杨彩虹 贵州经贸职业技术学院

引言

在国家政策对教育发展的重视和支持下，我国高等教育的办学规模、权力都在不断扩大，但随之而来的是高校已有的制度建设无法适应新时代对高校完善内部治理提出的要求，因此高校内部控制的健全和发展也成了研究关注的热点和重点。我国内部控制的发展和研究历程相对于西方欧美发达国家时间较短，主要发展时间集中在近十几年，尤其是2000年以后，发展较为迅速，我国初期内部控制的规范性文件主要是针对上市企业或者大中型的非上市企业进行，在2008年出台了《企业内部控制基本规范》，该规范为大多数企业建设和实施内部控制标准提供了参考和依据，是我国建立发展内部控制的重要里程碑；随着内部控制的建设和实施不断深入，行政事业单位的内部控制也逐渐进入了人们的视野，规范行政事业单位的内部管理和控制，既是廉政风险防控的要求，也是我国财政体制不断改革的要求，2012年《行政事业单位内部控制规范》的出台，弥补了我国内部控制实施范围的缺失，将行政机关事业单位也纳入了进来，为规范行政事业单位的管理提供了支持；同时考虑到高校业务发展的特殊性，不同于一般行政事业单位，我国2016年出台了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，该指南不仅适用于教育部的直属高校，同时也为其他高校提供了实践和应用的依据。

新时代背景下，高校在快速成长的同时，也面临着新的挑战。近年来，随着高校资源规模的扩大，高校内部腐败问题的频频发生，人们更加关注高校内部控制的现状和问题，加上当前处于大数据、智能化、数字化和信息化的背景下，如何建设适应高校快速发展的内部控制体系，是提高学校治理水平的制度保障和途径。

一、高校内部控制内涵及意义

（一）高校内部控制的内涵

根据教育部制定的高校内部控制指南，高校内部控制包括实施、应用和评价三个方面的内容，不同于企业或者一般事业单位的内部控制，高校内部控制的实施和应用不只是保障经济活动合法合规及正常运行，而是要结合高校的办学目标和战略规划，以培养社会需求人才和发展科技研究为重点，以高校长期规划和健康可持续发展为出发点，通过制定和完善学校的管理制度、规范业务内容和执行流程、预防和控制风险，来提升高校治理能力和治理体系的建设，从而实现高校的办学目标和责任。

（二）高校内部控制的意义

提升高校治理水平。内部控制渗透着高校所有业务活动的方方面面，包括预算、采购、资产、基建、合同等各项业务流程等，有效实施内部控制，有利于明确各部门的工作职责和业务流程，实现各环节的有效联动，保证内部控制执行的科学化、合理化、合法化、合规化。

降低风险。随着目前高校涉及的经济业务活动越来越复杂，通过有效运用岗位不相容控制、授权审批控制、预算管理控制、财产保护控制、会计系统控制等内部控制工具，能够帮助分析经济活动中的风险隐患，完善风险评估，及时应对处理降低风险，加强对高校预算管理、基建管理、人才招聘、采购、资金和资产管理等核心业务流程的管控，确保国有资金资产的安全性和完整性，实现内部控制科学有效地实施。

防范舞弊。内部控制是防控舞弊和违法违纪行为发生的得力工具，构建完善的内部控制体系有利于发现高校活动中的风险和薄弱环节，及时进行整治和改进，高校要按照决策制定、执行程序和监督评价相互分离、彼此制约、反馈运用要求，重大事项由党委集体作出决策，通过建设标准化、规范化的制度管理办法，确保高校经济业务活动符合法律法规，科学合理，不断推进党风廉政建设，确保权力运行的科学规范。

信息质量高。内部控制要求高校要贯彻落实内部控制信息公开制度，建立内部控制评价报告，定期公开相关信息，建立符合国家法律法规的内部控制信息披露机制，全面提升信息及时、真实、可靠、完整的质量，一方面有利于发挥信息公开对高校内部控制建设的自我评价和改善，另一方面有利于高校对自身经济业务活动的规范约束和监督。

二、高校内部控制的现状与存在问题

（一）内部控制重视不足

高校是依法承担教育教学的组织机构，尤其是国家成立的公办高校，国家财政对其有一定的资金拨付，管理层也是带有职务的领导干部，认为高校和企业不一样，内部控制是企业或者是上市企业才有的机制，因此对于内部控制的认识不足，虽然近几年来，部分高校已经制定了相应的内部控制制度，但是大多数是只有制度形式，没有得到有效执行。我国高校领导班子一般包括党委书记、校长、多名党委委员等，涉及高校建设发展的方向及重大事项由党委来共同讨论和决策，内部控制的建设和完善是高校管理中的重要事项，需要对学校的体制机制进行改革和投入成本，只有高校决策的权力主体各方共同提升对内部控制的认识、重视内部控制的建设、达成一致的目标，才能加强内部控制建设和实施执行的效果，共同推进内部控制体系的建设和完善。

（二）制度建设不完善

没有规矩，不成方圆，科学健全的制度管理办法是内部控制建设的奠基石，如果制度不合理、不完善、不贴合高校实际情况，就可能造成在执行中的脱节现象，业务运行的时候往往流于形式，或者为了制度而制度，为了流程而去补流程，业务运行没有制度的保障，将导致业务存在一定的风险隐患。目前国内很多高校虽然已经对单位的经济业务活动进行了整理和分析，形成了一套管理制度和办法，但是在制度建设中往往会出现和学校实际相脱节、岗位职责不明确、业务流程连接不清晰、审批程序繁复、风险研判不准确、制度执行不严格等问题。

（三）未建立风险管理机制

高校属于非营利性的机构，因此对于风险管理的意识比较薄弱，或者说仅有审计、财务等部门人员具有一定的风险意识，没有建立相应的风险管理机制，来提前识别和应对风险，尤其是近几年来的高校腐败案件，很多是案件调查之后才发现风险点，往往是事中或者事后才进行处理，未能在事前将风险最小化，从而容易导致国家财产的流失，对学校的声誉也造成了影响。

（四）监督效力缺失

高校监督的主力是纪检部门，有的学校还设置了审计部门，但是两个部门的职责范围不一样，并且独立性也不一样，因此不能对高校内控执行的各个方面进行有效的监督。而且高校监督部门缺乏相应的专业内部控制人员，一些高校的审计部门大部分是由财务人员来执行的，在内部监督的过程中就无法保证独立性，也无法满足当前高校内部控制建设的需求，从而导致监督效力的缺失。

三、高校内部控制体系“六位一体”的构建研究

根据高校内部控制现状和存在的问题，本文在参考高校内部控制指南的内容基础上，提出构建研究“六位一体”的内部控制体系，“一体”是指以党风廉政建设为核心和主体，“六位”是指从环境、风险、控制、信息、监督、考核六个方面为路径和措施，帮助高校建立健全内部控制制度，提升内部控制水平。

（一）加强高校党风廉政建设为主体

加强高校党风廉政建设是高校建设的发展方向，高校是高等教育发展的支柱，高校建设必须坚持党的领导，高校党委应切实抓紧、抓好、抓准、抓重对学校内部控制工作的责任，校长要统筹各职能部门具体落实学校内部控制各项工作。高校在建设内部控制体系时必须把高校党风廉政建设贯彻于制度建设当中，营造良好的高校政治环境，才能更好地履行高校责任使命，不断健全和完善高校权力运行的控制体系。

（二）创造良好控制环境

良好的控制环境是内部控制有效实施的基础，高校控制环境包括校训、文化、理念和组织结构，高校应确立明确的校训文化，要符合学校发展理念和定位，让教职工充满认同感和信心，将有关教育法律法规作为制度和权力运行的标准，并从内部治理现代化视角着眼，从深化高等教育改革和高质量发展要求出发，结合学校的实际情况进行顶层设计，从而确保高校活动的合规合法和可行性。例如学校管理层要加强认识、主动作为，成立由高校党委书记和校长共同担任领导，行政管理部门、二级学院或者系部负责人担任成员的内部控制领导小组，设立内部控制领导小组办公室，将内部控制文件行文发布，明确内部控制的目标、原则和组织架构，明确高校内部关键部门，尤其是财务、人事、采购、基建、后勤、资产、科研等部门或岗位建设实施的职能权限，对高校内部控制工作进行梳理，切合学校的发展战略和实际情况，优化制度内容，建立良好的沟通和反馈流程，形成对内部控制不断完善和改进的长远机制；同时成立内部控制监督检查和评价工作小组，独立于内部控制建设和实施的职能部门，对学校内部控制的运行情况开展常规性和专项性监督检查，对监督检查的结果进行评价和分析，对存在的风险和问题有针对性地提出整改建议，每年定期报告内部控制运行情况及其有效性，形成内部控制评价报告，对评价结果要及时反馈和运用，纳入高校目标考核管理，和绩效挂钩，将评价结果和奖惩结果进行信息公开，接受学校全员的监督，从而搭建科学、合理、具有成效的内部控制环境，进一步保障内部控制在高校的运行中能获得有效执行。

（三）制度建设规范化

控制活动的制度化和规范化，是完善高校内部控制的核心环节，控制活动的有效执行依赖于合理、合规、符合高校业务活动实际的规章制度的建立。任何单位没有建立规章制度的前提，就无法利用制度来为活动的开展提供保障，高校在制度建设过程中应坚持内部控制实施的重要原则，确定相应的制度和程序，涉及核心业务活动。例如基础设施建设、资金管理、资产管理等风险点集中的业务活动以及招生就业、人才培养、科研教学、人才招聘等其他业务活动，都需要纳入制度的框架体系内，可以运用当前先进的智能化、信息化技术手段、结合大数据风险管理数据库，将核心业务控制活动纳入大数据管理中，形成制度明确、审批严谨、执行有序、监督有效、评价有用的机制，从而保证高校内部控制活动的有效实施和执行。

（四）大数据+风险管理机制

由于近年来高校腐败案件的发生，让高校管理层也逐渐关注和重视到了高校风险管理机制的重要性，高校风险管理是内部控制的重要元素，基于有效的风险管理活动，高校才能在开展日常财务管理、业务运行、科研教学等活动时，对各种决策的潜在风险和实施中事实风险进行识别、评估、分析和应对，从而避免和降低高校管理中的内部风险和外部影响。随着信息化的不断发展，高校可以应用大数据来构建学校的风险数据库，运用大数据对高校的风险进行管理，例如针对高校风险聚集的基建项目、资金管理、采购管理、资产管理等数据进行充分挖掘，同高校业务运行相融合，打通高校在项目规划、立项、招投标、竣工验收、转固、付款各阶段的一系列工作，实现标准化、一体化的信息数据共享，避免出现各部门自成体系、数据来源不一、数据不可靠、数据对接不清晰的情形，通过一站式风险管理，有效识别高校核心业务和重要活动的风险点，提升识别和应对风险的能力，有效降低管理风险。一方面，高校管理活动中的人事、教务、学生、考核评价等业务活动可以利用大数据进行风险管理，来提升高校内部控制的风险管理的全面性和准确性；另一方面，可以创建违法违纪典型案件数据库，鼓励教职员工对警示案例理解领会和政策分析解读，加强法律和规则意识，提升法律素质，为新时代高校从业人员有效践行法律法规提供学习和讨论的平台。

（五）智慧校园建设信息化

高校要顺应新时代信息化背景的发展要求，重视信息技术在高校的应用和实践，依托物联网信息技术，将涉及校园的日常业务管理、财务、教务、后勤、基建、安全、信息管理等多方面信息数据进行收集、分析和处理，构建集信息数据分析和应用的智慧校园系统，采用统一规则将数据清洗后实现标准化，利用专业的分工方法将整个一系列业务活动打通并连接形成一个闭环管理流程，实现数据有效匹配，为高校的业务活动创造平台和资源的同时，也为科研教学和学生管理工作提供数据支撑，将学校各党群机构、行政管理部门、二级学院或系部的业务流程统一嵌入到集成系统中，打破原有各信息技术系统之间的封闭孤岛模式，促进校园管理业务的系统化和智能化，加强了各管理层级、各职能部门之间的沟通和交流，更好地提高内部工作人员以及整个机构的运转能力，提高管理工作的效率和能力。在具体设计、建设和实施信息化时，系统设计开发人员和学校负责建设的员工双方之间要加强沟通和交流，理解信息化的本质是为了适应社会技术发展的要求，应用现代信息技术帮助完善学校的工作流程和提升运营效率，减轻运营风险和成本，从而促进高校整体管理水平的提高和高质量发展的建设。切忌为了信息化而信息化，而加重了工作流程中的审批和程序，要关注到建设规划设计的合理性和可行性，以当前现状为基准，抓住业务流程中的痛点和难点，规划出未来一段时间内的最优路径。当然，随着高校业务的发展和推进，信息化建设中的设计需要不断地优化和更新，因此要结合实际、循序渐进推进智慧校园的信息化建设。

信息化建设的过程当中还应关注到信息数据的安全性和保密性，对相关系统的使用和操作应纳入高校管理制度，成为完善内部控制体系的重要一环，在进行系统流程处理的时候，要定期对信息系统进行更新、维护和升级，及时进行风险评估和检查，同时加强对信息系统操作人员的聘用、审核和培训，尤其对能接触到高校内部信息数据的工作人员实施严格管理，加强对机房和设备的安全管理，避免出现密码泄露、密钥丢失等情况，从而有效控制和降低信息化的安全风险。

（六）发挥多项监督合力

有效的监督执行是高校内部控制正常运行的手段，如果缺乏严格的监督制度，内部控制的有效性就会大打折扣，高校应交叉运用多种监督手段，外部和内部监督相结合，上级和群众监督相联动，及时发现和解决问题。要不断创新监督手段多样化，例如可以采取审计、巡查、检查、问询、谈话等方式，创建大数据信息化监督平台和渠道，推动监督工作的全方面、多样化开展；要不断扩大监督范围全面化，除了关注高校管理层的内部控制活动，还应发挥和利用全员监督，在监督中不断构建良好的高校环境和规范违法违纪行为；要不断加强监督效力责任化，在实施中改进流程、完善制度、明确责任、严明工作纪律和巩固监督成效；要不断增强监督职能独立化，监督机构要具有独立性，能够独立履行其职责，避免工作中各层级各部门的利益冲突，在监督高校经济活动的执行中，公正客观地给出意见、建议和结论，确保监督部门自身的权威和效力；要不断提升监督人员专业化，高校应引入相关专业的内部控制或审计人才来独立从事学校内部监督管理机构的工作，对内部控制的过程进行监督，做好监督工作记录，为高校考核评价提供依据，同时加强专业知识和相关政策的更新，以便能够对工作进行优化，对发现的问题和缺陷进行及时有效的调整，切实履行好监督部门的职责。

（七）完善考核与评价

目前国内大部分高校对于内部控制的考核和评价工作较为滞后，有的高校甚至缺乏内部审计的流程，考核和评价是内部控制有效运行的结果的体现，高校应不断完善相关机制，利用控制活动的数据作为考核的依据并进行评分，对高校管理进行评估，形成高校内部控制报告，有利于高校针对内部控制中存在的问题和缺陷及时进行反馈和整改，是高校管理不断优化和成长的途径。高校内部控制考核与评价是一个系统性工程，是对高校整体内部控制活动运行的一个评价，一年至少要有一次整体的考核评价，涵盖范围包括高校的党风廉政建设、环境、风险、控制、信息、监督、考核评价等几个方面。通过建立高校内部控制考核指标评价体系，明确各级指标层次和代表内容，构建评价模型对各级指标进行调查、统计、分析和数据处理，再利用定量和定性分析相结合的方式，完成对内部控制有效性的综合评价，通过评价结果反馈运用，及时改进不足和缺陷，从而完善高校内部控制建设、提升管理水平和治理能力。

结语

新时代背景下，大数据、智能化、信息化等技术的飞速发展改变了人们的学习内容、工作职能和生活方式，也使得高校内部控制的内涵越来越丰富，为高校内部控制的建设提供了更多的手段和路径，同时国家对高等教育发展提供了财政和政策的大力支持，高校应抓住机遇，结合自身实际，创建学校良好控制环境、优化组织结构、加强风险管理、规范制度建设、加强信息技术应用、完善监督评价、合理运用考核结果，健全和优化内部控制体系，保证高校资金管理合法合规、资产管理有效安全、信息真实可靠、资源合理配置、腐败风险降低，提升学校内部控制和综合管理水平，为实现学校高质量发展提供保障。