王 锴

冷战后，北约于1991年、1999年、2010年相继提出三个战略概念，即北约由一个地区性军事政治联盟转型为全球化的政治军事联盟，不仅政治意味更加浓厚，而且开始在欧洲以外执行“域外行动”任务。2006年，第42届慕尼黑安全政策会议上，北约首次提出完整的亚太战略，随后几年里，北约虽然与澳大利亚、新西兰、日本、韩国等相继建立伙伴关系，但是对亚太地区的政治、安全事务并不热情。直到2020年6月，北约秘书长斯托尔·滕贝格发布《北约2030年纲要》，明确指出北约与四个亚太伙伴的接触尤其重要，必须加强合作与对话，以维护欧洲-大西洋地区和亚太地区的安全并加强基于规则的国际秩序。同年12月，澳、新、日、韩首次参加了北约外长会议，并讨论了全球力量平衡的转变和中国崛起。当前北约介入印太地区事务明显受多种因素影响，尤其是美国的推动。

北约介入印太的原因

国家安全是二战后由美国提出的概念，其内涵随着时代的发展而不断丰富，早先的国家安全侧重于生存安全，集中体现在政治安全和军事安全上。冷战结束后，世界主要国家对国家安全的普遍认识逐渐扩展到经济安全、科技安全、文化安全、信息安全、生态安全等方面。比如，美国历年的国家安全战略报告把“促进国内繁荣”“领导世界”“推动海外民主和人权发展”等作为重要内容。北约安全理念的转型，起步于1999年提出的战略概念，该战略概念强调“以广义的安全定义为基础，承认除国防方面外，政治、经济社会和环境因素的重要性”，并把北约面临的安全威胁扩展到恐怖主义、种族冲突、人权问题、经济脆弱性、核生化武器扩散等领域。基于安全指导理念的转型，北约各国相继参加了美国主导的科索沃战争（1999）、阿富汗战争（2001）、伊拉克战争（2003）及战争后续的培训、维稳、重建等行动，还组织了军事打击利比亚（2011）、非洲维和（2007）、地中海“海上卫士”（2016）行动。由此可见，北约安全理念的变化，是在苏联构成的传统军事威胁消失的情况下，主动适应世界安全形势变化、保持北约存续和活力的需要，也是美国鼓动北约为其全球战略服务的理论诱导。当前，北约更是把安全的内涵扩展到科技安全、供应链安全和规则安全，从而为介入印太事务找到了充足理由。

印太地区人口占世界一半以上，经济总量占世界的60%，政治稳定、经济繁荣，是全球最有希望的地区之一。拜登在主持印太峰会时表示“整个世界的未来都依赖于一个自由开放且能够持久繁荣几十年的印太。”随着美国印太战略逐步推进和中美博弈加剧，印太地区日益成为世界政治舞台的中心，对世界其他地区的地缘政治和安全动态构成巨大影响。正如布鲁塞尔管理学院教授路易斯·西蒙所说，欧洲-大西洋地区逐步成为世界政治以及美国地缘战略背景下的“次要战场”，北约需要制定更加全球化的方法以应对印太地区的地缘政治变化及其对欧洲-大西洋安全的可能影响。20多年来北约一直秉持“不出区，就出局”的对外干涉理念，对于如此重要的印太地区当然不会轻易错过，甚至某些北约智库还提出“不入局，就入坑”的口号，支持北约深度介入印太事务。

2002年，北约与中国正式开始官方接触，长期以来，北约对华政策比较温和且务实，双方尽力回避体制、价值观及意识形态等方面的分歧，积极寻找共同利益所在。2016年以后，随着美国对华态度日趋强硬，北约也开始越来越多地批评中国。2019年，北约峰会首次提到中国并把中国崛起定义为“挑战与机遇”。短短两年后的2021年，北约峰会便把中国作为重大威胁来对待，称中国“对基于规则的国际秩序和与联盟安全相关的领域构成了系统性挑战”。当前鼓吹中国对北约威胁的主要是与美国和北约关系密切的专家、智库，如北约防务学院、跨大西洋领导力网络、新美国安全中心等。归纳起来他们的观点主要包括六个方面：一是损害北约的凝聚力和团结，比如中国与中东欧国家开展的“17+1”合作、“一带一路”倡议等，深刻影响希腊、黑山、意大利等部分北约国家，使北约在对中国不利的问题上难以形成共识；二是危及北约的“互操作性”，北约将“互操作性”定义为“一致、有效和高效地共同行动以实现盟军战术、作战和战略目标的能力”，认为互操作性对其“至关重要”，并为此进行了70多年的标准化建设，而中国5G、人工智能等新技术在欧洲的推广使用会对北约的互操作性构成威胁；三是侵蚀北约的军事优势，中国在半导体和机器人技术等领域的应用，以及其在关键技术领域的投资，使得中国军队逐步获得军事优势；四是威胁北约的机动性和行动，中国大量投资欧洲港口、铁路等将威胁美国与欧洲成员国的相互联系；五是构成信息风险，中国在欧洲海域的行动，华为5G技术在欧洲的使用，可能给欧洲信息安全带来风险；六是中俄合作不断深化，增强了俄罗斯实力。

慕尼黑安全会议是有关国际安全政策的年度会议，自1963年以来已召开58届

北约现任秘书长延斯·斯托尔滕贝格，曾担任挪威首相

一个国家是否构成威胁，需要从“实力、意图、历史记录”三个方面来评估，而这些专家和智库对中国威胁的评估大部分属于“实力”范畴，中国既没有威胁北约的意图也没有威胁北约的历史记录，极力鼓吹中国威胁，其背后有着更深层次的目的。威胁消失或者威胁不够聚焦，将导致联盟变得松散甚至消亡。大肆鼓吹中国威胁，在北约内部塑造中国威胁的共识，为北约干涉印太事务提供了充足理由。

北约介入印太事务的制约因素

北约由30个主权独立的国家组成，包括英、法、德、意等地区大国，其内部并不是铁板一块，在利益诉求上并不完全一致。以波兰、罗马尼亚、波罗的海三国为代表的东欧国家倾向于将北约主要精力用于应对俄罗斯威胁；以意大利、巴尔干半岛国家为代表的南欧国家希望北约能更多地应对恐怖主义扩散、地区冲突；而法、德两大欧洲强国以及欧盟倾向于欧洲防务自主，不愿为美国做“嫁衣裳”。从冷战后北约历次对外干涉行动来看，北约各国中除英国、加拿大愿意跟随美国“出生入死”以外，其他国家参加域外行动的积极性并不高，这反映出北约在介入域外事务时形成统一决心的难度以及责任分担方面的分歧。在印太事务上，法国总统马克龙在2021年6月11日的新闻发布会上说“我们在印太战略方面的方针是不与任何人结盟，并且提醒北约，要知道自己真正的敌人在哪里，中国并不是最大的威胁，对华的战略需要尽快调整。”这说明北约内部在介入印太事务上也难以形成共识。

新冠疫情以来，欧洲经济始终低迷，各国经济下行风险增大，导致国内社会矛盾突出，政局不稳，再加上俄乌冲突引起的能源、粮食短缺风险和通货膨胀，欧洲各国在经济上的承受力大为降低，需要谨慎处理好发展与安全之间的关系。2011年至2021年，中欧贸易年均增速达到6%，2021年中欧贸易额达到6950亿欧元，中国已成为欧盟最大的进口市场和第三大出口市场。同时，北约有一半的国家加入了“一带一路”倡议，中国与中东欧国家开展的“17+1”合作成果丰硕，中国在欧洲承建的第一条铁路——匈塞铁路，中国在欧洲承建的首条高速公路——E763高速公路，均在中东欧国家。欧中之间巨大的经济依赖，使北约将经济问题政治化的倾向面临重重阻力。

2019年是北约峰会70周年，也正是在这次会议上首次正式提及中国“挑战”

2008年金融危机后，欧洲各国国防开支逐年下降，直到2014年以后才逐年提升，2020年欧盟国防开支总额1980亿欧元，占GDP比重为1.5%，仍处于相对较低水平，大多数国家没有达到北约2%的比例要求。欧洲主要盟国英、法的国防开支几乎停滞，十年仅增长2.7%和4.7%，德国增长率略高，为24%，但其年均增长也只有2.2%左右。而且欧洲各国大部分新增军费用于增加军事人员待遇，导致用于国防科研的经费不足、武器更新换代较慢，严重限制了各国军队发展。另外，欧洲各国长期以本土防御为主要目标建设军队，在域外行动中以反恐、维稳为主要作战样式，缺乏战略投送等在域外应对大国冲突的军事能力。

北约介入印太事务的方式

由以上分析可以看出，北约介入印太事务的决定过于仓促，既没有形成完整的印太战略，也没有做好充足的实力准备和政治准备，被美国强拉进印太地区，只能是置于美国印太战略框架之下，服务于美国印太战略。当前，美国在印太地区的战略布局已基本成型，以“四边安全对话（QUAD）”联合印太地区除中国外最强的四个大国共同制定政治、经济、科技、价值观和安全规则，把中国排除在“规则制定者”和关键供应链体系之外；以美、英、澳三边安全伙伴关系和美日、美韩、美澳、美菲联盟为依托，将当下的“辐辏式”联盟整合成具有统一框架和愿景、针对中国的“网格式”联盟，对华形成一体化威慑；以印太经济合作框架（IPEF）、培养安全伙伴、拉拢东盟等手段，进一步“去中国化”。北约只是美国拉入印太地区的域外支援力量，不会是塑造印太秩序的主力。总体来看，北约直接介入印太事务的强度不会太大，其形式大于内容，象征性意义大于实际效果。

应对本土威胁，依然是北约的主要任务。因此在传统安全领域，北约仍将主要精力用于本土防御，同时以少量军事力量象征性介入印太事务。在介入方法上，未来可能发生三类转变。一是增加以北约名义开展的行动。在美国倡议且符合北约价值理念的领域，尽量以北约名义开展行动，从而展示北约的团结并在舆论上形成优势。例如，目前北约仍未以集体名义对南海进行干预，只有英、法、德等部分国家以各自名义在中国南海开展所谓“航行自由”行动，这在未来几年可能会发生变化。另外，在台海、朝鲜半岛等问题上的表态以及参加地区军事演习等，都可能冠以北约的名义。二是与印太伙伴进行深度政治协调和军事融合。当前，北约与印太伙伴已经构建了“北约+4”“北约+1”对话机制，加强了在政治领域的沟通合作。在军事领域，英、法参加印太地区军事演习的频次和规模都在增加。2021年，由9艘舰艇组成的英国伊丽莎白女王号航母战斗群“远征”印太，其规模和航行时间均创1982年英阿马岛战争以来之最，并在8月份参加了美英日澳联合军演。另外，北约亚太伙伴澳、新、日、韩都参与了北约的“互操作性架构”，正在深度融入北约军事指挥管理体系。2022年5月韩国作为正式会员加入北约合作网络防御卓越中心，成为首个加入该机构的亚洲国家。未来，北约与印太地区伙伴国家的政治、军事互动将会越来越深入和频繁。三是以“意愿联盟”方式开展行动。鉴于北约各国在“域外行动”时难以形成统一意志，北约将更多以灵活的“意愿联盟”形式介入印太事务。这种形式在成员数量、合作方式上相对宽容，能够根据具体任务需求，组建有针对性的联盟。这实际上，就是把北约作为美国的“工具箱”。

2022年5月14日，“四方安全对话”在东京举行

虽然北约是一个政治军事联盟，在非传统安全领域发挥的作用有限，但并不妨碍在政治、经济、科技、气候等与传统安全密切相关的关键领域实施深度介入，配合美国主导规则制定、统一技术标准、实施贸易保护等，共同维护所谓的“基于规则的国际秩序”。比如把价值观问题扩展到经济和技术领域，在经济上指责中国经济模式的国家主导方式、非自由市场经济，污蔑中国对外政策的经济胁迫、制造腐败和“新殖民主义”。在技术领域，引入价值观评判标准，宣扬技术的设计、开发、治理和使用应当由具有共同民主价值观和对人权尊重的国家来主导。“北约2030”已明确提到，生物技术、太空技术、量子技术等新兴颠覆性技术在安全领域的重要性。鉴于北约在科技领域的优势地位和相似的政治制度、文化基础和价值观，北约既有能力又有意愿在科技领域配合美国进行“小院高墙”式管制和关键供应链的可控“脱钩”，将会在优势科技领域采取更严密、更大力度的科技封锁，在关键领域投资和联合科研项目上加强审查，在5G技术标准制定、推广和使用上自成体系等。

北约是美国主导的非对称联盟，名义上是一个多边安全机构，但一直处于美国霸权的控制下。在应对非直接安全威胁时，北约内部实则较难形成统一意志，即使形成了统一意志，在行动落实上也难免大打折扣。北约对印太地区的介入是美国强行推动的结果，北约内部在是否介入、介入强度上的观点并不一致，而且北约也不具备深度介入印太地区事务的实力，只能作为美国构建印太战略的配角和工具。中国与北约大部分国家并不存在直接的地缘政治瓜葛，也没有较深的利益冲突，我们在保持高度警惕的同时，也要坚持合作共赢，寻找“最大公约数”，力争与北约关系能够保持健康稳定。