郝建彬，杨兴俊

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

面对人口老龄化严重的中国，养老保险对于保障我国老年居民基本生活具有十分重要的意义。“十四五”规划和2035 年远景目标中提出我国要建立起“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续”的养老保险制度。近年来，我国虽然提出了三支柱的养老保险体系，但仍旧依赖于第一支柱基本养老保险，且第一支柱养老保险的制度体系也在不断完善；而补充养老保险和第三支柱的商业养老保险发展比较缓慢。

一、提出问题

目前，我国养老保险采用的是统账结合的方式，即为社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，这是属于中国特色的基本养老保险制度。1951 年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》标志着中国步入养老保险国家行列；1991 年，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》的颁布使得我国养老保险得到了进一步的发展；2019 年，国家再次颁布《降低社会保险费率综合方案》来强化我国基本养老保险。时至今日，我国的基本养老保险虽然已经发展成熟，然而处于第二支柱的企业年金和第三支柱的商业养老保险的发展却不见成效。因此，本文将对我国三支柱养老保险的发展进行实践研究，并通过借助国际经验，提出相关的建议政策。

二、实践研究

（一）我国三支柱养老保险体系的现实境况

目前，我国已确立了多层次的养老保障体系。按照我国现有制度运行的实践，本文将现行三支柱养老保障体系的性质等特性概括，如表1 所示。

表1 我国现有三支柱体系模式

（二）建立三支柱养老保险的优势分析

1.有效缓解我国养老金领域发展不平衡、不充分问题和养老金空账问题。第三支柱养老保险是作为我国第一和第二支柱养老保险的补充，能够推动我国养老保险体系的发展。目前，三支柱的养老金模式发展极为不平衡。第一支柱占据主导地位，并且已经覆盖全国，规模已经超过6 万亿元，占比高达70%，但独木难支，仅仅依靠第一支柱的养老保险很难满足我国人口老龄化趋势下退休居民的生活需求。第二支柱覆盖面极窄，规模仅仅为2 万亿元，且加上世界各国新冠疫情冲击的影响，企业的经济负担压力巨大，未来三年内作为第二支柱的补充养老保险预计提升的速度比较缓慢。因此，我国应加快建设第三支柱养老保险，以缓解养老保险发展不均衡的问题。

2.有效推动储蓄型养老向投资型养老转变。随着中国老龄化的加深，尽管通过增加新一代年轻人的税收收入可以增加老年人的养老金，但这并不是长久之计。这样，不仅会增加企业的税收负担，而且还不能从本质上解决我国养老金不足的问题。解决养老金问题必须依靠国家、企业和个人三者的力量。改变传统的隔代养老的现状，通过合理的市场化投资来实现养老资金的保值增值，这样才能有利于我国居民养成一个长期的养老投资计划。

3.有效优化国家的金融结构。作为第三支柱的商业养老保险的目的就是将一部分养老金用于银行存款和投资，这样才能使金融体系由储蓄型转向实体型的投资。此外，作为养老基金的投资必须保证资金的安全性以及长期的收益性，这样才有利于养老金投资朝着长期健康稳定的方向发展。另外，养老金的长期投资，必须通过专门的管理机构参与资本市场来获得长期合理的收益，方能促进国家金融机构的调整以及实体经济的发展。

（三）多层次养老保险面临的问题

1.基本养老金未实现基金积累制。在多层次养老保险体系中，第一支柱的基本养老保险是采取社会统筹和个人账户相结合的形式。其中，社会统筹部分仍然是现收现付制，通过基金在社会成员之间的调剂使用来实现社会的再分配制度，而个人账户部分则完全采用基金积累制的模式，来缓解未来养老金的压力。

2.各层次养老保险功能不清晰。在多层次养老保险体系中，第一层次的基本养老保险的功能主要是保障全体国民的基本生活，第二层次的企业年金主要是提升工薪阶层的养老金。然而，大部分职工却仅仅依靠第一支柱的基本养老保险来保障老年生活。因此，在初设制度之时，基本养老金的替代率高达70%左右，由于缺乏合理的调整机制，基本养老金的替代率也在逐年下降。截至2020 年，基本养老金的替代率已经下降至45%左右。虽然2004 年，国务院颁布《企业年金试行办法》，并给予一定的税收优惠，但第二支柱养老保险的发展依然很慢。对于第三支柱养老保险，国家没有颁布一些明确的政策法规，基本上是处于停滞状态。

3.第二、三支柱的养老保险发展基础比较薄弱。我国的商业养老保险发展的时间非常短，并且没有形成特定的发展机制。近年来，受疾病发生率以及人口死亡率的增长等多方面因素的影响，我国的养老保险业出现了一定的波动，而且基础性数据的积累极其匮乏，许多法规的作用也受到了限制，这一系列因素都影响了风险定价的科学性和精准性。由于养老保险的存续期较长，经营难度较大，对资产负债匹配管理的要求较高。同时，养老金就是老年人的活命钱，对于资金安全稳健的要求更高。然而我国的保险公司成立时间普遍较短，对长期风险管理能力有待进一步加强和提升。其次，居民的长期投资理念，尤其是农村居民的长期投资理念较为薄弱，传统的养儿防老以及政府养老的观念依然占据主流地位，居民对于商业养老保险所提供的养老保障方面的独特作用了解甚少。并且他们被动养老的观念根深蒂固，主动进行养老投资的观念不强，使得多层次的养老保障制度发展缓慢。

（四）制约我国三支柱养老保险发展的因素

1.养老保险法律法规滞后、立法不全。我国《宪法》第45 条明确提出，获得养老保险的每位公民均享有基本的权力。然而，迄今为止，我国并未出台任何一部有关规范养老保险专门的法律。我国现有的养老保障政策基本上都是依据国务院及行政部门有关社会保险的政策法规。基本上只是停留在政策的层面，其效率很低，法规制度不完整。而作为新型的三支柱养老保险，是涉及国家、企业、公民等三者利益的现代化养老保险制度，国家必须建立健全相关法律法规，才能实现社会再分配的公平与效率的统一。

2.宣传力度不够。关于第一支柱的基本养老保险虽然发展多年，但由于政治、经济、社会等因素的影响，东西方以及城镇与农村之间一直存在着巨大的差异。尤其在发展相对缓慢的农村地区，居民缺乏知识常识，法律意识淡薄，仅仅知道每年交几百元的养老保险费，等年过60 岁之后领取基本养老金，但并未真正了解我国三支柱的养老保险政策，以及各层次养老保险政策在退休后能够带来的经济收益。据调查，有58.6%村级干部不了解三支柱养老保险制度，因此，也无法正确地解读和宣传我国的三支柱养老保险政策，仅仅局限于悬挂一些宣传标语等表面形式。

3.实施养老保险过程中监管力度不足。目前，虽然我国已经初步形成了以劳动社会保障部门监管为主，税务审查、财政监督、银行监管、内部控制、社会监督为辅的较为全面的养老金监管体系，但是我国过分倚重行政监督，而其他监管部门薄弱，从而很容易造成养老基金被挪用的现象。因此，我国应设立专门的监管部门，在实施养老保险过程中权责安排细化，这样才能保证我国养老保险发展过程中一路畅通。

三、借鉴国际经验

英国自1959 年便进行了养老金私有化的改革，逐渐形成多层次的养老保险。作为一个高福利国家，英国的社会保障具有普遍覆盖与全民共享的特点。在保障项目的设置上涵盖了对每个社会成员“从摇篮到坟墓”的一切社会保障需求。这无疑会增加政府的负担，因此，英国通过社会保障制度的改革，国家也转变了最初作为“守门人”的角色，消减了国家对于社会保障方面的开支，确认了职责所在。主动承担了管理和监督的责任。在财政方面，政府更多强调的是责任分担和个人意识，而政府仅仅起到一个保基本的作用等。中国作为一个发展中国家，也应该通过改革减少政府对于社会保障的投资，更多的也应该是起到一个管理和监督的责任，通过对企业实施税收优惠来鼓励企业年金计划的发展，以及给予一定的补贴政策来鼓励第三支柱商业养老保险的发展。

美国作为一个高度发达的国家，养老保险也发展甚早。1920 年开始，美国公务员退休方案已然制定。如今，美国已经形成了“基本养老保险”“雇主养老保险”“个人储蓄养老保险”为三大支柱的养老保险体系。作为一个社会保险型的国家，美国的社会保险具有以劳动者为核心的特点，以及实行责任分担，权力与义务相结合。对于社会保险型国家，美国更多的是强调企业和个人共同缴费，国家给予税收优惠，体现的是一种责任共担、风险共担的原则。其次，美国采用的个人退休账户制度，经过了几十年的发展，已经形成了丰富的账户类型，其中包括TEE 模式、EET 模式以及ETE 模式，采取不同的税收优惠方式来鼓励和激发雇主及雇员参与个人储蓄养老保险计划。然而，与我国相比，结构比较单一，虽然2018 年进行了个人税收递延型商业养老保险的试点工作，但成效进展未及预期。我国也应借鉴欧美国家，增加并调整我国商业养老保险的投资结构模式，提高第三支柱养老保险的投资比例，减轻第一支柱的负担。

四、相关建议

（一）给予养老保险第三支柱明确的界定

虽然两会期间，国家政策对我国三支柱养老保险进行了激烈的讨论，但并未对第三支柱养老保险予以明确的界定。我国的第一支柱的目的是熨平消费，已经发展到了青壮年的阶段，将部分可用于消费的收入储蓄起来，转移到老年退休后使用；第二支柱的目的是代际间的再分配，参保群体共同分摊老年群体被迫陷入贫穷的风险；第三支柱的目的是进行收入再分配，对于参保群体中低收入的群体给予较高的养老金替代率，用于保障他们的老年生活。但目前我国的三大支柱体系却严重依赖第一支柱，随着人口老龄化的加大，以及国民生活的提高，中国人民平均寿命的延长，仅靠第一支柱已经无法满足老年人的基本生活。因此，应进一步界定第三支柱养老保险的金融产品、进入准则、监管部门等，打造开放、公平、多样的金融市场，可供老年人使用。在对于第三支柱养老保险方面，我国基本上处于空白的阶段，更应做到的是制定相应的法律法规，对于阻碍第三支柱养老保险发展的行为做到有法可依，违法必依。

（二）国家应适当给予税收优惠政策支持

税收优惠政策是发展三支柱养老保险最直接、最有效的政策。目前，我国的个人递延型商业养老保险是处于停滞状态。不仅结构单一，而且在优惠力度上，税务征缴原则上都未能有效地做到激励商业养老保险的发展。因此，国家应在明确第三支柱商业金融产品的同时，加大税收优惠力度，增加税收优惠的类型，降低税收优惠的门槛等。

（三）加强养老保险第二支柱和第三支柱的互联互通

通过建立养老保险第二支柱和第三支柱的互联互通，可以有效提升养老金体系的自由灵活性和效率性。不仅可以盘活第二支柱企业年金的吸引力，而且还可以有效调动人们参加第三支柱商业养老保险的积极性，为第三支柱的发展注入动力和活力。建立养老保险第二、第三支柱的互联互通，还可以同时使得两个账户享受优惠政策，实时资金间的转存等等。总之，任何制度的设计都应以人为本，只有这样才能达到良好的效果。