丁 灿

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

一、枫桥经验概述

因治安和掌握敌情的需要，1962年5月，我国广大农村地区践行中共中央的决定，开展声势浩大的社会主义教育运动。浙江省诸暨县枫桥区的干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”[1]67的“社教”管理理念和实践经验在全国脱颖而出，受到公安部、中共中央的高度重视。1963年11月，毛泽东同志做出“各地仿效，经过试点，推广去做”[2]24的重要批示，迅速在全国各地掀起了学习借鉴的热潮。60余年社会发展进程中，枫桥经验发源地枫桥镇、诸暨县、浙江省与时俱进，始终持续探索、创新，不断赋予枫桥经验新的内涵，以高质量的平安建设有力保障了枫桥镇、诸暨县、浙江省经济要素良性协同，安全指数领先全国的良好局面，形成了化解矛盾、促进和谐、引领风尚、维护安全、保持稳定的一套行之有效、具有典型意义和示范作用的基层社会治理机制和方法。2013年，在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50 周年大会之际，习近平总书记指示：要把“枫桥经验”坚持好，发展好，把党的群众路线坚持好，贯彻好。作为党和国家治国理政的一面鲜明旗帜，坚持和发展新时代“枫桥经验”已经先后写入《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 （2019年10月）、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》 （2020年10月）、《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》 （2021年7月），以及《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》 （2021年6月） 等国家大政方针。

枫桥经验从萌芽到优势突显，并持续领先，毛泽东同志从中提炼出了“充分相信和依靠群众”的思想；2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的决定再一次从新时代枫桥经验中总结出“正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”的论断。时间上枫桥经验一以贯之践行中国共产党始终坚持的以人民为中心的发展思想，空间上枫桥经验是先后以枫桥镇、诸暨县、浙江省为示范的以公安工作为主要抓手，通过从警务供给侧最后一公里的公安派出所工作下工夫，形成在辖区内国家政策落地持续领先，精准、创新施策和基层社会稳定发展的局面，并通过推广学习枫桥经验，推动了创建全国城乡一盘棋的“平安社区”“平安乡镇”的大格局。也正是缘于基层平安稳定局面，为国家顶层设计赢得了时间和空间，使我国在国际国内社会风险因子频出、各类社会矛盾叠加、国家体制机制转型的各个非常时期，仍然保持了社会大局的稳定和活力。尤其在党的十九大以来较短的时间内取得了政治生态显著好转、社会经济高质量发展、民生领域持续改善、国家形象与国际影响力空前进步的良好态势，为推进中国特色社会主义现代化国家的建设创造了优异的基础条件。

二、社会治理现代化理念内涵

我国社会治理现代化包括两个方面的现代化，即治理体系现代化和治理能力现代化。国家治理体系是指在党的领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[3]73。国家治理体系现代化即是这一系列制度必须和我国当前已经处于中国特色社会主义新时代的历史方位具有契合性，在经济能力、科技水平、社会结构、文明程度等的综合度量上与之保持高度契合，制度的理性规范能随时跟进社会诸要素的实际进路而动态发展。包括制度体系的全覆盖性必须弥补我国仍然存在的某些行业领域的治理缺位，制度转型升级的同步性必须扭转当前仍然表现出的治理滞后，制度一体融合的协同性必须杜绝制度与制度之间的授益或约束不一致甚至冲突等等，国家制度总体表现出科学调适的鲜明特征。

治理体系预期能否实现，则依赖于治理能力。实现预期必然建立在政府职能部门、社会组织、市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等各级各类治理主体的现代化能力水平的基础之上。一方面基于以人为对象的治理，亟待构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放互动的社会管理服务平台，进行精准管理。另一方面，基于以组织机构为对象的治理，必须具备针对传统行业领域和新兴行业领域全面的治理策略，尤其是在新兴行业领域与重点行业领域相叠加的领域内，其危险因子或新技术如影随形的风险演进逻辑更是可能对社会构成隐匿的、意外的、衍生的和无法计算的现实危害。“法律对技术研究不但不做限制性规制，其无涉思想自由和技术创新一直被定位一种价值信条，甚至通过法律和政策对技术研究的自主性、不受干涉和自由探索加以保护，几乎所有国家有关技术研究和发展的政策与法律都是促进性、保障性的。然而，……问题的关键在于，即便技术探索研究应当是自由的，技术应用却不只是创造成果，它也经常酿成灾难。”[4]57因此，为使治理能力水平能够满足各行业领域发展的现实需要，必须着力强化对新技术和危险因子的相关数据采集、综合分析和应用，建立并运行针对各类风险的早期防范标准和措施。

三、枫桥镇社会治理的经验优势

基层社会治理的枫桥经验诞生于枫桥、源于公安、根于群众，历经60余年的时代变迁，始终与枫桥发展相契合，为镇域经济发展提供了优质环境，激发了乡镇特色资源要素的活力，促进了资源要素间的合理配置、有序流动，使全镇经济在纺织、玩具、建材、机械等制造行业和商贸、文旅等服务产业有效集聚，为浙江经济发展水平总体上持续高于全国平均水平、浙江小康社会建设长期领跑全国做出了枫桥贡献。枫桥经验也因此在2003年8月被凝炼为“五个推进五个最大”的新时期枫桥经验：即推进经济社会发展，最大限度地减少社会矛盾；推进民主政治建设，最大限度地畅通社情民意渠道；推进预防化解矛盾机制创新，最大限度地把问题解决在基层；推进管理理念转变，最大限度地化消极因素为积极因素；推进农村社区建设，最大限度地实现服务阵地前移[2]39。枫桥镇社会治理的经验是创建平安枫桥、平安浙江以及在全国推广实践的创建平安中国强有力的理论总结和生动的实践样本[5]。对于枫桥镇的做法和经验，我们通过表1 做一总结。

表1 枫桥镇的做法和经验

根据表1 所列各要素分析，“公安主抓”的枫桥经验是以全镇辖区警务工作为着力点，在落实全国一盘棋的公安工作目标任务时，枫桥镇派出所紧紧抓住同时期经济发展困境与突破口、政府行政管理的时代特点、镇风民情，把警务工作与中国南方小镇地域特性相融合，最大限度地减少社会矛盾、畅通社情民意渠道、把问题解决在基层、化消极因素为积极因素、实现服务阵地前移，始终积极而富有创造性地执行中共中央、国务院指令，牵头引领贯彻共建共治共享的基层社会治理，60余年持续保持着一流的基层社会治理效果，并有力保障和助推了镇域经济的强势发展。我们从中可总结出枫桥镇派出所的策略选择具有以下三个方面的优势：

（一） 积极打造平安警务共同体

与警察单一主体履行警务职能不同，枫桥镇警务广泛吸纳、培育警务参与主体，积极打造共建共治共享的共同体警务。在1960年代对四类分子的改造中，政法干部吸收大队部及大部分群众的意见，采用不同于其他大多数农村的做法，以少打击重教育的方式开展工作；1970年代依靠群众的力量全方位帮扶改造违法犯罪人员；1980—1990年代警力长期蹲点在村里、厂里，与广大群众零距离相处，确保得到广大群众的信任与支持，精准施警，严打整治和化解矛盾纠纷两手抓；2000年以来，着力打造社区警务，把辖区农民党员、积极分子组织起来巡逻，把调解中心建在群众的眼里、心上，把警力用在扶危救困的第一线；2017年以来，在基层治理助力经济发展的突破口上找准乡村工作的堵点、痛点，在村级“为民服务中心”信息化平台上开发警务服务信息化平台，通过网络驻村实现警务与群众零距离；引导建立乡贤参事类、平安巡防类、乡风文明类、志愿服务类、矛盾调解类等社会组织参与共建共管，全面推进伙伴式平安警务共同体。枫桥镇基层社会治理以警务工作为引领，激发各主体共建共治的热情，以极少的警力带动社会组织群防群治，打造平安枫桥的优质治理环境。

（二） 强化警务工作溢出效应

溢出效应或称外部性，是指“发生在买者与卖者之间的市场交易中不付费的第三方的效应”[6]537，是经济活动中不相关人从中得到辐射的经济影响。这一经济学名词同样可以用于分析警务工作中的规制与惩罚向外辐射的效应。基层派出所作为与辖区广大群众直接面对面的一个警务单元，不仅承担着辖区内警察行政管理权和刑事侦查权的运行，维护社会治安秩序，打击违法犯罪行为，同时要实现警务工作运行过程中向外部的不相关人溢出相应的影响，形成遵守法律、维护社会公平与正义的风尚，对违法犯罪行为与现象产生抑制和震慑的效果。一直以来，枫桥镇派出所秉持“少用警务手段，多用非警务手段”的经验实施镇域治理，避免警务手段本身具有的惩罚性特点所产生的社会管理成本和消极效应。他们为村民挑大粪、收稻谷；与刑满释放人员谈心，频繁看望；整月蹲点在村、厂调研；开展大走访活动，推出警民恳谈、警务广场聊身边事等。这些举措，皆是警力前移。通过发现违法犯罪迹象、调查违法犯罪线索、防范化解不稳定因素、对重点人员追踪调查、开展安全防范宣传教育等有效手段，在源头上精准梳理、提前介入、有效化解了风险隐患。同时，警务人员与群众之间频繁互动，尽心尽力为群众排忧解难，无疑使广大群众增强了对警务工作的理解，提升了对警务工作的支持率和满意度。因此，枫桥镇警务工作关口前移，发动和依靠群众，有效防止和减少社会矛盾纠纷，表现出良好的警力溢出效应，切实保障了基层社会治理整体投入少、治理效果好的局面。

（三） 助推因时制宜、因地制宜的镇域发展

纵观枫桥镇60年的发展，是典型的和谐渐进式发展。彼时，我国有些地方的“大水漫灌”式和突击式的发展，不仅未充分利用好政策和资源优势，反而使政策效能偏弱，资源遭受破坏，给国家和社会带来了后续的治理难题。1960年代枫桥镇的阶级斗争取得了显著成功，是因为在全国率先为四类分子全部平反，使他们较早地转化成为国家建设者中的成员。1980年代在改革开放的潮头平安有序地搞活经济，在采矿、轻工业生产、农产品加工、贸易业等方面表现突出，并吸引了大量外来务工人员来镇工作，枫桥镇警务模式也由此因势利导，吸收外来人员中的党员共同维护平安枫桥，同乡管理同乡，传帮带手段使外来人员高效融入枫桥新家，及时化解了其中的不稳定因素。从落户在此的小家庭到新企业，都努力坚持和完善社会效益优先于经济效益的枫桥氛围。近年来，枫桥镇在国家宏观调控各行业产能、打造五位一体整体布局的工作中，又率先落实传统落后产能的退出和转型升级，努力规模化培育新兴产业，枫桥镇派出所因此又一次调整策略，致力于把“枫桥经验”的政治优势、品牌优势转化为经济优势和发展优势，在大数据警务建设和社会组织安保服务项目开发等方面已渐见成果，为民服务做得更深、更实，优化枫桥营商环境做得更细、更好，从而持续助推了枫桥又好又快发展，镇域经济活力突显。

四、枫桥经验现代化路径创新

当前我国已全面进入建设社会主义现代化国家的关键阶段，围绕统筹发展和安全、建设更高水平的平安中国这条主线，社会治理的现代化特征必然不断提升，要求各方面制度更加系统完备、科学规范、运行有效，实现各项事务治理制度化、规范化、程序化；要求建立健全科学合理的政府职责体系，不断提高行政效能，确保经济社会各项事务得到有效管理、人民群众获得满意的公共服务，实现经济持续健康发展和社会长治久安[7]。枫桥经验由此必须为基层社会治理探索新路径。作为枫桥经验主力主为的枫桥式基层警务必须再接再厉，率先向现代化治理转向，为我国基层治理的效能优化提供与时俱进的警务支持和保障。

（一） 基层警务共同体扩容

枫桥镇警务共同体伙伴众多，“义工联合会”、“雷励枫行”志愿服务团队、“红枫义警”、流动人口管理老乡中的党员等等，作为枫桥派出所外围社会组织，为平安枫桥的自治、法治、德治的基层治理模式做出了很大贡献。目前，枫桥镇共有社会组织279 个，参与人数超2.3 万，平均每3 人中就有1人参加社会组织[2]102，从而也不可避免地带来了极大的管理压力。因此，枫桥警务应警惕社会组织无序扩张，保持规模适当，建立完善的评估考核机制等，才能保证社会组织主体运行能力，做到既不错位不越位，又节约警力；同时，警务共同体绝不仅仅是和普通社群之间的共同体，党政职责体系内各相关职能部门的精准衔接，专业性、行业性、规模性企业事业单位的伙伴关系同样要纳入警务共同体架构之中，实现警务共同体扩容增效。如在新冠疫情防控工作中，党建引领下政府公共卫生部门与社区网格化管理协同联动，警力配置到位才能保障工作推进有力有效；为贯彻国家强农惠农政策，严守耕地红线，确保粮食安全的国家战略，党政同责，农业与自然资源管理部门作为履职主体，同样需要警务协同，落实耕地保护及与农户相关合法权益的保护等“长牙齿”的硬措施；乡镇生态环境保护，企业营商环境优化，金融、教育、医疗等乡镇重点领域的内部风险控制，都需要各组织机构主体积极推进，并与警务治安防控措施形成有效对接。如上，坚持以镇域发展与安全的问题导向，引领警务共同体进一步优化，形成治理主体规模适配、治理功能覆盖全面的新格局。

（二） 基层警务溢出效应重构

枫桥警务的溢出效应在基层社会治理中60年持续领先，效果突出。其核心要义在于与时俱进深入推进以人民为中心的警务模式，充分发动群众、依靠群众，牢牢抓住防范化解人民内部矛盾这一工作重点，实现少打击、大防控，以关口前移、宣传教育为主的警务溢出效应确保基层社会平安稳定。然而我国全面进入现代化建设的新阶段，在推进社会治理现代化的时代背景下，这种平安稳定的局面明显表现出不适应：包括枫桥镇在内，我国普遍存在镇级经济体偏小偏弱的问题，具有品牌效应的产业难以在乡镇培育成形，产品附加值低，群众创新意识不强，镇级经济缺乏可持续的内生活力，诸如“杭州- 诸暨- 枫桥”模式的城乡融合经济辐射圈效应不明显。因此，基层社会治理急需完成适应性转型，作为主力的基层警务更是要在治理体系中有效对接。一是在发挥镇级区域优势、促进区域间协同发展等方面制定警务保障规划，与警务共同体的其他政府职能体系政策相融合，共同促进经济体高质量增长、品牌效应增强、人口活力与技术动力强劲新格局的形成；二是找准当前镇级产业振兴的抑制因素和风险隐患，建立针对性强、结构科学的治安防控相关数据采集系统和综合研判、预警防控机制，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放互动的警务管理与服务平台，助力镇域资源在合法、高效、稳健的轨道上运行。坚持以镇域产业和经济发展的目标导向，引领警务溢出效应的现代化转向。

（三） 基层警务大数据一体运行

枫桥镇已经推出的村级为民服务中心，以整合村民求职、农产品交易、职业培训、气电购买、银行自动存取款、邮寄快递、各种证件年审等服务项目在村一站式办理，方便快捷。未来的服务中心基于村域民生、经济、产业、文化、教育、医卫等各领域服务和农村资源、人员等要素供需实际，必须进行网络平台的更多功能开发、运行，最终并入大数据信息汇聚的区块链，通过数字技术的识别、精算、分析，在更大范围内的其他异质型区块之间进行资源要素的高质量配置，实现不同区域之间的资源互动、产业经济融合。同时，区块链应用需内置各类安全风险预警，使镇域区块链与基层警务的大数据预警实现一体运行、与全国警务数据库一体运行的双向智能识别与分析，精准定位镇域安全风险，及时进行警务处置，从而有效扼制基于区块链技术的打破时间束缚和空间掣肘的无现场违法犯罪行为；及时捕获潜藏在各类新兴领域中的危害因子并提前对相关组织和个人发出警示；排除其他危险倾向和威胁逻辑演进可能等等。以需求为导向关联镇域区块链应用场景的安全风险预警系统及一键式启动基层警务联动响应机制，精准补强镇域区块链运行效能，为基层社会治理现代化提供新的突破。

结语

枫桥经验既是枫桥镇的经验，更是全国的经验。在当前我国社会治理现代化背景下，着眼我国全警学习枫桥经验已取得的基层社会治理成果，以及面临的具有差异性的中国小镇发展现状，我国基层社会治理的枫桥经验到了必须进一步升级治理优势、突破“镇域发展与安全”新课题困境的关键阶段。我们应坚持问题导向、目标导向、需求导向，使“公安主抓”的现代化枫桥经验落实到基层警务，使共同体功能覆盖面更广、体系更科学。警务溢出效应能为镇域经济资源要素提供具有针对性和互动性的安全保障，基层警务大数据能精准补强镇域区块链运行的三个方面的转向。