夏文胜 （芜湖市城建档案馆，安徽 芜湖 241000）

1 研究背景

工程建设项目审批制度改革是推进政府职能转变和“放管服”改革的重要内容。2018年3月，李克强总理在《政府工作报告》中明确提出“工程建设项目审批时间再压减一半”的要求。2018年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上明确要求，“五年内工程建设项目从立项到竣工验收全流程审批时间压减一半”。在此背景下，随着工程建设项目审批制度改革向纵深推进，工程档案从档案预验收到联合验收的转变，一方面为工程档案提供了更加广阔的思路，另一方面也对工程档案提出了更高的要求，面临着新机遇和挑战。基于此，本文通过对改革后的工程档案验收和机制上的问题进行探讨，并提出相应对策。

2 城建档案工作中存在的新问题

2.1 城建档案工作方式发生转变

工程档案的申请材料涵盖立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段的全套工程资料，其数量、体量乃至电子文件的大小是别的审批事项材料不可比拟的，这也是工程档案验收最大的特点之一。改革前工程档案实行预验收制度，是由建设单位申请，待城建档案馆出具工程档案认可文件，建设单位才可以组织五方责任主体竣工验收。这种方式在一定程度上规范了建设单位对于工程资料的整理行为，保障了归档文件资料的规范性、完整性，只要城建档案工作人员在前期做好业务指导培训，可以有效地减少建设工程资料提交时的错误量，提高工作效率。改革后，取消了预验收流程，实行联合验收制度，工程申报采用“一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料，完成多项审批”的运作模式，申请单位只需提交一套申报材料就能完成全过程审批。在取消预验收之后，城建档案馆只有在最终验收的一个环节才介入开展工作，缺少全过程的监督和跟踪指导，这样就对建设单位提交的申请材料、其他部门的审批过程性资料、结果性资料的质量、整理、规范提出更高的要求。

2.2 城建档案平台建设尚不完善

一方面随着改革的推进，各地已基本按照“横向到边、纵向到底”的原则，建成“全过程、全覆盖”的工程建设项目审批管理系统（下文简称“工改系统”），与国家、省级审批管理系统互联互通，数据实时共享，工程建设项目数字化图纸从勘察设计开始到工程验收结束，全部使用一套图纸，实行闭环管理。另一方面从城建档案工作发展来看，各城建档案馆在改革前已基本建成自己的档案系统，实现建设单位电子文件的在线传输、组卷、提交等功能，相关的运行流程和配套机制也趋于完善。但是两个系统互相独立，数据壁垒分明，导致在工程档案验收后，申报单位仍需重新申报，完成档案资料的入库管理。同时，随着“放管服”改革电子证照运用的深入推进，对于《施工许可证》《规划许可证》等证照城建档案部门已不能保障纸质档案资料真实性和源头性，如何将电子证照安全归档并保障其真实性，也是需要思考并解决的问题。

3 工程改革背景下的对策建议

3.1 健全体制机制

工程档案验收作为联合验收的一环，理应被建设单位重视，但是在实际工作中不难发现，建设单位往往更注重于规划、竣工、消防、人防等建筑验收，对于档案验收不太重视甚至浮于应付，大多数都是选择中介公司，而建设单位本身并未履行好工程档案归档的主体责任。因此各级城建档案主管部门在工改的“一套机制”下，必须健全验收机制。一是强化城建档案主管部门的行政属性，上级政府部门要进一步加强城建档案主管部门行政权力，提高对在档案验收时对建设单位的行政制约力。二是进一步落实主体责任制，明确建设单位是工程档案归档的责任主体，建设单位必须履行主体责任，自觉树立归档意识，保证按照归档要求整理文件资料，并按时提交城建档案馆审核验收。三是建立事前培训、事中事后监管体制。以对建设单位业务指导为前提，依据信用评价等级合理划分承诺制办理、容缺受理等新型受理模式的受理对象；验收过程中，对工程资料的质量、完整性和合规性进行分析研判，依据错误率高低对建设单位实行分级管理，强化事项审批过程中规范监管；审批完结后，以“双随机、一公开”、“互联网+监管”为抓手，实现档案验收事前、事中、事后的生命周期监管，从顶层设计建立起城建档案验收差异化、协同化的监管体系。

3.2 优化业务流程

工程建设项目审批制度改革有着“一套材料”完成多项审批的的特点，而工程档案资料往往从工程立项就开始产生，特别是对于“工改”背景下新兴的档案验收资料如电子证照、电子设计图、电子材料等来说，如果建设单位事情不知道规定而未按要求做好工程文件的收集整理，到了验收环节，很难完成整个工程的档案验收，特别电子材料的各项属性都已固定且难以修改，纠正的代价往往比较高且不能事后补做。这就要求档案主管部门进一步提高服务意识，在项目立项前实行超前服务，对其进行业务指导，在项目开工后充分利用工程建设项目审批管理系统并联审批的特点，跟踪督办，补充工程项目信息，开展工程档案业务指导工作，实行事中跟踪服务，在施工过程中及时答疑解惑，提供精准、全过程、常态化的“保姆式服务”。

3.3 简化审批程序

工程建设项目审批制度改革其根本目的是“减证便民”“让数据多跑路、群众少跑腿”，在原有的预验收模式下建设单位需要在竣工验收后3个月内移交纸质档案，但是在工改之后联合验收的要求下，须同步限时10-15个工作日内完成，审查工作紧张且建设单位整改完善时间不可控，这就要求城建档案主管部门不仅要在机制体制、业务流程上优化，更要在审批程序上做文章，通过“减、并、优、调”，精简申请材料，压缩审批时间，提高审批质效。一是要减掉不必要的审批环节、审批材料。二是要合并重复或者具有共性的申请材料。三是优化审批程序，制定审批事项清单和审批流程图，必要时进行流程再造。四是调整审批机制，前置验收环节。根据建设单位信用等级实行容缺受理，允许信用等级高的建设单位做出书面承诺，城建档案管理部门提前对建设单位现有的工程档案资料通过验收，对于不完善或者缺少的档案资料责令限期整改提交，并对整改结果进行信用打分，纳入建设单位信用评价中。

3.4 强化系统支撑

城建档案管理部门在建设或升级自身档案业务系统时，一是要考虑到与工程建设项目审批管理系统的对接，统一用户数据，打破数据孤岛，给数据赋能，实现数据共享，接收“工改系统”中其他审批部门结果信息如电子证照、电子文件等，充分保障其真实性、唯一性和可追溯性。二是要进一步加强档案验收办理过程中的监督管理，城建档案部门应当及时掌握并监控建设单位建设项目的实际进程，查看工程各类文件在未组卷前的收集进度，查看工程在各个流程节点下的流转情况，做到即时提醒、即时反馈，在过程中分阶段完成审核工作，从而压缩审批时间，提高审批质效。三是在搭建完整的档案验收系统之后，需更进一步完善线上服务功能，与线下档案查询服务结合，实现城建档案服务事项“一网通办”甚至“全程网办”。

以芜湖市城建档案馆为例，该馆已经建成城建档案综合管理平台，该平台主要包含两大业务层面，分别是基础业务服务即查询、借阅等服务和在线收集服务即档案资料的在线接收、组卷等功能（如图1）。

图1 芜湖市城建档案综合管理平台总体架构

在线收集服务主要依托互联网建成建设工程资料在线同步跟踪管理系统，该系统同步主要对工程档案资料进行在线接收、组卷、审核等操作，同时工作人员可以进一步对项目进度进行跟踪、指导（如图2、图3、图4）。

图2 芜湖市建设工程资料在线同步跟踪管理系统业务框架流程

图3 档案收集进度查询

图4 工程状态动态跟踪

3.5 加强事后监管

在城建档案部门变“被动”为“主动”，实行“超前服务”、容缺受理、承诺制等新型服务过程中，时常会出现档案验收结束后，往往团队就立即撤场，不及时完成剩余档案的补交工作，导致出现“缺而不补”、“验而不交”的现象。因此城建档案主管部门必须强化监管，建立完整的工程建设项目全生命周期信用体系（如图5），利用建设单位信用评价为档案完整性兜底。落实诚信“红黑名单”制度，建立信用差异化监管制度，依据信用等级对建设单位实施差异化监管，对于信用评价高的单位允许进行“容缺受理”，对于信用评价低的单位加大对其验收过程中的监管力度，对于做出容缺受理的建设单位强化事后监管，及时督促承诺单位按时按质的提交完整的档案资料，同时对于不按规定移交档案资料或者不按照承诺时限补交档案资料的予以信用扣分，提高失信成本倒逼企业完成承诺，确保档案资料验收的完整性。

图5 工程建设项目全生命周期信用评价体系

4 结语

在工程建设项目审批制度改革的背景下，迫切需要城建档案主管部门打破掣肘、去芜存菁，以适应行业的快速发展。城建档案工作者应适应改革大势，拓宽思路，探索健全新体制机制，坚持用信息化建设为抓手，优化业务流程，简化审批程序，加强事中事后监管，多措并举进一步提高服务质效，推动新环境下的建设工程档案验收工作，提升工程档案验收工作效能，保障城建档案的有效积累。