摘 要：在市场经济体制中，监管职能是政府职能的核心。中国特色社会主义进入新时代，人们比以往任何时候都面临着更多的风险挑战。文章从宏观视角，归结风险监管的必要性，分析了当前风险监管存在的困境，并提出了风险监管的发展路径。构建科学的风险监管体系和统一的风险监管机构，提高风险监管智慧化水平，建设风险监管型政府是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。

关键词：风险监管;风险评估;监管体系

中图分类号： F231.6文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）15-0013-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.013

我国的政府监管基本围绕发证、检查、执法等“一次性监管”的静态方式进行，而疏于将动态的全过程的风险监管运用于日常的监管机制中。当大力推行简政放权，降低了准入门槛时，全过程的风险监管就显得尤为重要，未雨绸缪，实现关口前移，精准制导，避免出现监管的真空地带。但目前我国风险监管仍存在诸多问题亟待解决。

1 风险监管的必要性

1.1 有利于防范化解系统性风险

风险监管有利于把致灾风险源扼杀在萌芽之中。系统性风险具有高强度的“外部性”，其溢出性和传染性极强，一旦发生，极易短时间内爆炸式的传染到其他领域甚至整个社会，造成不可挽回的负面后果。以最易爆发系统性风险的金融领域为例，由于金融领域本身的交叉性、关联性很强，其风险也密切交织，这就需要对风险保持清醒的头脑，通过风险监管来下好先手棋，打好主动仗，通过全过程的风险監测和预警，早识别、早防范，使一切风险隐患在萌芽之时就“偃旗息鼓”，把致灾风险源扼杀在摇篮中。

风险监管有利于精准发力，化解系统性风险。一方面，风险监管在个体风险和系统性风险之间充当着“警卫员”的角色。个体风险到系统性风险也只是一步之遥，风险监管的作用就是在这一步之遥内敲响警钟、亮起红灯，以个体风险为切入点，做好准备，防止个体风险肆意蔓延演变为系统性风险;另一方面，风险监管是应对和化解系统性风险的高招。通过建立完善的风险防控机制，透过复杂的表面把握本质，抓住要害，聚焦重点风险;精准研判，抓住要害，找准原因，果断决策，妥善处置，有力化解风险，不仅要有预防风险的主动作为，更要有化解应对的充分准备。

1.2 有利于降低市场经济发展初期特定行业的脆弱性

食品、药品行业等关乎国计民生和人民福祉的特定行业，极易引发信任危机。这种脆弱性就决定了对这些行业的监管不能仅仅停留在行政处罚、行政强制等传统的事后监管手段，而必须创新事中事后监管方式，在生产、流通、消费的全过程实行风险监管，通过风险信息的收集、研判、评估，提前化解可能出现的风险，有力支撑和保障特定行业的健康持续发展，也是为壮大民族产业和实现经济高质量发展增砖添瓦。

1.3 相较于其他监管方式，具有独特的优势

相较于危机应对，风险监管可以在危机爆发前将风险扼杀在萌芽。不可否认，中国目前的市场监管几乎都是纯事后监管，是“事故驱动式”的运动式监管。而风险监管是事前监管，它可以准确识别风险点，通过风险研判和及时的风险防控采取补救措施，把可能存在的风险控制于收敛状态，而不是发散或无限扩散。

相较于信用监管，风险监管对市场主体的监管更加精准。信用监管主要是运用经营异常名录、严重违法失信企业名单、联合惩戒监管信息平台，全面收集、记录、共享进入市场的主体的大量信用数据，对高风险的企业重点排查、重点监管。而风险监管是利用大数据手段进行的风险管理，其所运用的监管数据包含但不仅限于信用数据。市场监管部门要全面汇总自身数据、企业信用系统各部门归集数据以及互联网采集数据，及时掌握市场主体情况、开展主体风险监测，全面分析、综合研判，使监管更精准。

2 风险监管面临的困境

2.1 风险监管职责归属难以界定

当前，加剧风险监管难度的一个重要原因就是：谁来负责监管。我国的风险监管体系属于一种以条为主的分行业、分部门、分灾种的分散型防御体系。也正是由于这种监管体系，监管职责的归属很难进行清晰的界定。在实际操作过程中，不同的领域归属不同的监管部门实施监管，这无可厚非，但某些领域存在交叉或相对模糊，风险涉及面广，很难明确的界定出监管的主要归属部门。如在互联网金融领域，银保监会负责监督领域内的理财和保险服务，而工信部和公安部负责领域内的信息安全，这样容易造成多部门的监督重叠化，以致各部门职能定位模糊，且无明确的区分和监管协助机制，并最终引发行业缺乏统一的监管主体。

2.2 对风险监管理念的认知不到位

一般而言，政府监管包括审查、批准和监督三项内容。我国传统意义上的监管都是注重事前许可、审批，对于大量细致而琐碎的事后监督却不甚积极，认为那是吃力不讨好的累活。对于很多部门来说，风险监管仍是一个新课题，对它的重要性和必要性的认识不够深入，还停留在过去重事前审批的阶段。一是审批是运用行政权力的行为，存在寻租的机会，而风险监管是繁杂细致的事务性工作，所以一部分监管机关怠于监管。二是目前行政审批和市场监管两张皮的现象仍然存在，行政相对人获得市场准入许可后，其是否守法经营的监管力度不够。三是某些政府监管部门更多的只是对可能出现的风险进行提示，而并未清晰明确地向监管中涉及的行政相对人提出要求，这就造成公众认识不清，降低了风险意识。对风险监管认知的引导虽然并不比法律法规有强制力，但却是风险监管政策及措施的有效补充。

2.3 风险监管手段的科技化程度不高

随着科技水平的快速提高，完善风险监管，充分使用科技力量是必然之路。风险监管实际上就是利用收集到的大量数据信息进行的大数据监管，如政府数据、宏观数据、资质数据、行业数据、社会数据等各类与市场主体相关的数据资源，通过对这些数据的统一分析和比对，发现可能存在的风险和问题。

当前，大数据时代已经到来，现代政府处于数据化的环境之中，这就要求政府和监管部门要充分利用移动通信、物联网、云计算、防伪识别等多种现代化技术，采集市场主体与客体的各环节交易数据，以企业信用信息公示平台为核心，打破监管部门内部的信息壁垒，构建“来源可查，去向可追，责任可究”的大数据监管平台，实现市场监管大数据的信息公示、数据开放与信息服务，对传统的信息生产、传递、分析的方式进行大数据变革，加快推动政府监管方式向精细监管、实时监管、流程监管、协同监管转变。但总的来说，我国目前风险监管手段的科技化程度仍比较低，特别是科技水平要求较高的互联网金融领域，当前的风险监管措施和手段与高速发展的信息技术并不匹配，监管手段已明显落后。互联网金融领域积累的庞大交易数据都以无纸化交易数据形式保存，这迫使监管主体不断完善监管方法和手段，提高监管的科技化水平。

3 风险监管的路径选择

3.1 加强对风险监管的理念认知

古人云，“良医者，常治无病之病，故无病;圣人者，常治无患之患，故无患也”，忧患意识就是中华民族绵延不息、赓续繁荣的重要基因。中国特色社会主义进入新时代，比以往任何时候都面临着更多的风险挑战。风险不可避免，但风险的不确定性也决定了风险像硬币一样具有两面性，或许突破底线、覆水难收，亦或许悬崖勒马、转危为安，问题的关键就在于是否充分运用底线思维，对风险进行主动监管、牢牢把握主动权。这其中的核心，就是有风险监管的意识，不忽视风险苗头和小概率风险，也不放过风险聚集点和大概率事件，既防“黑天鹅”，又防“灰犀牛”，守住底线、盯准问题，下好先手棋，打好主动仗。

从危机管理的角度看，传统的“重事后救援、轻事前预防”的监管方式已经无法适应当前危机日益频发的风险社会。因此，必须将关口前移，在解决好日常监管问题的同时，监管者要怀有主动精神去识别、预防和消减那些尚未演化为大的社会矛盾的各类问题，不致淹没于大的风险事件。这迫切需要加强风险监管的理念认知，在市场监管中推行风险监管尤为重要。

3.2 建立统一的风险监管机构

当前我国的分业、分类监管体制纵然具有专业优势，但也存在许多缺陷，比如难以应对一些复杂的复合型风险。另外，政府部门存在各自为政、职能模糊不清、部门利益保护倾向严重，导致跨部门协作成本高昂。因此，当前监管机构应当按照功能进行重组，裁剪过多的狭窄专业机构，依托大部制对相关领域进行统一监管，走向大监管时代。目前已经组建的市场监管总局、应急管理部等值得借鉴。

3.3 发挥风险监管和现场检查监管整体合力

现场检查监管是指监管当局指派专人或专门小组进入监管对象内部进行实地检查，它是监管部门树立权威、确保国家政令畅通、更好地履行监管职责的需要。在风险监管的过程中，仅采用非现场检查的办法是不够的，需要与传统的现场检查监管配套使用。一般情况下，非现场监控为现场检查提供分层次的早期预警信号，在非现场监管的基础之上，监管部门根据暴露出来的突出问题和风险隐患制订检查计划，确定现场检查的目的、范围和重点，对监管对象进行有针对性的现场检查。

现场检查监管主要有两个内容，即合规性监管和风险性监管。传统意义上的现场检查监管主要都是合规性监管，即对市场主体是否符合行业规范、法律法规的监管，现在更重要的是要把工作重心逐渐转移到风险性监管上来，根据日常检查中暴露的风险迹象進行专项重点检查，及时提出意见和建议，采取必要的措施督促其纠正。在市场机制不完善、监管者与被监管者之间存在严重信息不对称的条件下，以非现场监管为基础的现场检查应当是衡量监管信息的真实性和准确性、经营行为的规范性及经营风险大小的有效手段。对监管对象的整体客观评价最终依赖于非现场监控与现场检查两者的有效结合，优势互补，发挥整体合力。

3.4 利用大数据技术，促进监管智慧化

在当前进入大数据时代的背景下，将大数据技术融合于风险监管过程，创新“互联网+监管”模式，提升监管智慧化水平是大势所趋。通过大数据技术的应用，打破“数据壁垒”，实现多部门多层面的数据归集、整合、共享，通过数据清洗、规范、融合、关联，把分散的数据梳理成企业、人员等全景信息视图，把静态的数据变成鲜活的动态监测数据，结果清晰、应用面广，为风险监管奠定坚实的数据基础。同时有利于形成数据整合、特征构建、风险研判、动态监测、结果输出的智慧监管全流程。

3.5 构建科学的风险监管体系

风险监管的框架体系可以分成三个部分：风险监测与评估、风险应对与控制和风险沟通。

风险监测与评估是最重要与最核心的环节。监管主体部门通过持续地和系统地收集市场主体的监测数据及相关信息，对市场主体的预期风险和事实风险的类型及其根源作出判别，目的是了解行业主体目前和未来的风险所在，评估这些风险可能带来的安全威胁和影响程度。其要求有三：一是正确判断风险的类型;二是准确寻找风险的根源所在;三是判断风险发生的概率，估算可能产生的损失程度，并依据市场主体对风险承受的能力，对风险的相对重要性以及缓急程度进行分析。三者是相互制约、相互联系的，不可孤立地去分析和评价，因为不同的风险源决定了不同的风险类型，而不同的风险类型又是对不同的风险源的“反射”，同时也影响着风险的轻重缓急程度。不仅要做到有效识别“风险点”，还要准确判断风险增加的“节点”以及风险转变的“拐点”，不断增强风险识别能力。

风险应对和处置是政策性最强的环节。首先，在对风险进行明确监测和准确评估的基础上，按照风险的程度分级分类，绘制风险图谱，分别确立监管强度和处置手段，做到分类施策、突出重点;其次，采取相应手段稳妥有序推进风险处置。一是要健全风险处置决策机制，不断完善专家咨询机制、政策议程设置机制等;二是要灵活运用风险承担、风险规避、风险转移、风险转换、风险对冲、风险补偿和风险控制等风险应对策略，做好风险处置过程中的指挥、沟通、协调和控制，同时还要合理分配人、财、物等资源。

总之，建立系统化、整体性和全过程的风险监管体系，需要综合考虑体系建设的基本原则、整体框架、主要领域和影响因素，这也是一个逐渐深入的过程。需要现有的政策、机构、监督和评价体系同步更新升级。同时，无论是监管机构的改革，亦或执法模式的协同整合以及信息化、大数据手段的应用，都急需通过法律法规来明确。

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[作者简介]付新惠（1991—），女，汉族，博士研究生，中共中央党校（国家行政学院），研究方向：国家治理体系和治理能力现代化。