□ 民航华东地区空管局 郭 庆 中国民航大学 邹汶倩 陈 芳/文

民航局于2021年出台《民航安全管理体系（SMS）审核管理办法》，并提出SMS审核是对特定民航生产经营单位SMS运行过程中开展的侧重安全效能的评估。为了进一步提升民航生产经营单位的安全效能，2022年1月民航局发布《民航安全管理体系（SMS）审核检查单（征求意见稿）》。被誉为现代管理学之父的彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）认为效能是选对目标并实现目标的能力，即做正确事情的能力。基于此，有学者提出民航SMS效能指民航运行单位实现航空安全方针（或愿景）和安全目标的程度，以及能力（详见本刊2021年第9期《民航安全管理效能基础术语概念辨析》一文）。

空管单位安全管理效能的提升主要是基于管理手段、规章制度等，通过安全生产能力与安全执行效率的提高来确保空管单位的安全生产。面对新《安全生产法》的生效、信息化发展下的“智慧空管”建设等形势，本文围绕空管单位如何从责任落实和数字空管等方面探讨提升其自身安全效能。

建立全员安全生产责任体系，实现责任落实

为了加强安全生产工作，2021年9月新《安全生产法》正式施行，其要求生产经营单位建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度，明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准，建立相应的机制，加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证全员安全生产责任制的落实。《民航安全管理体系（SMS）审核检查单（征求意见稿）》中也提出各民航企事业单位应健全生产要素各系统部门职能，明晰从主要负责人到一线员工覆盖所有岗位的全员安全生产责任制。

空管单位建立全员安全生产责任制，首先要建立“大安全”的概念，即不再将“安全”仅仅局限于管制、气象、设备等业务安全的范畴，还应包括人事、财务等非业务部门，将安全生产责任制覆盖单位所有部门。新《安全生产法》中对于安全管理人员的设置、安全管理人员能力、培训、安全投入等方面都有相应要求，而这些要求都与人事、财务等非业务部门息息相关，非业务部门对于空管单位提升安全管理效能有着重要作用。只有安全责任分担、压力落在每个人的肩膀上，构建“全员、全过程、全方位、全天候”的立体化安全履职体系，才能真正做到“责任共担，落地有声，必有回响”。

其次，安全管理职责应定位清楚。目前，空管单位的安全管理机构和人员的职责定位仍然不清，业务部门认为风险隐患排查治理等责任是单位安全管理部、安全管理室的事。新安全生产法中对于安全生产管理机构以及安全生产管理人员的职责定位组织、督促落实、检查、提出建议等，而具体的风险隐患排查治理工作应是各业务部门承担。厘清安全生产工作系统管理与综合监督的关系，做到专业管理、专职监督，通过“管”的过程控制和“监”的检查纠偏形成合力、综合治理共同保安全。通过安全生产管、监责任明晰的实施，有效促进安全生产工作向本质安全的管理升级。

第三，落实全员安全生产责任制。如果将法定安全生产责任只是挂在嘴上，没有有效的落实机制就会导致安全生产责任制成为一纸空文。因此空管单位一是结合各岗位对应业务管理过程中的具体环节、步骤和程序建立健全岗位安全生产责任清单，以岗位为单位逐一明确安全职责、工作标准和考核细则，确保事事有人负责、环环有人负责；二是坚持“谁主管谁负责，谁组织谁负责，谁执行谁负责”，进一步延伸“管业务必须管安全”的深度；三是以“横向到边、纵向到底”为原则逐层签订安全责任书、兑现个人履职承诺，加强全员对安全责任的认识与认同，避免责任传递衰减断档，进一步推进安全管理全员履责。同时，新《安全生产法》强调要加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核。空管单位应建立科学有效地考核评价、奖惩约束机制，用责任考核达到检验责任落实成效的目的，以责任追究把压力传导到每个岗位。

而安全生产责任制的监督考核机制与目前空管单位正在执行的安全绩效考核又不尽完全相同。为了提升空管单位的安全管理，2016年民航局空管行业管理办公室印发了空管单位安全绩效管理应用指导材料，以厘清空管内部相关检查考核项目，从而做到对安全管理工作合理有效的监督、测评和持续改进。二者的相同点是为了提升空管单位的安全管理水平，不同点在于安全生产责任制的监督考核是国家法律层面的法定责任，关注的结果是全体员工对于岗位职责的履行情况，是空管单位安全保证的基础。员工只有履职尽责才能进一步完成岗位的安全绩效目标。因此，落实空管单位的安全生产责任制是其安全绩效管理的前提。

打造数字化空管安全管理系统

在大数据、云计算、人工智能等信息技术高速发展的时代，《中国民用航空局空中交通管理局战略发展纲要》《民航空管系统“十三五”发展规划》《“四强空管”行动方案》都提出“智慧空管”的概念，依托新一代信息化技术，实现空管精细化安全管理、提升空管安全管理效能。为了提升安全管理效能，大部分的空管单位都建设完成了安全管理系统（SMS-MIS）作为现代化的安全管理手段。

数字化安全管理系统通过对空管业务涉及的数据进行实时采集、记录，并对数据进行综合分析、处理，查找管理漏洞，完善管理，提升安全管理精细化水平。而安全管理系统若要发挥管理功效，形成全流程、全覆盖、全领域、全时段的安全管理体系，首先需要将业务流程信息化，业务流程信息化要基于制度流程化才能实现。数字化安全管理系统通过将流程化的制度显性化、可视化，澄清了制度的模糊地带，使得业务路径清晰可见，达到工作标准化、明晰化、快速化，实现制度与具体操作相匹配，快速提高位员工对制度的理解力，从而推动了各项工作的执行，进而提升了安全管理效率。

尽管目前大多数空管单位都建立了安全管理系统，但是因单位的制度间存在模糊地带，存在制度间交叉、相互冲突等现象，不能实现制度和流程操作相匹配，安全管理系统在实际运行中并未完全发挥其作用。而制度间存在模糊地带的根本原因是安全责任划分不清，在不同的制度中同一岗位的责任界定不一致，甚至相冲突，导致一些非业务部门不认为安全与其有关系，进而未包含在安全管理系统中。安全责任体系不健全、安全责任边界模糊不清，可能滋生安全责任缺位越位错位、安全执行力层层减弱、安全管理能效与预期不匹配等问题。清晰、科学的责任制可以有助于构建空管单位从上至下各司其职、协同作战的高效管理体系，因此，建立全员安全生产责任体系是实现空管智慧化安全管理、提升安全管理效能的基础（如图1所示）。

图1：以责任体系带动空管单位安全管理效能提升路径

总 结

对空管单位而言，其管理效能的提升主要依靠先进的管理手段和完善的管理机制。在信息化飞速发展的今天，很多空管单位都建立了数字化安全管理系统以提升管理效率，而管理信息系统作用的发挥取决于单位完善和清晰的安全管理机制，其中，清晰的责任划分和责任的有效落实又是管理机制发挥效能的基础。

空管单位建立任务层层分解、压力层层传递、责任层层落实、成效逐级负责的工作机制，明晰责任界面，规范业务流程，严格责任追究，保证凡事有章可循、有据可查、有人负责、有人管理、有人监督，压实数字化建设的基础。同时，只有每个岗位的安全责任可执行、可考核、可追溯，才能将各项安全工作要求细化分解为量化评价指标，解决“管不到”“没法管”的问题，对从单位领导层到基层一线作业人员的全体人员产生普遍震慑力及驱动力，致力实现“全员参与”向“全员负责”转变的安全管理体系，最终提升空管单位的安全管理效能。