李三希 张明圣 陈 煜

作为中国经济发展的重要动能之一，平台经济保持着快速发展的势头。2015—2020 年，国内超10 亿美元的数字平台以年均35.4%的复合增长率增加，其中2020 年同比增长率高达56.3%。与此同时，中国平台经济呈现头部平台规模庞大、行业集中度高的特点。截至2020 年底，中国前五名数字平台市场价值已经增加至20 031 亿美元；在即时通信、游戏直播、网上外卖、电商直播等大部分行业中，CR4（行业前四名份额集中度）都超过了90%。

平台经济独特的竞争方式，挑战了传统市场的运行秩序。学者们对平台经济竞争与垄断问题进行了探讨，为平台经济反垄断实践提供了理论支持。反垄断机构一方面逐步推进平台经济领域的立法进程，另一方面切实推动对大型平台的反垄断调查，通过一系列典型案件释放加强平台经济反垄断的信号。 本文通过梳理平台经济反垄断领域的理论研究、中国的立法实践与执法实践的进展，发现当前潜在的问题和挑战，并提出若干政策建议，以期促进平台经济规范有序发展。

一、平台经济反垄断的理论研究进展

2019 年以来，全球主要经济体加速了针对大型数字平台反垄断的改革步伐，学术界也加快了对平台经济反垄断的理论探索，相关理论研究主要关注四类典型话题：一是界定平台经济相关市场；二是衡量平台企业市场支配地位；三是分析平台企业滥用市场支配地位的具体行为；四是探索平台经济反垄断的整体架构。对平台经济反垄断理论的持续更新总结，能够更好地理解以往平台经济的反垄断模式是如何发展演变的，以及未来的反垄断应当聚焦在哪些重点领域。

（一）界定平台经济相关市场

界定相关市场是反垄断调查的首要步骤，其目的是明确经营者在特定市场中面临的竞争约束，从而对经营者的市场力量进行合理评估。由于动态竞争是数字经济时代竞争的主要特点，因而在界定平台相关市场时，需要在一个相对长的时间内考察市场反应和变化。有学者提出，针对平台经济领域的相关市场认定需要综合使用SSNIP（假定垄断者测试）和SSNDQ（基于服务质量的假定垄断者测试）等分析方法，并重视相关地理市场和相关时间市场的认定。也有学者提出，SSNIP 检验等市场界定方法不够准确，需要依据平台的具体性质灵活调整。 以视频平台为例，SSNIP 测试法中的价格结构不适用于分析免费产品，因而需要将一边市场的产品价格提升替代为广告时长的增加，从而构建能够刻画免费产品的SSNDQ 模型。但也有研究认为，SSNDQ 检验面临数据指标限制的问题，依据平台盈利模式或交易型的市场界定方法存在明显的武断性，因而平台经济的相关市场界定应当重点审查竞争约束。

（二）衡量平台企业的市场支配地位

与传统经济领域不同，平台经济领域的高集中度并不一定意味着头部平台具有高市场势力或必然形成垄断行为。一方面，平台同时具有企业和市场的二重性质。其中，平台的市场性质意味着只有当大量的用户集中在同一个平台上时，才会有助于资源的自由流动，从而提高资源配置的效率，因此，平台经济领域的高集中度是正常情况。另一方面，平台经济的多归属、跨界竞争以及技术迅速迭代等特征也意味着平台占有高市场份额并不是垄断的充分条件。因此，在衡量市场支配地位方面，市场份额、HHI 指数、成本加成状况等传统方法难以适用于平台经济领域的反垄断，亟须构建符合平台经济运行规律的衡量指标。

现有关于平台企业市场支配地位衡量指标的研究主要分为两条思路：一是对传统指标进行相应调整。例如，有学者认为，平台具有的网络效应、数据及用户转换成本、消费者偏见和流量传导行为会提高平台经济领域的市场进入壁垒，因而对于平台市场支配地位的考察要注重强化市场进入壁垒而非过度关注市场份额。 二是创建全新的指标体系。有学者提出，数字经济形成了“平台—数据—算法”的三维结构，以平台为主体、数据为核心、算法为行为衍生出的平台力量在价格之外影响了交易行为，因而需要将数据控制能力纳入市场地位认定。也有学者提出，需要重新厘清技术在市场竞争中的作用，明确技术产生市场力量的路径，并进一步审视技术力量在认定市场支配地位中的重要作用。此外，注意力和信息侵害、网络效应、锁定效应、市场创新、数据掌握和处理能力也应该被纳入认定市场支配地位时的考量要素。

（三）分析平台企业滥用市场支配地位的具体行为

平台滥用市场支配地位的具体行为也受到了学者们的关注，包括市场排斥战略和掠夺性定价、独家交易、平台最惠国待遇以及捆绑销售等。即使平台被认定具有市场支配地位，判断其是否构成滥用市场支配地位时，也要对该行为的积极影响和消极影响进行综合评判。

1.“二选一”

在多种滥用市场支配地位的具体行为中，“二选一”最受关注。“二选一”是平台企业独家交易的一种形式，平台要求被限制方只能与自己合作或者不与特定的竞争对手合作，以此巩固自身竞争优势。“二选一”行为不仅会对平台的竞争对手以及被限制方造成利益损失，而且可能损害消费者利益、阻碍技术创新。平台之所以进行“二选一”，一个重要驱动力是争夺流量。随着互联网的普及，平台越来越难开发新的用户和获得新的流量，必然转向瓜分现有的市场，即从“增量竞争”变为“存量竞争”。因此，对“二选一”的反垄断调查既要关注竞争损害，又要重视分析市场结构、辨析正当理由。

2.大数据杀熟

平台收集的大量个人信息赋予平台实现歧视性定价、误导欺诈消费者的能力，可能构成平台对自身市场支配地位的“剥削性滥用”，而“大数据杀熟”可以被看作平台主动利用数字技术手段刻画消费者画像实现的多种价格歧视的结合体。大数据杀熟不仅会影响消费者权益、弱化企业质量投入动机，而且使得数据产权存在争议，增加了管理难度和信息泄露风险。此外，如果平台能够将流量优势和数据集中优势结合起来，并进一步在多个新领域获得新一轮的市场支配地位，就会实现双轮垄断，这将加大反垄断监管的复杂度。

3.违法实施经营者集中

对平台违法实施经营者集中的审查主要面临三种困境：一是当前的经营者集中的申报门槛是企业的营业额，无法对部分营业额并不大的头部平台起到限制作用；二是传统的竞争效果评估不适用于动态性的平台竞争；三是对大型在位企业收购小型初创企业的监管过于宽松，以致发生大量的“杀手并购”现象。在这三种困境中，杀手并购尚未在执法实践中得到体现，也是当前理论亟须突破的重点。杀手并购一般存在两种形式：一是一家大型企业收购一家规模较小、但具有快速增长的用户群和巨大增长潜力的创新型初创企业，以防止初创企业形成威胁；二是平台企业并购初创企业后，将其市场份额迅速做大，从而使该行业的中小型初创企业消亡。杀手并购往往会严重危害创新和市场竞争。 然而，杀手并购的对象规模较小、相关市场界定较难，造成了理论分析上的困难。

4.算法共谋

在垄断协议方面，目前受到普遍关注的问题是平台的“算法共谋”。算法共谋有两种主要表现形式：第一，协议双方在没有关于价格的协商的情况下，由算法根据市场数据对价格进行调整，实现“预测代理型共谋”；第二，各经营者单方采用各自算法预设目标，经由算法自动运行，形成“自主学习型算法共谋”。对算法共谋的反垄断审查不同于传统的垄断协议。首先，平台各参与方信息交流更快且隐蔽；其次，具有竞争关系的平台可能使用数据和算法实现协调一致等手段达成横向垄断协议；最后，对于平台与交易人达成的排他性协议以及平台之间轴辐协议的判定还存在争议。

（四）构建平台经济反垄断的整体架构

平台经济领域反垄断的具体分析不同于传统市场，平台经济领域反垄断的体系亟待调整重构。在大的监管原则上，有学者建议，平台的反垄断监管应突出规范与发展并重、行为监管和功能监管相统一、私人监管和公共监管相协调的原则，根据平台的历史发展阶段适时调整监管的力度和方式。

另有大量文献就如何改进平台经济领域反垄断的框架给出了建议。一些观点认为，数字经济具有“平台—数据—算法”的三维竞争结构，不再适用传统的价格中心型分析框架，需要构建三元融合的分析框架。基于三维竞争结构重构反垄断制度的具体措施包括：构建市场支配地位和相对优势地位双层规制体系，重构相关市场分析框架，成文化并升级再造必要设施原则，规制数据流量垄断，重视市场支配地位理论，重构反垄断法监管和执法范式等。也有学者指出，传统反垄断的干预在平台获得损害竞争的市场地位之后才会生效，这会降低反垄断法的法律效力，因而亟须设置“安全港”规范，完善事前、事中、事后监管制度。

二、中国平台经济反垄断的实践进展

在涉及平台经济新特征的反垄断立法与执法中，中国和其他国家都处于探索阶段。对于这些“盲区”的探索，不仅会推动数字平台反垄断理论研究，而且将深刻改变数字平台反垄断的执法思路。

（一）立法实践：根据平台竞争特点逐步完善法律法规体系

《中华人民共和国反垄断法》自2008 年开始实施，在近几年迎来了破解数字经济领域反垄断监管难题的高峰，有关数字市场的法律法规不断涌现，主要立法实践如表1（下页）所示。具体而言，中国在平台经济领域的反垄断立法实践有两大突出特征。

表1 平台经济反垄断立法实践

①三部规章是指《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》。

1.传统反垄断条款中逐步纳入平台经济新特征

传统反垄断条款在未来仍然是规制平台经济反垄断的重要依据。如何将平台经济垄断的新问题融入传统反垄断规制的方法，是当前立法实践的重点任务。在已经取得的立法进展中，最突出的是关于经营者集中的两点新突破：第一，将涉及协议控制（Variable Interest Entity，VIE）架构的经营者纳入反垄断审查范围。对互联网平台来说，VIE 架构既可以满足国内互联网经济的准入要求，又可以实现海外融资便利。因此，VIE 架构成为外国投资者进入中国限制外商投资领域的主要途径，也是境内互联网企业赴境外上市的常规架构。《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》第十八条明确指出，VIE 架构“属于经营者集中反垄断审查范围”，这一举措将改变部分互联网平台通过VIE 架构逃避申报义务的做法。第二，明确了经营者集中未达申报标准交易的调查情形。大型平台收购初创平台的杀手并购频频发生，很容易限制潜在竞争者的发展。然而，由于初创企业营业收入较低，此类并购可能并未达到经营者集中申报的营业额门槛。对此，《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》第十九条指出，“如因参与集中的一方经营者为初创企业、新兴平台，或因采取免费或者低价模式导致营业额较低，以及在相关市场集中度较高但参与竞争者数量较少的情况下，经营者集中未达申报标准而可能具有排除、限制竞争效果，那么反垄断机构将依法进行调查处理”，这将在很大程度上加大对杀手并购的打击力度。

2.平台涌现的新问题在立法上得到专门回应

数字平台争夺的焦点，正在从市场份额等结构性指标转移到用户的大数据和注意力上，并由此引出侵害用户数据隐私、大数据滥用、算法合谋等新问题。立法部门针对平台涌现的这些新问题进行了专门回应。

例如，在个人信息保护领域，出台了专门法进行规制。2018 年公布的《中华人民共和国电子商务法》明确规定，电子商务经营者针对消费者个人特征提供商品和服务的搜索结果时，要一并提供非个性化的推荐选项，从而保护消费者的知情权和选择权。该规定有助于防止电子商务经营者通过掌握的用户画像、支付能力、支付意愿等消费者个人信息，利用大数据分析等技术手段实施“大数据杀熟”等有助于维持其垄断地位的限制竞争行为。2021 年8 月颁布的《中华人民共和国个人信息保护法》明确规定，个人信息处理者利用个人信息进行自动化决策，应当保证决策的透明度和结果公平、公正，不得对个人在交易价格等交易条件上实行不合理的差别待遇。该规定有助于避免平台通过对消费者的经济状况、消费习惯和对价格的敏感程度等个人信息的掌握以进行对市场支配地位的“剥削性滥用”行为。

再如，大数据作为平台经济的特殊物品被加入反垄断审查重点。2020 年4 月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将“数据”增加为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大生产要素。2021年，国家市场监督管理总局公布《价格违法行为行政处罚规定（修订征求意见稿）》《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，对大数据问题作出回应。无论是平台利用数据实现协调一致行为，或者数据构成必要基础设施，还是将数据获取成本作为相关市场的进入壁垒，均根据平台经济自身特点作了详细说明。

总体来看，中国平台经济领域反垄断的法律体系不断完善，形成了多层次、多领域、结构全面的法律体系。但是，对平台的算法合谋、自我优待、跨界传导等行为，现有竞争政策仍没有给予充分的回应。实际上，上述问题可能也是国际上各大竞争执法机构迄今为止面临的主要挑战。中国在上述问题的立法探索，不仅有助于规范国内平台经济市场秩序，而且有利于提高反垄断监管的国际话语权。

（二）执法实践：对热点问题、重点行业和头部平台的规制不断强化

美国、欧盟等全球主要反垄断执法辖区相继作出了对大型数字平台的反垄断裁决，强化平台经济反垄断执法成为全球性趋势。中国也在平台经济反垄断执法上取得了一系列进展，出现了一批具有标杆意义的案例（见表2，下页）。具体来看，中国平台经济领域的反垄断执法实践呈现两大重点方向。

表2 平台经济反垄断典型案例

1.以司法审判为突破口，积极调动社会各界参与举证和辩论

大型平台企业之间实施经营者非法集中成为当前反垄断机构的重点审查和处罚对象。2021年1 月4 日，国家市场监督管理总局对腾讯控股有限公司申报的虎牙与斗鱼合并案依法进行经营者集中反垄断审查。调查显示，二者合并将强化腾讯在游戏直播市场的支配地位，可能具有排斥和限制竞争效果，此次经营者集中被依法禁止。同年，国家市场监督管理总局就腾讯收购中国音乐集团股权展开调查，认定二者集中后对相关市场具有或者可能具有排除、限制竞争效果，要求其采取一系列恢复市场竞争状态的措施。这也是《中华人民共和国反垄断法》实施以来第一次对违法实施经营者集中采取必要措施以恢复市场竞争。此外，2020 年12 月以来，国家市场监督管理总局根据《中华人民共和国反垄断法》分五批对大量违法实施经营者集中案进行了处罚，涉及百度、阿里巴巴、科大讯飞、苏宁、腾讯、滴滴等互联网巨头。除行政处罚外，反垄断执法机构也通过行政约谈、商谈等方式敦促平台企业依法申报经营者集中。但是，目前对平台经济领域经营者集中问题的处理中涉及杀手并购较少，更多的仍然是关注较大规模平台之间的收购以及经营者集中的合法性。

2.除行政处罚外，辅以引导平台企业自主合规、互联互通

反垄断合规是指平台企业为自觉遵守反垄断法而建立的一套包含预防、识别、评估、报告和处置相关法律风险的管理制度。2021 年4 月，在国家市场监督管理总局等部门的号召下，三批共34 家互联网平台企业公开《依法合规经营承诺》，集体表态承诺依法合规经营，并将围绕“严防资本无序扩张，确保经济社会安全；严防垄断失序，确保市场公平竞争；严防技术扼杀，确保行业创新发展；严防规则算法滥用，确保各方合法权益；严防系统封闭，确保生态开放共享”进行全面自检自查，逐项彻底整改。

在倡导平台互联互通方面，2021 年9 月9日，工业和信息化部等部门召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”，要求企业分步骤、分阶段地解决即时通信平台屏蔽网址链接等问题。阿里巴巴屏蔽百度、京东和美团取消支付宝支付、阿里巴巴关闭从微信跳转到淘宝商品和店铺的通道、微博和微信屏蔽抖音链接等案例，表明实现互联互通存在着大量困难和阻碍。除平台巨头的阻碍外，还存在如何在技术层面制定相应标准、如何保证平台在“事前”投资的积极性、如何保护用户隐私、如何规避虚假广告等挑战，尚需进一步展开探讨。

三、中国平台经济反垄断实践中存在的问题

（一）平台经济反垄断分析框架尚未完全反映多边市场特征

数字平台是典型的多边市场，对一边市场用户的决策或活动都可能对另一边市场用户产生影响。如果只分析一侧市场，可能会严重地夸大或低估市场的规模，或者导致竞争分析不能全面考虑市场上所有群体的福利变化。

退一步讲，即便高利润率和高价格反映了市场势力，这种市场势力和垄断高价的存在也可能不是非法的，而是自由市场的自然体现。反过来看，完全竞争也并不一定会导致一个有效的价格结构。尽管竞争通常会降低平台向各端索取的总价格水平，但是并不必然会降低特定用户端的价格，这取决于平台各边的多归属性、需求函数设定、竞争以及各边需求间互动情况。获取垄断高价的机会，反而正是吸引数字平台研发创新、产业结构转移升级和整体经济发展的动力。因此，反垄断机构在评估数字平台时应谨慎使用单边市场分析框架下的市场定义和市场份额。

（二）平台经济反垄断仍大量依赖静态分析指标

在静态范式下，市场势力被定义为企业维持非市场竞争行为和单方面影响竞争对手行为的能力。因此，判断一个企业是否具有市场势力，应主要关注结构性指标，即市场份额和市场集中度；判断企业是否造成垄断后果，应主要考察静态效率，即对已有市场结构和竞争秩序的影响。但是，平台经济反垄断过度依赖静态指标，也可能会削弱反垄断执法效果。

第一，静态的执法基准难以跟上快速更迭的数字平台的市场结构，导致“管得太慢”。与市场支配地位滥用和协议共谋的直接分析静态垄断行为和事后规制不同，事前的经营者集中审查，要求执法机构具备较强的经济预测能力。例如，滴滴收购Uber 后占据了中国专车行业87.2%的市场份额，但是交易双方都以营业额未达到申报门槛为由未向商务部原反垄断局进行申报；Facebook 在2014 年合并WhatsApp 时，尽管交易额非常大，但由于合并未达到《欧共体企业合并条例》规定的申报门槛，因而没有向欧盟委员会申报。在这种情况下，反垄断执法机构必须富有前瞻性地把握平台经营活动可能产生的垄断影响，这样才能及时进行规制。然而，数字平台的规模是用数据流量、用户活跃数、有效转化率等动态指标衡量的，难以准确界定和计算。这将使得反垄断执法滞后于平台的竞争格局，产生垄断行为“屡禁不止”的局面。因此，分析数字平台的市场势力的首要难点，在于确定目标企业的主导地位是持续的还是一个短暂结果。

第二，套用静态的分析指标，可能误伤数字平台的合理商业行为，导致“管得太死”。一是数字平台的跨界垄断对“条块分割”的反垄断体系形成了冲击。在跨行业的特征下，数字平台很难被界定属于哪一个特定的市场，这对相关市场界定提出了挑战。 二是数字平台的跨地域属性对“属地分离”的反垄断模式形成了冲击。数字平台提供的信息服务具有“一点接入、全网服务”的特性，服务提供者注册地、网站接入地、消费者所在地彼此分离，跨地域经营成为常态。 而在静态的分析框架下，反垄断是中央事权，由国家授权省一级市场监管部门开展区域执法，基于地理行政区划的“属地监管”模式往往局限于区域内监管，对跨区域的数字平台常常无法全面考虑。

（三）平台经济反垄断执法存在短视倾向

短视的反垄断执法可能扭曲执法结果，通过牺牲长期福利满足短期的执法成效。

例如，强迫大型平台与竞争对手分享网络资源和网络投资收益，不仅会严重损害平台所有者的利益，而且会向潜在竞争者释放消极的信号，抑制潜在竞争者在未来投资建设的动机。反过来看，对大型平台的这种强制性要求，也可能促使平台通过预先囤积其他替代性网络容量将在原有网络上的垄断势力拓展至其他网络和市场，反而起到了放大垄断行为的后果。

又如，过度禁止一切形式的垄断，可能误伤数字平台通过研发创新获得的长期的积极效应。数字平台的研发创新活动包含三个典型的表现形式：颠覆式创新，持续性的增量创新，以及针对初创平台的并购。颠覆性创新从根本上改变了产品特征，如共享单车和共享充电宝进入市场，创造了“共享经济”的新模式；增量创新是对某种特定产品的完善，例如QQ、微信的版本迭代更新。一般情况下，颠覆式创新和增量创新不一定需要反垄断机构干预。尽管高质量的产品或服务可能淘汰一部分已有产品，并迫使一些在位平台退出市场，但新产品开发带来的社会福利增加可能远远超过在位平台退出造成的损失。最近的一个例子是关于苹果iTunes 的争议。苹果公司引入数字版权管理（Digital Rights Management，DRM）技术，使得用户从竞争对手下载的歌曲不能在苹果iPod 上播放，以此保护苹果iTunes 音乐平台的市场份额。然而，竞争对手开发出了允许其平台上的歌曲在iPod 上播放的技术，苹果的DRM也由此逐渐失去效力，市场结构也逐渐恢复到DRM推出之前的竞争状态。因此，颠覆式创新和增量创新造成的市场的变化并不具有永久的影响。随着时间的推移，市场结构会自我修正。与此相对的是，反垄断机构需要谨慎对待针对初创企业的“杀手并购”，这类并购很可能具有反竞争效果，需要反垄断机构谨慎地辨析。

如果反垄断机构关注的是长期或动态经济效率，那么执法人员就应当对短期或静态效率损失更加宽容。仅仅因为存在远超竞争水平的高利润回报，就强行挥舞反垄断的“大棒”，可能会抑制或者损坏竞争性带来的益处，进而让“被反垄断”的目标行业的供给曲线不再向外移动，导致反垄断结果偏离长期均衡状态。

（四）对平台经济反垄断执法的后续影响缺乏妥善处置

反垄断执法可能造成龙头平台市值蒸发、股价跳水，引致资本市场波动和投资者损失。2020年11 月10 日《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》发布后，阿里巴巴股价接连两日分别下跌5.1%和9.8%；同年12 月14日，在国家市场监督管理总局根据《中华人民共和国反垄断法》对阿里巴巴违法实施经营者集中案作出处罚决定后，阿里巴巴股价单日下跌2.63%；同年12 月24 日，国家市场监督管理总局依法对阿里巴巴集团涉嫌垄断行为进行立案调查，随后两天，阿里巴巴股价分别再次下跌8.13%和7.98%。除阿里巴巴外，腾讯、美团、京东等头部平台在2021 年2 月国务院反垄断委员会印发并实施《关于平台经济领域的反垄断指南》后，股价一改之前的增长势头，甚至逐月下跌，持续低迷。针对龙头平台的每一次反垄断措施都可能对市场情绪产生重要影响，若不能妥善处置反垄断执法引起的后续影响，则不利于市场长期健康发展。

四、中国平台经济反垄断的优化建议

2020 年12 月，中央经济工作会议明确将“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为重点任务之一，指出要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范，加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。反垄断机构应当充分理解数字经济时代下的竞争特点，充分认识这些特征对反垄断政策带来的问题和挑战，更新、调整并完善现有的政策体系。

（一）加快研究动态的反垄断工具

第一，建立动态效率“分析框架”。一个有益的尝试是，在通用的静态均衡分析框架的基础上，阐释数字平台竞争的动态演化过程。其关键在于梳理出获取盈利机会所需的重要资源，并且允许这些资源因行业、平台、商业周期发展阶段、地理区位的差异而不同。在这个新的分析框架下，数字平台的市场绩效能够反映两方面的来源：一是平台自身利用关键资源的能力，二是关键资源的可获得性。前者能够帮助我们分析平台是否具有垄断动机，后者则能帮助我们理解平台是否能在事实上造成垄断后果。

第二，建立动态指标“工具箱”。首先需要明确的是，即使反垄断标准工具不宜直接套用于数字平台，也不应全盘摒弃静态的结构性指标。传统反垄断工具至少能初步圈定市场边界的大致范围，排除一些明显的错误。动态指标的设计比较复杂，因而在实践中更合理的做法是在通用反垄断工具的基础上增加动态性的指标，尤其是研发投入、研发产出、产品更新周期等反映创新能力的指标，确保在动态市场执法时呈现足够的灵活性，将对平台行业绩效的刻画从单一的产业维度拓展至更全面的维度。特别是，反垄断和竞争政策需要考虑到一个足够长的时间跨度，而不应只考虑平台经济行为或政府干预行为的短期影响。

第三，建立动态执法“政策库”。科学合理的反垄断和竞争政策应当适当突破惯常的执法思路，不只是采用高额罚款、禁止各种潜在反竞争行为或抑制特定的集中化市场结构等手段，而应辅以救济措施、平台主动合规、教育培训、社会监督等，来增加有助于促进竞争的在位企业和潜在进入者的数量。

（二）具体辨析“垄断”的内涵，重视长期经济总效率

在平台经济情境下，“垄断”的内涵需要明确辨析。综观全局，数字平台竞争往往具有极强的动态性，尤其表现为主导地位更迭速度较快。主导地位更迭快既指产品或服务的更新换代快，又指市场上的主导性企业不断更迭。高市场份额和高市场集中度甚至是寡占的市场格局，都可能是短暂的。即便垄断是持续性的，也并不意味着竞争不足，反而可能是有效竞争的结果。

因此，纯粹基于结构性指标界定的“垄断”或“竞争”不足以作为行业规制、反垄断和反不正当竞争政策介入的理由。一方面，“市场垄断”是一个中性概念，仅仅刻画了由一家平台企业独占特定产品或服务供给的市场结构状态。另一方面，“完全竞争”也是一个中性概念，仅仅刻画了有足够多数量的平台企业共同提供特定产品或服务而无力影响市场价格等交易条件的市场结构状态。能确保社会福利最大化的市场结构不总是完全竞争市场，垄断或寡头垄断等不完全竞争市场也可能是有效率的，不能武断地得出“凡是垄断必须干预”的结论，具体情况取决于网络效应的强度以及其他经济技术特征。不论何种市场结构，只有在有助于提高竞争效率或长期社会福利的情况下，才应当是反垄断机构和社会追求的。

从全球范围来看，欧盟的反垄断过度重视保护中小企业，而忽视了对新技术的投资，抑制了正当的创新活动；美国则将经济效率作为反垄断的目标，使数字经济获得了较快发展。中国数字平台领域的反垄断关键是看平台限制竞争的效果是否违背《中华人民共和国反垄断法》等法律，形成了违法性的排除，而不是限制竞争本身。反垄断机构和社会应当追求的始终是提高竞争效率，平台经济领域的反垄断和竞争政策的目标是保护竞争，而非保护竞争者。 因此，在进行反垄断执法时，需要明确平台经济运行机制、辨明平台行为的实际效果，不能仅考虑平台行为的表象而强硬执法。

（三）倡导反垄断执法“类型化”

每个平台或业态都具有独有的特征，应当倡导个案分析或合理推定原则，慎用特定行为不是被允许就是被禁止的本身违法原则。2020 年1月1 日正式实施的《优化营商环境条例》明确指出，在鼓励创新的基本原则下对新技术、新产业、新业态和新模式等实行包容审慎监管，针对其性质、特点分类制定和实施相应的监管规则和标准，特别是采用符合互联网领域各行业具体特性的公共政策和执法逻辑来审视和指导，为发展留足空间。

鉴于此，针对数字平台的反垄断应当更突出“类型化”。一方面，“类型化”有助于数字平台反垄断有的放矢，增强反垄断执法的“精准性”。由于反垄断工作量大面广，因而必须突出重点、分清主次，着重跟踪过往存在高风险、近期违规举报较多、预期未来经营困难的数字平台，深度分析关乎民生安定、社会稳定、国际国内竞争力的重点行业，实现综合研判与专题分析相结合。另一方面，“类型化”有助于提升数字平台反垄断的“可操作性”。可操作性是全球性的争议点。一个制度要有较强的威慑力，必须有相应的硬指标。指标越清楚，法律的预防功能就会越好。因此，数字平台反垄断越能分类细化，就越有利于精准施策。对数字平台的反垄断应特别重视“一事一议”，用“一把钥匙开一把锁”代替“一刀切”。

2021 年10 月，国家市场监督管理总局发布《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》与《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》。两个文件依据平台的连接对象和主要功能将平台细分为网络销售、生活服务、社交娱乐、信息资讯、金融服务和计算应用六类，并将平台分为超级平台、大型平台和中小平台三类，确立了平台分类分级的监管思路，为数字平台反垄断的“类型化”提供了重要依据。

仍需注意的是，数字平台反垄断“类型化”是一项长期工程，需要更广泛的法律主体共同参与。首先，分专题深入梳理《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国电子商务法》等相关法律与平台治理的契合点，并根据平台特征作出进一步释法，使得相关规制有法可依，从源头上避免“治理真空”。其次，研究上述法律与特定类型是否存在交叉或冲突，对存在冲突的法律及时修订，避免“政出多门”。此外，坚持开门立法的基本原则，广泛征求国务院反垄断委员会成员单位，地方市场监管部门，国有、民营、外资等各类市场主体和专家学者意见，广泛征求社会公众意见，与欧盟、美国、德国、英国等主要司法辖区反垄断执法机构围绕修法中的重点难点问题进行深入交流，系统梳理比较成熟的市场经济国家的做法，充分借鉴反垄断领域前沿理论研究成果。

（四）建立内外协同的反垄断格局

数字平台各行业提供的产品和服务，大多是牵涉众多相关利益主体的复杂产品。对此类市场进行反垄断监管，需要多方利益主体通力合作。

具体而言，内部治理包括三个方面：平台自治、消费者反馈与商家举证。

其一，引导平台自主合规，从规范平台以及提高平台治理能力的角度出发，通过数字平台的相互监督和行业自查、互查，加强平台自律。移动支付领域的互联互通体现了平台合规的新趋势。2021 年8 月底，苹果宣布修改App Store 协议条款，允许向用户开放苹果生态系统之外的其他付款方式；在国内，饿了么、考拉海购、优酷等平台先后接入微信支付，“互封”多年的微信支付和淘宝也出现“解冻迹象”，这些合规举措都可能改变通过垄断移动支付渠道向APP 开发者收取高额抽成的局面。同时，建立和完善围绕正当理由展开的抗辩制度，如进一步完善《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第十三条至第十七条中的抗辩理由，给予数字平台经营者充分的抗辩空间，在观点交融中实现反垄断监管的最优化。

其二，加强消费者监督，完善平台用户的反馈评价功能，畅通消费者投诉举报机制，完善消费者公益诉讼制度，为消费者维权提供有力支持。政府或第三方信用机构需要做好备案、处理、反馈与公示工作，并针对消费者集中反映的问题加大审查力度。

其三，加强商家监督，为商家提供有效的申诉渠道，鼓励商家在反垄断调查中积极举证。为此，需要进一步明晰抗辩制度的具体适用，包括具体程序、监管形式、救济方式以及举证责任等方面，畅通平台内经营者发声渠道，让他们切实参与到监管活动中来，充分表达自身诉求。

外部监督同样包括三个方面：政府执法、社会组织协助与公众监督。

其一，强化政府执法，明确反垄断执法机构与其他监管机构的目标分工。不要把公平竞争、技术安全、数据隐私、全球竞争等平台经济领域的所有问题都归到反垄断执法机构，这可能导致扭曲竞争的后果。合理的做法是让反垄断目标回归到经济目标本身，并将存在冲突的不同政策分别委托于相对独立的执法部门，并提供与多任务相匹配的激励结构。在明确目标的基础上，还需要丰富数字平台反垄断执法的工具。例如，综合运用约谈、指导整改等手段，力争把违法行为消除在萌芽状态。同时，还应建立健全反垄断集体诉讼制度，形成反垄断民事诉讼与行政执法的有效互补。

其二，倡导社会组织协助，加快数字服务平台第三方信用机构建设，统一平台信用技术标识和认证流程，发布信用标识认证，让平台用户能够快速准确地判断平台主体的信用状况，营造良好的平台责任履行环境。

其三，重视公众监督的力量，着力提高反垄断执法的透明度。提高反垄断执法透明度是一项系统工程，应当从接到举报开始，就尽量在每个程序节点上都保持公开透明，接受社会监督。例如，2021 年4 月13 日，国家市场监督管理总局会同中央网信办、国家税务总局召开互联网平台企业行政指导会，要求百度、腾讯、滴滴、京东、拼多多、美团、字节跳动、携程等34 家互联网平台企业在1 个月内全面自检自查，逐项彻底整改，并向社会公开《依法合规经营承诺》，接受社会监督。这是数字平台反垄断走向全社会监督的重要一步。

（五）平衡创新发展与加强监管

平台经济代表了未来经济发展的趋势，需要由大企业来带动和推进中国数字经济的创新发展。过度监管会损害市场的创新活力，影响潜在进入者的进入热情，不利于互联网行业的发展。因此，站在国家战略的视角，考虑到国际竞争日趋激烈，中国对数字经济领域反垄断规制应采取审慎监管、鼓励创新的态度，积极拓展数字经济时代反垄断规制的思路，避免过度监管，不宜照搬欧盟过于严格的监管态度。但是，也不能无限放宽。无限放宽监管，就长期而言，对行业发展不利，且数字企业在走向国际市场时，容易因为不合规而遭受重大损失，丧失竞争力。因此，必须在包容审慎和加强监管之间找到合适的平衡点。