摘 要：城市社区治理是社会治理的重要组成部分，对城市社区公共服务协同供给研究是基层治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，也是实践层面探索的重要课题。运用协同治理理论分析框架，得出城市社区公共服务协同供给包括协同供给主体、协同供给制度、协同供给机制、协同供给目标四个构成要素，通过分析城市社区公共服务协同供给的困境，提出相应的对策建议，以期为城市社区公共服务协同供给的理论层面和实践层面提供思路。

关键词：城市社区;公共服务;协同供给;协同治理

中图分类号：C913

随着经济发展和城市化进程加快，城市社区居民需求日益呈现多样化、个性化的趋势，人民更加追求美好的物质生活和精神生活。城市社区作为城市居民生活的基本单元，城市社区公共服务是社区居民最关心最直接最现实的利益诉求。城市社区公共服务是城市社区建设的核心，影响社区居民幸福感、归属感和认同感，关系社区民主建设与和谐社会建设。

一、问题的提出

党的十九大报告提出：“要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。推动社会治理向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[1]。公共服务领域作为满足人民日益增长的精神生活需要的重要途径，结合服务现状，创新治理方式不可忽视。2021年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》提出，“健全基本公共服务体系，突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，推动非基本公共服务提供主体多元化、提供方式多样化。”当前，城市社区公共服务呈现日益繁重和多样化的趋势，仅靠单一主体提供公共服务已难以满足社区居民多样化的公共服务需求，城市社区公共服务协同供给是必然趋势。因此，城市社区公共服务如何实现协同供给，以发挥各主体的比较优势和各主体协同的共同优势，提升公共服务供给效能，是一个亟待解决的现实难题，也是实践层面探索的重要课题。

在学术研究中，城市社区公共服务协同供给议题受到不同领域学者关注，相关研究呈现多层次趋势。宏观上，学者们从不同角度指出社区公共服务的内涵。杨团从社会和社区为供给主体方面将社区公共服务分为两种类型，既包括现代社会为了社区的需要而提供的社会公共服务，也包含社区本身为满足自己的需求自行安排的共有服务[2]。该界定在学术界得到了广泛认可。高鉴国从社区公共服务特定目的方面出发，突出社区的地域特征，更细致的将社区公共服务定义为 “以社区为基础的社会公共服务”[3]。中观上，有关城市社区公共服务供给主体的研究较为丰富，部分学者认为城市社区公共服务供给必须以政府为主导。廖晓明等学者指出公共服务作为政府存在的基础，要确保公共服务的有效供给， 必须加强政府在公共服务供给保障中的主导地位[4]。然而大多學者认为，当前我国城市社区公共服务协同供给是最好的选择。夏志强等提出，城市社区公共服务供给需要多元主体之间的真诚合作，通过建立多元化的公共服务供给与协调机制，协同互助。[5]微观上，学者们从不同的角度对城市社区公共服务协同供给困境进行分析。李珍刚、古桂琴从主体困境角的度，提出由于我国社区公共服务供给主体素养较低、政府引导与规制欠缺、公众参与不充分导致公共服务资源“碎片化”与供给不均衡等现象[6]。关于城市社区公共服务协同供给过程的困境，张琳娜、刘广生通过研究发现，与西方发达国家相比，我国城市社区公共服务供给差距明显， 突出体现在社区公共服务的供给水平和层次低下、供给形式单一、服务效率低、运营体制不完善， 资源配置率低，供需不对称等方面[7]。综上，学者们虽然在研究城市社区建设方面取得了丰硕的研究成果，但对于城市社区公共服务协同供给的著作和研究并不多，需要以更加开阔的视野进行深刻思考，在研究层次和理论创新方面进一步深化扩展。

协同治理是一种关于治理主体关系的理论，是伴随着国家治理现代化进程而兴起的一种被实践证明为行之有效的治理方式，已经成为“各国完善公共服务提供的趋势”[8]。协同治理理论的两个主要概念是协同与合作。[9]这种语义下的协同与合作可能是同一组织之间的协同，也可能是不同组织之间的合作，是一种长久的、持续的、多层面的、共享的协作，最终实现各方的共赢和原有价值的增值。通过对学者有关协同治理研究的梳理，总结出协同治理具有多元性、开放性、互动性、分散性、动态性、正式性的特征。城市社区公共服务供给主体多元化实际上就是在社会治理的中，多元主体通过广泛参与、平等协商、分工合作与共同行动，以制度规范为依托整合资源，致力于解决社会问题，以实现供给效能的最大化的过程。本文认为协同治理视角下城市社区公共服务协同供给应该从协同供给主体、协同供给制度、协同供给机制、协同供给目标四个要素进行深入探索。

结合中国国情，本文运用协同治理理论分析框架，在梳理城市社区公共服务协同供给实践经验的基础上，运用协同治理理论分析城市社区公共服务协同供给的现实困境，探索城市社区公共服务协同供给的对策建议。

二、城市社区公共服务协同供给的现状—基于对南宁市二桥西社区的考察

社区治理作为基层社会治理的重要环节，以城市社区公共服务为依托探索协同供给是推进基层治理体系和治理能力的题中应有之义。本文以南宁市二桥西社区为个案对城市社区公共服务协同供给的现状进行研究，以期挖掘新的信息。

（一）南宁市二桥西社区简介

南宁市江南区江南街道二桥西社区成立于2007年7月，位于江南街道西面。辖区面积约1平方公里，居住着汉族、壮族、侗族、回族、满族、苗族等11个民族，现有3个居民生活区，7个企事业单位，住户6080户，常住人口9996人。近年来，南宁市二桥西社区围绕创建服务型党组织为目标，坚持以党建创新为引领，拓展服务领域，创新服务载体，把党建工作与中国的传统“和”文化相融合，以创新的服务理念、服务方式，打造“五联五和建家园”党建品牌。

研究选取南宁市二桥西社区为个案具有代表性。首先，南宁市二桥西社区在社区共治与居民自治方面成效明显。该社区积极探索党建引领下的社区共治与居民自治，以共治自治为抓手，进一步创新社会治理，加强基层建设，通过引导各方力量、整合各种资源，打造了社区生活共同体——逢四说事石榴园，是“逢四说事”协商机制的起源地。“逢四说事”协商机制被国家民政部认定为全国优秀社区工作法、全国最美志愿服务社区服务模式，做法起源地南宁市二桥西社区获评“2019年全国最美志愿服务社区”“全国敬老文明号”等荣誉，相关经验做法获中组部《组工信息》《中国组织人事报》等登载。其次，南宁市二桥西社区在志愿服务方面具有特色。该社区围绕创建服务型党组织为目标，坚持以党建创新为引领，实行社区网格化管理，探索“社区大党委—网格党支部—楼栋党小组—志愿服务队”组织架构。社区志愿者服务站在街道党工委、街道办事处的正确领导下，开展形式多样、贴近民生的社区志愿服务活动。

（二）南宁市二桥西社区公共服务协同供给的成效

1、协同意识浓厚，协同供给主体积极参与

在协同供给主体方面，鼓励社区公共服务协同供给主体积极参与，培育协同意识，凝聚合作共识。在志愿者的积极参与下，社区组建了多个志愿服务队，为社区居民提供各项服务。同时，南宁市二桥西社区每月开展的“逢四说事”议事会活动。该活动广泛组织社区党员、社区片区民警、群众代表、社区网格员代表、楼栋长有效参与，共同商讨综治维稳、志愿帮扶、邻里纠纷等关乎群众利益的事情。

2、落实权责，明确协同供给制度

协同供给制度上，社区公共服务协同供给中多元主体的权力和责任分工明确。南宁市二桥西社区实行社区网格化管理，着重加强与协同治理主体的互联互动，在疫情防控形势严峻的情形下，社区把疫情防控、维稳、安全、创城等各项服务权责压实到网格，明确协同制度，通过立体网格把每个协同供给主体紧密连接，通过合理分工把责任落实到每个主体，共享信息、物质、能量和经验达到了整体价值增值的成效。

3、各方资源整合，协同供给机制健全

在协同供给机制方面，整合多元主体的资源优势，建立健全维持社区公共服务协同供给健康持续运行的协同机制。一是在政策环境的积极响应下，南宁市二桥西社区积极引入多元主体进驻社区，通过政府购买服务引进了普天养老服务中心和青空间。二是通过资金支持，专业服务人员为特殊困难群体提供限定时长免费的居家养老服务，降低多元主体提供社区公共服务的成本。三是通过线上线下多元化绩效评估，绩效结果公正科学。南宁市二桥西社区通过接受社区居民的评议监督，对结果社区居民满意率达不到80%的，责成相关责任人限期整改，达到了充分利用绩效评估结果。

4、畅通沟通协同渠道，共同致力于协同供给目标

在协同供给目标上，南宁市二桥西社区经过实践与探索，进一步创新社会治理，畅通协同渠道。“逢四说事”协商沟通平台通过引导和鼓励各方力量的积极参与，整合各种资源，在有效的协同下为社区居民提供公共服务。同时，青空间社工团队针对各年龄阶段不同的特定需求，通过了解社区青少年需求，在实践中与社区的家长、青少年沟通与互动，积极探索不同的服务方式，更好的为社区青少年提供各类志愿服务。

三、城市社区公共服务协同供给的困境

（一）协同供给主体协同不足

协同供给主体是城市社区公共服务协同供给的基础，参与主体多元化是协同供给有效性的前提。现阶段，由于社区公共服务行政色彩浓厚，产业化程度较低，更多的带有公益事业的色彩，无法有效调动市场主体对社区公共服务供给投入的积极性，更不用说那些自发加入到公共服务中来的社区志愿组织或社区居民。同时，社会组织发展不成熟，参与能力低也是制约参与积极性的重要因素。目前社区居民主动参与提供公共服务的意愿并不强烈，自我管理、自我服务的风气尚未展开，地方政府无法准确把握社区居民实际的公共服务需求的现象。由此可见，城市社区公共服务需要多主体协同合作，只有多元主体都参与进来，各主体间资源才能优化整合，更好地服务于社区居民，提升社区公共服务供给效率。

（二）协同供给制度碎片化

协同供给制度是城市社区公共服务协同供给的条件。城市社区公共服务协同供给是党委和地方政府、社区组织、市场、社区居民等共同参与社区公共服务供给的过程，因多元主体存在较大差异，多元主体之间目标多样和权责模糊，从而导致协同供给制度的碎片化现象。一方面，地方政府职能转变不到位，对城市社区公共服务供给事务干预过多或者转交社区承担，并未给予其他主体充分的自主权，缺乏沟通与交流。另一方面，城市社区公共服务协同供给的多元主体之间由于分工不明确造成职责模糊，每个主体从维护自身的利益出发，忽视整体利益，这种现象容易造成出现问题时多元主体互相推诿，将责任转移给其他主体。城市社区公共服务协同供给制度碎片化降低了供给效能，大大增加了协调成本，协同供给主体无法整合资源形成合力，导致供给质量与效率低下的局面。

（三）协同供给机制不健全

协同供给机制是城市社区公共服务协同供给的保障因素。首先，当前城市社区公共服务协同供给由于缺乏一系列配套的法律和政策，导致供给主体在提供社區公共服务的过程中没有相关政策法规的支持，权责关系模糊，处于无章可循、无法可依的现状。其次，随着社区居民对公共服务需求的增加，地方政府受到财政能力的限制负担加重，传统的社区服务工作人员往往身兼数职，扮演着多种社区角色。最后，城市社区公共服务协同供给的绩效评估主体和方式单一，并未把社区居民这个重要主体纳入其中，缺乏以社区居民满意度为导向的评价指标，没有发挥绩效评估的真正价值。

（四）协同供给目标偏差

协同供给目标是城市社区公共服务协同供给的关键。城市社区公共服务协同供给的目的是为了满足社区居民的公共服务需求，实现供给与需求平衡，维护公共利益。随着人们生活水平的不断提高，收入和地位的不同，社区居民对公共服务的需求逐渐从单一需要转变为多层次、多样化的趋势。由于协同供给主体之间协同沟通平台较少，互动缺乏，社区居民的真实需求无法通过有效的方式反馈给公共服务的供给者，致使协同供给目标存在一定偏差。

四、城市社区公共服务协同供给的对策建议

（一）增强协同供给主体的协同意识

在城市社区公共服务协同供给这个系统中，协同供给主体是最基础的要素。首先，要正确认识城市社区公共服务协同供给的内涵。公共服务的供给是一个公共问题，涉及公共利益。因此，党委和地方政府、社区组织、市场主体、社会组织、社区居民应该关注公共利益的需求，围绕城市社区公共服务协同供给问题共同行动，协同完成城市社区公共服务的有效供给。其次，要注重养成城市社区公共服务协同供给的协同精神。在城市社区公共服务协同供给过程中，协同供给主体要养成广泛的合作意识与协同精神。结合城市社区公共服务协同供给的特点，应该培育协同供给主体之间的平等观念和责任意识。

（二）明确协同供给制度

协同供给制度是指城市社区公共服务协同供给主体在权责、力量等的基础上进行整合，通过合理分工的形式达到共赢。协同供给制度关系到城市社区公共服务协同供给的价值创造。一方面，要转变政府职能，建设服务型政府。在城市社区公共服务协同供给的过程中，地方政府要把协同多主体提供城市社区公共服务的观念落实到实际行动上，协调多元供给主体之间的关系，为协同供给主体参与城市社区公共服务供给提供坚实的保障。其次，要明确协同供给主体的权责。为了满足社区居民多样化的公共服务需求，地方政府要提高自身能力，鼓励协同供给主体积极参与到城市社区公共服务的供给中来，为社区居民搭建信息平台，畅通公共服务的需求表达渠道，避免过度干预。同时地方政府要规范和管理社区公共服务的供给秩序，并对供给过程实施全面监督，保障城市社区公共服务协同供给的有序运行。

（三）完善协同供给机制

优化城市社区公共服务协同供给必须完善协同供给机制，为城市社区公共服务协同供给提供有力保障。

首先，要健全城市社区公共服务协同供给相关法律法规与政策。根据实际发展情况推进相关法律法规建设，增强可操作性，加大执行力度，通过法律法规赋予协同供给主体足够的权力，给予合法身份。

其次，加大协同供给的资金和专业人才投入。中央和地方政府要在条件允许的情况下相应增加对城市社区公共服务协同供给的资金支持，对于相关项目给予必要的财政补贴。可以搭建多元化的筹资渠道，进行招商引资，鼓励社会资本投入到城市社区公共服务供给中来。

最后，优化协同供给的绩效评价机制。将社区居民的满意度纳入考核指标，保证社区居民在绩效评价中的重要作用。同时要建立多元化的绩效评估主体和评估方式，保证评价的科学性。对于评价结果要做到合理利用，及时对绩效评估结果给予回应。

（四）畅通协同渠道，实现协同供给目标

协同供给目标贯穿于协同治理的整个过程，是城市社区公共服务协同供给的关键与核心。

一方面，要运用信息化手段，畅通协同渠道。通过建设上下联动、纵横交错的协同供给信息网络，打破数据壁垒，线上与线下相结合为协同供给主体提供畅所欲言的多样化平台，为社区居民实时反映自身的利益诉求提供便利，可以通过手机APP、微信、微博、网站等平台与社区居民进行互动，收集社区居民真实的公共服务需求。

另一方面，以社区居民需求为导向，实现协同供给目标。城市社区公共服务协同供给应以社区居民需求为导向，把满足社区居民多样化、个性化的公共服务需求作为最终的协同供给目标。协同供给主体要与社区居民形成交流与合作的关系，加强社区居民与其他主体之间的协同性，共同致力于协同供给目标。

五、结语

城市社区公共服务协同供给的过程是构建共建共治共享的社会共同体的过程。 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局是推进基层社会治理体系和治理能力现代化变革的方向，也是城市社区公共服务供给的未来趋势。过去，城市社区公共服务协同供给的研究备受关注，未来，其也将是一个热点议题。城市社区公共服务协同供给研究是一个漫长的过程，通过党委和地方政府、社区组织、市场主体、社会组织和社区居民等多元主体之间协同与合作，进而推动城市基层社会治理体系和治理能力的现代化。

参考文献

[1]新华网.习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全网代表大会上的报告.2020-10-17.

[2]杨团.推进社区公共服务的经验研究——导入新制度因素的两种方式[J].管理世界，2001（04）：24-35.

[3]高鉴国.社区公共服务的性质与供给——兼以JN市的社區服务中心为例[J].东南学术，2006（06）：41-50.

[4]廖晓明，黄毅峰.论我国政府在公共服务供给保障中的主导地位[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2005（01）：17-21.

[5]夏志强，王建军.论社区公共服务的有效供给[J].社会科学研究，2012 （02）：44-47.

[6]田华，陈静波.论社区公共服务供给中的多元化主体[J].云南行政学院学报，2007（06）：103-106.

[7]李珍刚，古桂琴.民族地区农村数字经济发展的公共服务供给研究[J].广西民族研究，2019（06）：131-138.

作者简介：张媛媛（1993—），女，汉族，河南郸城人，硕士，广西民族大学硕士研究生，公共管理-城市管理。