□文/刘 阳

（北京市基础设施投资有限公司 北京）

［提要］土地是特色小镇建设的基础与保障，土地一级开发对于小镇项目的建设落地与产业发展具有重要的作用。本文以北京市浅山区特色小镇潭柘寺镇土地一级开发为例，对土地一级开发工作的盈利模式、成本盈亏平衡和风险进行分析，如何在收益和平衡之间找到平衡点，是企业实施一级开发关注的问题。

一、土地一级开发发展历程和模式

（一）土地一级开发的发展历程。从全国范围来看，土地储备和一级开发经历了三个阶段。

第一阶段，主要是1999年以前，由于土地一级开发的相关法律法规还未出台，土地储备工作还处于开发商和用地单位自由组合阶段。开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋，这时候的土地储备开发工作还比较混乱，一级开发和二级房屋开发通常由一家开发商完成。

第二阶段，主要是1999年至2002年1月，这一阶段可以说是土地一级开发工作走向正规的过渡阶段。由原来的经营性用地协议出让，转变为协议出让与“招拍挂”出让共存的局面，标志着资源的市场化配置逐渐转型。协议出让土地逐渐减少，迫于市场化竞争压力，一些专门从事土地一级开发项目的公司开始成立。

第三阶段，主要是从2002年1月至今，2002年中华人民共和国国土资源部第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求今后的经营性用地必须采用“招拍挂”方式进行，标志城市土地供应将走向规范化和透明化，土地一级开发越来越受到重视，也表明政府将有计划地通过控制“地根”来调控城市的建设速度和房地产市场。

2002年北京市率先出台《北京市土地一级开发管理暂行办法》，规定土地储备机构和政府以招标方式选择土地一级开发公司。2004年的“8.31”之后，经营性土地全部实行“招拍挂”，土地一级开发与二级开发分开进行。2005年出台《北京市土地储备和一级开发暂行办法》，对土地一级开发过程和重要环节作了进一步规定，对全国的土地一级开发工作起到了推动作用，全国范围内的土地一级开发工作也逐渐步入正轨。

（二）土地一级开发工作的开发模式。土地一级开发工作的开发模式的探索是政府努力尝试和创新的方向，从早期的完全以政府土地储备机构作为开发主体，到后期政府储备机构与土地一级开发公司共同参与并以后者为主开展的一级开发模式，开发主体的转变，政府从实施者转变为管理者，缓解了政府压力，减轻了政府负担，从根源上控制土地的来源和开发成本，达到资源最优化的配置。

1、土地储备机构自行开发模式。这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。土地一级开发蕴涵着巨大的增值空间，但是投资风险也很大。当土地开发资金全部由政府出资时，全部风险由政府承担，但投资收益也应当归政府所有，以招标方式选择的土地一级开发公司只承担了具体的项目管理工作，不承担投资风险，因此只能取得低于社会平均上水平的利润。

2、以企业为主体的开发模式。是指土地储备机构委托开发企业实施一级开发，由开发企业负责筹集资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和市政建设等手续并组织实施。如果土地一级开发部分资金由一级开发实施主体投资，则其就承担了部分投资风险，应获得相应的投资回报，通常采取固定比例的回报方式。依据京国土储［2015］37号，土地一级开发项目初始取得立项核准后全部达到供应条件的年限，一级开发企业按照土地开发建设补偿费的一定比例计取一级开发利润。

二、土地一级开发盈利模式分析

在土地一级开发过程中，土地一级开发企业通过与当地政府协商，创造了多种盈利模式，目前主要有以下四种盈利模式：

（一）固定比例收益模式。该模式是指土地一级开发企业接受政府的委托，按照土地利用总体规划、城市总体规划等，对确定的存量国有土地、拟征用和农转非土地，统一组织进行征地、农转非、拆迁和市政道路等基础设施的建设。政府统一支付固定的一级开发利润及保证增值收益底线。该模式仅从土地一级开发本身获利。

该模式有三种具体形式：一是土地一级开发由土地储备机构主导，负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。开发企业仅仅作为土地储备机构的受托人，具体执行一级开发相关事务，开发企业的管理费（利润率）为开发成本的2%。二是开发企业自行负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施的，利润率为开发成本的8%。三是政府承诺收益保底，政府承诺开发企业投入土地一级开发资金每年将获得最低收益（通常为12%～15%），所提取的收益不足开发总成本的5%时，政府将补足差额。

（二）分享土地出让金。该模式一般是指一级开发企业与项目所在地政府联手，按照双方商议确定的一定比例进行直接的土地出让金分成，以此获取一级开发企业的合法收益。在此模式下，一般有两种具体操作方法：一是企业与政府签订《土地一级开发委托协议》，协议中明确双方土地出让金分成比例，企业凭借合法协议而获得土地出让金的分成权；二是企业与政府合资成立项目公司，企业凭借在合资公司中股权的占比，而获得土地出让金的分成权。

（三）分享土地增值收益。该模式是指一级开发企业除获得土地一级开发成本补偿部分外，还可以与政府商定按一定比例分享土地出让金增值收益。分配比例通常跟土地一级开发的难度大小有关，一些拆迁难度比较大，或者是地理位置相对较偏的地块，土地一级开发商的分成通常要高些。实现该盈利模式的前提在于当地政府的分享机制、一级开发中的授权范围（通过企业与政府间的《土地一级开发委托协议》确定），以及分批出让计划的安排。

（四）持有部分优质公建配套设施。该模式是指政府授权土地一级开发主体可以投资公共配套设施，开发商则可以通过持有优质公建物业，提供公共配套服务而获得长期现金流。该盈利模式的本质是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设，这取决于土地一级开发主体与政府的沟通和协调。与当地政府投资的企业共同投资公共配套设施，会有利于促成此事。

三、土地一级开发成本平衡分析

土地一级开发其主要目的不仅仅是使“生地”成为“熟地”，而是要与产业发展、与项目开发结合在一起，因为产业的价值决定了特色小镇土地的价值。以北京市门头沟区潭柘寺镇土地一级开发项目为例进行分析。

潭柘寺镇位于北京市门头沟区东南部，生态涵养区内，是长安街西延长线的西端，距北京市中心约31公里。2009年，潭柘寺镇被列为北京市地区重点发展的42个小城镇之一，门头沟区重点打造的三个山区特色小城镇之一，其发展定位为国际旅游休闲名镇。2011年，授权企业为开发主体启动了土地一级开发工作，以一级开发为启动载体，综合产业开发同步，市政配套设施先行的原则实施。推进现有村庄提升改造与美丽乡村建设，发挥禅修文化优势，重点发展禅修特色文创、民宿休闲、健康养生等产业。（图1、图2）

图1 潭柘寺镇在北京市的位置示意图

图2 潭柘寺镇一级开发项目现状图

（一）成本盈亏平衡分析。盈亏平衡分析是通过盈亏平衡点（BEP）分析项目成本与收益平衡关系的一种方法。分析各种不确定因素变化项目的经济效果，当这些因素的变化达到某一临界值时，项目刚好处于BEP。盈亏平衡分析的目的就是找出这种临界值，用于判断项目对各种不确定因素变化的承受力。

在项目达到入市标准后，按照土地出让相关政策通过“招拍挂”方式将土地公开入市交易。确定土地出让成本V0主要由综合开发成本与政府收益两部分决定。出让价格参考周边土地市场评估情况确定，并考虑增值效应。从规划到建成时间较长，因此地块整体出让时的楼面地价需要依据现有的出让价格V1加上必要的增幅d来确定。假设出让价格年均增幅为d，现在距离地块出让年限为n年，则出让时出让价格Vn为：Vn=V1（1+d）n，当出让价格Vn≥出让成本V0时，开发具有价值。

一般情况下，拆迁费用占总投资的65%～75%左右，具体比例与项目实际的拆迁规模、补偿标准等有很大的关系。本研究按照拆迁费用占总投资的70%考虑。拆迁费用按照拆迁面积测算为13，000～14，000元/平方米，浅山区城镇容积率按照1.2测算，从而测算出总投资为15，000～17，000元/平方米左右。运用市场比较法和基准地价法相结合，预测政府收益为7，500元/平方米，因此土地开发成本为22，976～24，167元/平方米。（表1）

运用假设开发法预测楼面地价：楼面地价=（开发完成后的房价-开发成本-管理费用-投资利息-销售税费-开发利润-购买待开发不动产应负担的税费）/建筑规模。（表2）

表2 不同土地上市价格下的房价BEP一览表（单位：元/平方米）

假定出让成本=出让价格，容积率为1.2时，测算房价的BEP在49，975元/平方米。以潭柘寺镇土地一级开发项目为例，目前房价定位在50，000元/平方米左右，容积率为1.2时，等于房价盈亏平衡点BEP。

（二）产生的效益分析。土地一级开发不仅要实现经济效益，还要实现社会效益和生态效益。项目入市完成后，土地开发企业获得土地一级开发利润，政府取得土地收益和土地溢价收益，带动了区域的经济发展。同时，土地一级开发项目改善了周边区域环境，实现城镇建设用地集约节约利用，合理引导了小城镇建设，走“特色小城镇+美丽乡村”的城镇化路径。浅山城镇的土地一级开发，提升了区域城市功能，有利于腾退疏解，解决了农民回迁安置问题，增加了公共服务的有效供给。提升了生态基础设施、农村公共服务设施与旅游服务设施，实现乡村振兴、旅游发展、基础设施配套与生态环境保护的协调统一。

四、土地一级开发风险分析

土地一级开发工作涉及土地征收、拆迁、基础设施建设和土地上市等多个方面，是一个综合性的系统工程，涉及与政府和外部合作单位进行谈判等多方面内容。站在企业的角度，从一级开发流程探讨可能存在的危险。（图3）

图3 土地一级开发流程图

（一）规划阶段的风险。土地开发最重要的价值因素是规划，土地一级开发项目受控规影响较深，控制性详细规划的制定以城市总体规划为依托，保持控规的稳定性，排除政府机构及公共利益缩减可供经营性用地建筑规模，是企业投资土地一级开发项目风险管理的重点。

（二）资金短缺的风险。土地一级开发是资金高度密集的行业，资金注入贯彻整个一级开发全过程。在前期工作阶段，地块征地拆迁资金占开发成本较大比重，投入时间跨度集中，而资金回流在土地上市之后，时间跨度大，财务成本高，开发企业面临着巨大融资和资金短缺的风险，如果资金链断裂，后续开发陷入停顿，影响后续的开发模式。

（三）进度延长的风险。如果征地、拆迁、市政建设过程中遇到困难，如土地报批环节包含农用地转用审批及土地征收审批，或因取得报批文件存在障碍报批缓慢，开发审批环节延长、征地拆迁难度大、规划或者市政设计调整、地下有文物等，拖延了项目进度，开发周期延长，导致企业的管理利润减少，管理费用增加，财务费用增加。

（四）成本失控的风险。土地一级开发企业对成本的控制，尽管在预算中考虑了不可预见费，在项目实施过程中，变数最大的就是征地拆迁，拆迁的主体是地方政府，如果地方政府执行的力度不够，会导致开发成本增加。

五、建议

（一）加强规划能力，创新规划理念。从土地一级开发过程来看，最核心的内容是规划。规划的优劣对区域功能和区域价值的实现，具有决定性作用。创新规划理念，不但可以节省开发成本，还可以有效控制市政基础设施投资。通过优化土地利用性质和开发强度，提升土地价值，促进土地上市交易，提高对二级开发商的吸引力，为企业后续经营和业务发展打下良好的基础。

（二）提升管理能力，有效控制成本。开发企业需要加强市场研究和敏锐度，充分考虑宏观经济、政策、行业形势和区域经济等因素，与政府和市场的需求充分结合。掌握成本盈亏的平衡点，从项目前期的工程概算、前期费用、征地费用、拆迁费用、市政费用到后期尾工结算的各个环节进行管控与把关，制定完备的土地一级开发成本管控制度与流程。结合土地市场情况对一级开发成本控制进行动态调整。

（三）提高抗风险能力，实现收益平衡。土地一级开发前期进行充分的项目可行性研究，对资金来源、资金回收期、资金利润率等进行科学详细的测算和论证。重点研究土地一级开发风险的种类和解决方法，加强政策调整的应对能力，掌握应对开发成本的政策风险。拓宽融资渠道，建立多元化的融资机制，分散和化解融资风险，提高抗风险能力，实现收益平衡。

综上，随着土地一级开发制度和一级开发市场规范化和信息透明化，显化了土地开发成本和政府收益。土地一级开发实现经济效益、社会效益和生态效益的同时也存在着风险。研究一级开发成本盈亏平衡点，制定完备的成本管控制度与流程，分析存在的风险，提高抗风险能力。本研究为土地一级开发成本盈亏平衡和风险分析提供理论支撑。