吴义达

（安徽省委党校，安徽 合肥 230022）

一、引言

2014年《中华人民共和国预算法》修正案正式通过，同年《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）出台，进一步规范了地方政府举债融资机制，明确了“开前门、堵后门、修明渠、堵暗道”的地方政府债务管理思路。地方政府拥有独立的举债权，发行地方政府债券已成为其新增债务的唯一渠道。

近年来，随着经济下行压力的加大和持续性的减税降费，地方政府财政收支矛盾加剧。专项债券作为地方政府债券的重要组成部分。地方政府专项债券的发行，可以缓和地方财政收支矛盾，有力地支持和保障了安徽省重大基础设施和民生工程建设。特别是近两年来，专项债券资金大多用于交通基础设施、市政和产业园基础设施建设、卫生医疗健康、乡村振兴等方面，对进一步改善安徽公共交通、补齐卫生医疗健康短板、促进乡村振兴、扩大有效投资等具有积极意义，更好地发挥了地方政府专项债券对“六稳”“六保”的保障作用。

二、近年来安徽省政府专项债券发行情况

从债券发行主体、规模、品种、期限、利率和债券余额等六个方面分析安徽省政府专项债券发行情况。

（一）发行主体

专项债券的发行主体是安徽省政府，但绝大部分资金都转贷给市、县（区）政府使用。

（二）发行规模

安徽省从2015年开始发行政府专项债券，债券发行规模基本上呈逐年增加趋势，2015-2021年先后发行了256亿、730亿、817亿、1316亿、1186亿、1678亿和2085亿元专项债券。2021年安徽省共发行地方政府专项债券48只，全年累计发行规模为2085亿元。其中，新增专项债券43只，发行额为1665亿元；再融资专项债券5只，发行额为420亿元。

（三）发行品种

专项债券发行品种日益丰富（见表1）。2015年，置换专项债券是当年发行的主要品种（随后连续发行4年，2019年后不再发行）。置换专项债券以2013年政府性债务审计为基础，对企事业单位举借的政府负有偿还责任的专项债务进行置换，有效地缓释了存量债务风险。2017年，安徽省开始发行土地储备专项债券，并随后于2018年开始发行棚户区改造专项债券和收费公路专项债券。2019年后，安徽省发行的地方政府专项债券募投领域向基建倾斜，开始发行基础设施专项债券。2020年，安徽省发行再融资专项债券，并开始创新发行专项债券品种——“长三角一体化发展”专项债券。2021年又创新发行了淮河生态经济带发展、大别山革命老区振兴发展等专项债券品种；同年还发行了支持中小银行发展专项债券，用于安庆农村商业银行等四家银行补充银行资本。

表1 2015-2021年安徽省政府专项债券品种

（四）发行期限

长期限债券发行规模呈增加趋势（见表2）。2015-2019年，安徽省发行的政府专项债券期限都在10年期（含10年期）以下。从2020年开始，安徽省发行的专项债券期限开始变长，开始发行15年期、20年期、30年期专项债券。2020年政府专项债券中15年期以上（含15年期）发行规模为545.79亿元，占全年专项债券发行总额的32.52%。2021年政府专项债券中15年期以上（含15年期）发行规模为954.27亿元，占全年专项债券发行总额45.76%。长期限专项债券的推出，极大地缓解了地方政府短期内的还债压力。

表2 2015-2021年安徽省政府专项债券发行期限

（五）发行利率

专项债券通过招标、公开承销和定向承销形式发行，以市场化的方式确定债券利率。2015-2021年安徽省政府专项债券发行利率在2.80%-4.20%之间，利率波动较大，2016年达最低值（2.80%），2017年达最高值（4.20%）。2017年以来，整体上看地方政府专项债券发行利率呈下行趋势（见表3）。专项债券发行利率的下降，在一定程度上降低了地方政府融资成本，减轻了地方财政负担，维持了地方财政的可持续性。

表3 2015-2021年安徽省政府专项债券各期限品种的加权平均利率 单位：%

（六）债券余额

随着地方政府新增专项债券发行数量逐年增加，安徽省政府专项债券余额占比逐年提高：从2015年的不到20%，增长到2021年的65%以上（见表4）。

表4 2015-2021年安徽省政府专项债券余额及占比 单位：亿元

三、专项债券实际运行中的问题分析

（一）债券规模和结构方面的问题

1.债券规模增长过快

专项债券规模的快速增长会增加地方政府政府性基金预算的压力。新增债券发行额年年增加（见表5），2021年新增专项债券发行额是2015年的八倍。专项债券余额增长迅速，从2015年256亿元，到2021年的7484亿元，2021年专项债务余额是2015年的29倍。近年来，地方政府专项债务率连续攀升，特别是2021年已超过120%，专项债券规模的持续增加使债券违约风险不断增大（见表6）。同时，债务规模的不断增加，对后续举债空间造成挤压。从安徽省政府专项债务余额限额情况来看，截至2021年末，安徽省地方政府专项债务余额为7484亿元，专项债务限额为7949亿元①，专项债务余额与限额之比达94.15%。

表5 安徽省政府新增专项债券发行额 单位：亿元

表6 2019-2021年安徽省政府专项债务率

2.债券结构不够合理

长期债券占比过高。2020年和2021年专项债券发行中，10年期以上（含10年期）债券发行额占比达到四分之三，债券发行期限逐年拉长。实际偿债对再融资（借新还旧）的依赖性较大。2020年发行再融资专项债券182亿，当年专项债券还本479亿，再融资专项债券发行额占专项债券还本额比为38%。2021年发行再融资专项债券420亿，当年专项债券还本383亿，再融资专项债券发行额占专项债券还本额比为109%，且再融资专项债券期限基本上是30年。再融资专项债券的超长期发行增加了利息成本，加大未来的偿债压力，损害代际公平。

（二）债务信息披露方面的问题

1.债务信息披露不够完整

省（或市）政府只披露本级政府专项债券存续情况，没有对全省（或全市）政府专项债务存续情况进行集中披露，不能让人们对全省（或全市）的政府专项债务存续情况一目了然。各级政府对专项债券资金投资的项目进展情况，没有进行全程跟踪披露。缺少全周期的信息披露，对于各种风险因素更是缺乏覆盖[1]。

2.债务信息披露不够真实

债券发行和债务偿还的主体是省政府，但债券资金使用主体是市、县（区）政府，债券的“发、用、还”主体不一致会产生道德风险。市、县（区）政府为争取债券资金，缺乏对债券项目严格把关的主观能动性，不少地方为拉动投资而上项目，存在内容“包装”，收益虚大[2]，导致某些债券的资金收益对债券本息的覆盖比不够真实。

（三）债务管理和偿还方面的问题

1.债务管理能力相对不足

因项目前期准备不充分、规划调整等原因，安徽省新增专项债券资金支出进度较慢②，影响债务资金绩效。截至2020年12月31日，6个市、2个县尚有26个当年新增专项债券资金项目支出进度低于50%，其中13个项目安排专项债券资金14.44亿元，仅支出5338万元，单项支出进度均低于10%。从县级专项债券项目来看，存在项目比重高而项目管理能力建设滞后的矛盾[3]。

2.债务偿还方面存在隐忧

2016年11月，财政部印发的《地方政府专项债券预算管理办法》，明确专项债务本息的偿还资金来源于专项收入、政府性基金收入、发行置换专项债券（仅限于偿还本金）三方面。专项债券的本息偿还资金来源主要为项目收益和政府性基金收入。由于很多专项债券项目属于公益性或准公益性，很难实现收益和融资自求平衡。尤其是欠发达且没有资源的市县，项目收益存在很大的不确定性，自求平衡存在着较大风险[4]。在地方政府性基金收入中，国有土地收入占绝对比例。2021年安徽全省土地出让收入3243亿元，当年全省政府性基金预算收入3654亿元③，土地出让收入占政府性基金预算收入达到88.75%。专项债对土地财政的依赖，容易产生土地市场不确定性对其偿付风险的传导[5]。随着“房住不炒”政策的出台，房地产市场逐步降温，政府性基金预算收入受其影响，给专项债券的偿还带来一定的隐忧。

四、政策建议

在需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力背景下，充分利用地方政府专项债券资金，虽然可以扩大有效投资、发挥政府债券的跨周期调节作用，也是继续做好“六稳”“六保”工作的必要保障，但同时要提高债务资金使用效率、防控地方政府专项债务风险。

（一）注重专项债券发行管理及项目管理

1.合理确定专项债券发行规模，优化债券资金投向

强化预算约束，均衡地方政府债券余额结构，提升地方政府一般债券比例，降低地方政府专项债券比例。对专项债券余额占GDP比重较大的地市，严格控制其新增专项债券发行。优化地方政府专项债券资金投向，根据安徽数字经济发展和绿色转型发展需要，重点支持5G基建、人工智能、大数据中心、工业互联网、城市轨道交通、新能源发电、新能源汽车充电桩、能源储存、生态环保等领域。

2.审慎项目管理，提升专项债券项目质量

对项目资金需求精心梳理，加强安徽省财政厅与安徽省发改委、行业主管部门的协同配合，切实提高项目储备质量。建立有利于地方经济可持续发展和高质量发展的政绩观和发展观念，明晰地方政府债务主体权责，选择经济和财政实力较强的地市作为试点城市，率先自主发行政府专项债券。大力加强县级专项债券项目管理能力建设，从基层、项目单位着手，保障专项债券项目质量。

（二）完善专项债券信息披露制度

1.标准化地方政府专项债券信息披露时间、内容及流程

在信息披露时间上，遵循及时性原则。充分利用现有信息披露平台，让公众在第一时间了解专项债券发行进度和项目建设进度；除在债券发行时进行信息披露外，发行人应该根据自身财政情况的变化定期（最好是每季度）发布信息披露公告和临时信息披露公告。在信息披露内容上，遵循真实性原则。信息披露内容要真实、全面而详细，落实《地方政府债务信息公开办法（试行）》（财预〔2018〕209号），公开披露新增专项债券发行信息和专项债券存续期信息。在披露年末专项债券项目形成的资产情况的基础上，详细披露资产形成情况，项目收益情况以及可能涉及的重大事项等。在债券信息披露模板中列示偿债资金来源，细化披露专项债券对应的项目名称和项目实施主体，对地方政府专项债券风险及应对措施进行特别披露。在披露流程上，建立责任人制度、信息审核制度和重大事件预案制度。

2.强化债务信息披露的社会监督

在每年的安徽省两会材料《安徽省上一年度预算执行情况及当年预算草案表》中，进一步披露政府专项债务信息，添加与政府专项债务信息相关的表格，包括《省政府专项债务限额和余额情况表》《省本级政府专项债务限额和余额情况表》《各市政府专项债务限额和余额情况表》《省政府新增专项债券项目安排情况表》《年末省政府新增地方政府专项债券存续情况表》《年末省本级政府新增地方政府专项债券存续情况表》等分项表格，以供人大代表和政协委员审议。

（三）防控地方政府专项债务风险

1.加强专项债券的绩效管理

认真开展地方政府专项债券的事前绩效评估、事中绩效监控和事后绩效评价。落实《安徽省政府专项债券项目资金绩效管理办法》（皖财债〔2021〕1485号），从社会效益、经济效益和环境效益三个方面对专项债券资金使用情况进行评价。一要注重债券资金项目的前期论证与决策评价，在项目筛选时，首先关注项目的公益性，其次是项目的收益性，尤其是“双碳”目标下专项债券项目的环境效益。二要强化债券资金使用过程的绩效监控，协调推进项目设计、施工和运营等阶段。三要科学确定债券资金使用评价指标和标准，建立债券资金使用绩效的动态调整机制，完善债券资金使用绩效的第三方评价机制。

2.健全专项债券全生命周期风险管理

从债券的发行、使用和偿还方面着手，完善地方政府专项债券的全生命周期管理，做到借债有限额、用款有约束、管理有规范、运营有收益、投资有回报、还款有保障。在债券资金筹集过程中，优化债券限额管理和资金匹配。做好新增专项债券项目审核、分配及发行的统筹衔接，完善现有的限额管理制度，取消现有的规模绝对限额，用地方政府专项债务率替代现有的规模限额指标。科学确定债券期限，不断丰富债券期限结构，合理匹配资金需求和期限，降低期限错配风险。在债券资金使用过程中，提高资金拨付与落地效率，尽快形成实物工作量。加快推进专项债券项目库公开，便于投资者及时追踪专项债券对应项目的资金使用情况、建设进度以及收益情况。在债券资金偿还方面，建立专项债券偿债基金和担保增信制度。考虑到政府性基金预算的有限性，新发行的地方政府专项债券，应主要基于“项目自求平衡”的情况，设立专业的地方政府偿债保障机制，按照还本付息总额的100-120%或债务发行额的10%设立偿债准备金[6]；引入担保公司、采取购买第三方保险等方式为专项债券提供担保增信[7]，从而防范专项债券违约风险。

注释：

①数据来源于中国地方政府债券信息公开平台http://www.celma.org.cn/ndsj/index.jhtml

②安徽省审计厅2021年第1号公告《安徽省2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》https://sjt.ah.gov.cn/public/9912883/40498731.html

③《关于安徽省2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》http://czt.ah.gov.cn/public/7041/146445511.html