新中国应对自然灾害的法律思想体系发展及简要分析

2022-06-07魏栋郑平平

劳动保护 2022年4期

魏栋，郑平平

（上海市安全生产科学研究所，上海 200233）

1 中国应对自然灾害的法律思想及法律体系

中国是一个拥有5000 年悠久历史的文明古国。人的思维方式自然浸润着中国人对自然，对世界的看法。中国人讲求人与自然的和谐相处，崇尚着天人合一的自然观。中国人敬畏自然，但又有与大自然恶劣环境抗争的勇气和举措。中国人开山修路，挖渠疏浚，建仓备荒，赈济灾民，形成了许多应对自然灾害的思想认识。

1949 年新中国成立之后，中国成为了一个社会主义法治国家，依法治国的特点具有鲜明的中国特色，其核心是坚持中国共产党的领导。中国共产党始终把为人民服务作为党的宗旨，这必然作为社会主义法治精神，贯穿于中国特色社会主义法律法规的制定执行的全过程，中国自然灾害的法律法规亳无疑问也会反映这样的精神。

从新中国制定防灾减灾综合性立法以来，中国在自然灾害预防的法制建设方面逐步加快，初步形成了以法律、法规、规范性文件、规章、规划、预案、标准等层次分明、详略清楚、相互联系的自然灾害法律法规体系。表1、表2 列出了新中国自然灾害法律、法规的颁步时间和历次修正/修订时间。

表1 中华人民共和国自然灾害法律汇总

表2 中华人民共和国自然灾害法规（国家级）汇总

2 新中国自然灾害法律、法规发展的几个特点

新中国自然灾害法律、法规的发展有以下4 个特点：

一是中国共产党的执政思想的变化，对新中国自然灾害法律、法规的发展有着根本性的影响。新中国的自然灾害法律、法规体系几乎是在1978 年党的十一届三中全会之后颁布的，从无到有，这在新中国的法制化进程中具有开创性，完善了社会主义法律体系，体现了中国共产党的执政理念，以及当时的工作重心。

从1984 年到1989 年，全国人大常委会先后颁布了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国传染病防治法》四部自然灾害和传染病防治的法律，国务院先后颁布了《森林防火条例》《中华人民共和国河道管理条例》《森林病虫害防治条例》。在这些法律法规中，明确了法律的立法目的是适应社会主义建设和人民生活的需要（参见1984年《中华人民共和国森林法》第一章第1 条、1985 年《中华人民共和国草原法》第1 条、1988 年《中华人民共和国水法》第一章第1 条、1988 年《森林防火条例》第一章第1 条），反映了中国共产党在这一阶段的工作重点，即社会主义现代化建设，发展经济建设，实现四个现代化，进行经济管理体制的改革，加强社会主义法制，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

从1992 年到2002 年，中国共产党把建立社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标（1992 年中共十四大），推动以国有企业为重点的经济体制改革向纵深拓展，建立现代企业制度。时任江泽民总书记指出，“我们要实现九十年代经济和社会发展的宏伟目标，不能不更加重视减灾工作。我们要继续坚持经济建设同减灾一起抓的指导思想，把减灾纳入国民经济和社会发展的总体规划中去；继续贯彻以防为主，防抗救相结合的基本方针，增加投入，加强防灾建设，提高抵御自然灾害的能力。”把减灾纳入国民经济和社会发展的总体规划在1997 年《中华人民共和国防洪法》第一章第3 条、1997 年《中华人民共和国动物防疫法》第二章第12 条、1998 年《中华人民共和国防震减灾法》第一章第4 条、2001 年《中华人民共和国防沙治沙法》第一章第4 条、2002 年《中华人民共和国清洁生产促进法》第一章第4 条、2002 年《中华人民共和国草原法》第一次修订第一章第4 条、1992 年《城市绿化条例》第一章第3 条、2010 年《自然灾害救助条例》第一章第4 条中均有所体现。

从2003 年8 月到2012 年11 月，中国共产党开展了在新的形势下坚持和发展中国特色社会主义的道路。2003 年非典的发生和蔓延，暴露出我国在经历经济高速发展阶段之后，存在发展不够协调、公共卫生事业发展滞后，突发事件应急机制不健全等新矛盾新问题。2003 年7 月，胡锦涛总书记、温家宝总理在全国防治非典工作会议上，提出了加快突发事件应对机制建设的任务。8 月底至9 月初，时任胡锦涛总书记在江西考察时提出“科学发展观”概念，指出要牢固树立协调发展、全面发展、可持续发展的科学发展观。10 月，党的十六届三中全会第一次在党的正式文件中完整地提出了科学发展观，强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”,这些思想均在自然灾害法律体系的法律规定中有所体现。截至2007 年8 月，全国已经制订了各级各类应急预案件130 多万件，基本覆盖了常见的突发事件，应急预案体系已经基本形成。

从2012 年至今，实现中华民族伟大复兴的中国梦，学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家，成为了中国共产党领导的全国各族人民不断向前的新方向。在应对自然灾害方面，习近平总书记提出一系列的主张和看法，比如：防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、体现民族凝聚力的一个重要方面；要坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力；同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题，要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，不断从抵御各种自然灾害的实践中总结经验，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。在生态保护领域，习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，这在2019 年修订的《中华人民共和国森林法》第一章第1 条中加以明确的表述。另外，深化党和国家政府机构的改革（《中华人民共和国森林法》第一章第4 条）和职能转变（《中华人民共和国森林法》第一章第6 条、第7 条），明确林权的归属（《中华人民共和国森林法》第一章第8 条、第9 条）均以立法的形式加以明确，体现了全面依法治国的特点。

二是自然灾害法律法规每次修正/修订时间是逐步加速的。中国自然灾害法律第一次修订（正）的时间最长为27 年，最短为10 年，除了两部法律，其余法律平均16 年修订（正）一次，中位数为14 年；第二次修订（正）的时间最长为14 年，最短为4 年，平均8 年完成第二次修订（正），9 部法律没有经过第二次修订（正），中位数为7 年；第三次修订（正）的时间最长为10 年，最短为2 年，平均5.5 年完成第三次修订（正），11 部法律没有经过第三次修订（正），中位数为3 年。自然灾害法规（国家级）第一次修订（正）的时间最长为22 年，最短为5 年，平均15.9 年完成第一次修订（正），17 部自然灾害法规（国家级）没有经过第一次修订（正），中位数为16 年；自然灾害法规(国家级）第二次修订（正）的时间最长为6 年，最短为2 年，平均4.6 年完成第二次修订，26 部自然灾害法规（国家级）没有经过第二次修订（正），中位数为6 年。

三是特别重大自然灾害或特别重大突发性事件往往是法律法规颁布、修订修正的原因之一。比如2002 年12 月10 日，广东省发生“非典”第一例确诊病例，到2003 年“非典”疫情暴发，之后，2004 年全国人大常委会对《中华人民共和国传染病防治法》进行了第一次修订；2003 年5 月，国务院法制办着手《突发事件应对法》的研究起草工作。又如2008 年5 月12 日汶川大地震，2008 年6 月4 日，国务院颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》，同年12 月27 日，全国人大常委会对《中华人民共和国防震减灾法》进行了第一次修订。

四是中国积极吸收了世界各国，尤其是西方发达国家在自然灾害立法上的先进经验，并把这些立法经验与中国实际情况、现代科学技术的发展进行有机结合，初步形成了一套具有中国特色的自然灾害法律法规体系，所产生的效果是明显的。特别是应急管理部成立以来，整建制的队伍形成合力，拥有编制、物资、装备和信息资源，人们有更多的人力、财力和物力以及更丰富的经验，适应复杂条件下“全灾种、大应急”的实际救援任务需求，避免了只有计划、没人落实，以及各部门各自为政，效率低下等问题。自然灾害的受灾人数、死亡人数逐年下降，正是反映出中国自然灾害法律法规体系的有效性。

3 展望

随着中国社会经济文化的不断发展，中国人的科学素养、法治思维的不断提高，人们对自然灾害知识的认知，对灾前、灾中、灾后规律性问题的不断了解和深入，人们将会充分利用超级计算机进行大数据学习（比如算法、算力、数据）、通过新传媒平台（比如微博、微信、短视频等）发布自然灾害信息、通过新技术（比如二维码、物联网技术等）、新装备（比如无人机、北斗卫星遥感技术、雷达等）开展受疫情影响人员的识别、自然灾害的分析、预判和预警。