张蕾

摘 要：针对新时代下消防救援机构如何做好社会单位的消防监管工作，结合实际工作经验，提出了四个方面的基本工作思路，以期提高社会单位消防监管成效及社会单位消防安全水平。我国消防救援机构在经历国家机构改革后，建筑消防设计审核与验收职能由消防救援机构移交至住房和城乡建设部门，而消防救援机构对社会单位消防监管工作的重心也从事前监管转向事中与事后监管。面对新时代如何做好社会单位的消防监管是摆在全体消防监督人员面前的一道考题。下面笔者将结合自身的工作实际浅析如何有效利用大数据时代下的信息技术做好相关消防监管工作。

关键词：消防管理;社会单位;消防监管

中圖分类号：F121文献标识码：A文章编号：1005-6432（2022）13-0133-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.13.133

1 明晰各方责任，回归单位主体责任

《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）中第二条规定：消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。此规定明确了消防工作的各方职责，政府、部门、单位、公民都应该参与消防工作。社会单位的消防监督管理应该回归社会单位的主体责任，政府及职能部门的主要职责是监督社会单位的主体责任落实情况，只有社会单位学会自我管理、主动管理，才能更好地完成本单位的消防安全管理工作，[1]而不是按照目前消防监督员负责管理单位的模式，也就是“保姆式”管理。

政府安全生产监管执法部门应该履行安全生产“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，[2]结合《消防安全责任制实施办法》（国办发〔2017〕87号）对所管辖的社会单位依法进行管理，履行管理职责。

近年来随着清剿火患等众多专项行动的开展，消防监督执法工作出现了一定程度的偏移，发生了重数量轻质量、执法不严、执法不到位等现象。比如一个自然年度中对某个重点单位的消防检查次数达四五次，同时由于目前我国的消防技术标准严格，管理规定复杂，执法人员对相关技术规范的理解不同，很少存在完全符合要求的单位，因此容易出现多次受案、多次处罚的情况，给社会单位造成“狼来了”的错觉。此外，目前消防监督检查“见物不见人”，主要注重对消防设施设备与对火灾隐患的检查，而对社会单位履行消防安全责任情况的检查并不全面。

基于此，消防救援机构作为消防工作主管部门，应注重消防安全重点单位的日常监督管理与非消防安全重点单位的监督抽查相结合。其中，对于消防安全重点单位划分的标准建议进一步细分，可以根据单位的经济效益与管理水平划分为三类：第一类是经济效益不好，管理水平低下;第二类是经济效益较好，管理水平低下;第三类是经济效益好，管理水平较高。针对上述三类单位应分别采取不同的监管措施，第一类单位存在问题最多也最难监管，可列为消防救援机构重点监管的对象;第二类单位主观上愿意做好消防安全管理工作，但由于人员不足、投入不够、制度不完善等原因，管理水平没有跟上，消防救援机构的重点应当放在帮助其建立消防管理机制上，从而实现单位的良性自我管理;第三类单位则无须投入过多精力，按照“双随机”的要求，做好监督检查即可。消防救援机构要首先监管好消防安全重点单位，同时兼顾其他非重点单位。

2 社会单位的消防监管闭环

社会单位的消防监管应当以社会单位的自我管理为起点，社会单位的隐患整改为终点，从而形成一个完整的闭环监督工作模式，如图 1所示。这既是社会单位消防管理的工作链，也是社会单位监管的责任链，链条上的各责任主体都肩负着相应的职责，各方依法履行自己的职责，最后就会在社会单位处形成闭环，这也符合我国《消防法》的要求。

如何让链条上的各责任主体履行好各自的责任是消防救援机构需要思考的重要问题，问题的关键在于如何规定好各责任主体的职责边际，还要明确其对应的具体权利及义务。同时可以规定各方履职后的“尽职免责”，如果一味破坏式追责，则无法保证整个责任链的有效运行。

2.1 社会单位

社会单位作为消防管理工作的责任主体，在整个社会单位消防安全管理闭环中扮演着最为重要的核心角色，消防安全管理工作是其自身必须要做好的工作，因为一旦发生火灾，造成的损失只能由自身承担。因此从主观意愿上看，所有的社会单位都有做好消防安全管理工作的意愿，但实际中往往会存在投入有限、能力不足等问题。对于这种情况，消防救援机构可以通过与有关行业主管部门的联合监管来提高社会单位的消防安全管理水平。但消防救援机构与行业主管部门履行监管职责，发现存在的火灾隐患并督促单位整改后，遇到单位拒绝整改或以非正当理由拖延整改，应当明确这种情况中消防救援机构与行业主管部门将予以免责，而社会单位作为责任主体，其应对可能发生的火灾事故负全部责任。

2.2 第三方消防技术服务机构

第三方技术服务机构在目前社会单位的消防安全管理工作中往往扮演着较为模糊的角色。随着技术服务机构准入门槛的放开，越来越多的人员和机构参与到社会消防工作中来，但是随之而来的是质量参差不齐、技术能力不一，无法提供高效、可靠的技术服务。社会单位寄希望于第三方技术服务机构解决消防安全管理问题，可能将消防安全管理工作全权委托给第三方机构，从而忽略了自身所应当承担的管理责任，但第三方机构往往只能完成有限的工作。基于此，消防救援机构作为主管职能部门，应该充分发挥监管指导的作用，在明确消防单位应该承担的责任的同时，推进第三方技术服务机构建设，做好指导与监督工作，提高第三方技术服务机构的服务质量，采取“市场化”的手段提高消防安全管理工作。

2.3 行业主管部门

对行业主管部门来说，在消防管理工作中应当按照“三个必须”的要求，积极落实《消防安全责任制实施办法》（国办发〔2017〕87号）中第十二、十三、十四条对县级以上人民政府工作部门规定的消防安全职责。作为消防救援机构应当主动对接，将日常监督检查情况及时向各相关行业主管部门反馈，以便于各部门形成监管合力。A43C8687-DC61-4478-9525-BBEB16B5D667

2.4 消防救援机构

对于消防救援机构来说，做好社会单位的消防监管要实现“从单一监管向综合监管转变、从管事向管人转变、从查隐患向查责任转变”，要积极拓宽社会单位管理方式，采取社会化的手段推进单位的消防管理建设，如推动重点单位引入专业消防安全管理团队;对规模较大、危险性较大的场所应聘请注册消防工程师提供更为专业的技术服务;实行消防安全评估制度，每年聘用有资质的消防技术服务机构对单位消防安全状况进行全面检查评估;[3]实行“公示承诺、信用管理”制度，单位应定期将消防安全责任落实等情况向社会公示并作出承诺，接受政府和社会监督，并纳入国家信用体系管理;实施火灾公众责任强制保险，明确大型人员密集场所投保的硬性规定等。消防救援机构同时作为消防监督执法的主体，依照法律规定对社会单位开展消防监督检查，要对单位存在的消防安全隐患与单位落实消防管理责任的情况进行全面检查，监督执法起点于检查“具体隐患”，但落脚一定要放到“责任落实”。

3 社会单位消防监管与新技术的应用

当前，各种新技术蓬勃发展，将其与消防救援机构的日常消防监管工作结合起来可以有效提高工作效率，从而解决执法人员少、工作任务大的难题。

消防救援局发布的《消防救援队伍信息化发展规划（2019—2022）》文件中明确要实现“互联网+”消防监管，要围绕“双随机一公开”抽查机制，适应消防安全社会治理的新需求，推动从“线下监管”向“线上监管”转变，建立“党政同责、部门负责、单位主责、社会协同”的消防工作新格局，提升消防“事中事后”监管能力。[4]这为新时代下的消防监管指明了方向，虽然全国的“互联网+”消防监管标准尚未统一，但目前仍然可以针对现有的数据及需求开展相关工作。

3.1 构建社会单位消防安全标准化管理体系及平台

通过日常“双随机、一公开”对社会单位的消防监管发现，各单位消防管理水平不一，管理制度与管理方法也五花八门。笔者所在湖南省消防救援总队曾在2010年、2011年制定了各类场所的消防安全标准化管理标准，并形成了地方标准，但在后续的实施过程中并没有得到较好的落实。相对而言，《企业安全生产标准化基本规范》（GB/T 33000—2016）对企业安全生产标准化管理体系建立、保持与评定的原则和一般要求都进行了细致的规定，并在实际应用中得到了非常严格的落实，这极为便于社会单位的使用及相关职能部门的监管。因而社会单位消防安全管理标准化管理体系的建立还有一段路要走。为积极响应应急管理部消防救援局工作部署，国务院安委会《消防安全专项整治三年行动实施方案》要求全面推行行业消防安全标准化、规范化管理建设，统一社会单位消防安全管理标准有利于消防执法的公正性与准确性，因此有必要在目前现有的基础上对社会单位的管理标准结合实际情况进行调整，并结合互联网新技术的应用使管理标准中的要求更加容易落地且具有可行性。

3.2 制定社会单位消防安全评估标准，探索建立精准监管模型

国务院《关于加强和改进消防工作的意见》（国发〔2011〕46号）及原公安部消防局《火灾高危单位消防安全评估导则（试行）》（公消〔2013〕60号）（以下简称《评估导则》）均要求建立火灾高危单位消防安全评估制度。《评估导则》第四条将火灾高危单位消防安全评估的内容分为13个方面，其中消防安全管理相关内容占比超过一半，包括了规程制度、灭火和应急预案的制定和落实;人员配备和防火巡查、检查的开展情况;员工消防安全培训和宣传;消防设备设施的完好性和操作人员持证上岗情况;电器产品、燃气用具的线路维护保养情况;疏散通道、消防车通道保持畅通情况;易燃易爆危险品管理情况;防火分区、防火间距及消防车登高作业区域保持有效情况等内容。同时《评估导则》中明确规定各省、自治区、直辖市消防救援机构应结合实际，制定本地区火灾高危单位消防安全评估标准。对目前已发布消防安全评估标准且采用权重量化消防安全评估结果的省份与直辖市进行统计分析，结果如表1所示。

从表1可知，现今各省市执行的消防安全评估标准中，绝大部分省市更侧重于建筑防火和消防设施设计等内容，未能更好反映出建筑的整体消防安全管理水平，也不符合《评估导则》中明确的评估内容规定，因而提高消防安全管理的权重占比势在必行。因此，需要制定符合社会单位消防管理要求及新时代下消防监管要求的消防安全风险评估标准，引导社会单位不断提高消防安全水平及火灾防控能力。只有建立了符合实际的评估标准，同时借力信息化手段，实现全覆盖、动态化评估，可以方便消防救援机构及时、客观掌握社会单位消防管理情况。

3.3 联动各行业部门，实现“单一监管向综合监管”的转变

国务院安委会《消防安全专项整治三年行动实施方案》要求建立完善行业系统消防安全管理规定，健全各行业部门与消防救援机构分析评估、定期会商、联合执法等工作机制，分级分类进一步提升标准化、精细化管理。因此对于建立多部门联动的综合治理，可以从实现数据互联互通开始。结合某市“智慧城市”建设的相关资料，笔者收集了某市部分职能部门的现有数据，详见表2。通过对各部门的数据进行对接，可以构建一个综合监管体系。

比如可以通过获取企业基本信息及企业纳税信息、年度净利润相关信息可以及时为行政处罚裁量提供参考;通过获取建设工程竣工验收报告，及时掌握社会单位新增情况及验收情况;通过社保缴存相关数据掌握单位消防安全管理人员情况，可以解决资质挂靠问题等，还可以进一步建立执法数据及社会单位管理信息的推送，便于行业部门落实对所管辖行业单位的管理。综上所述，通过数据的互联互通能够为实现综合监管找到准确的抓手。

3.4 监督检查重点查单位责任落实情况，实现“查隐患向查责任”的转变

通过对《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）与《消防法》进行比较不难发现，关于生产单位主体责任的落实《安全生产法》的要求要严于《消防法》，其中《安全生产法》第九十四条规定：未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款;逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款，这对单位落实主体责任有更强的约束力。而《消防法》中只要求先进行责令限期改正，逾期未改再进行处罚。现在消防监督检查要实现由“查隐患向查责任”转变，那么真正的监督必须落到“责任”二字，不落到责任上，就不能找出导致隐患的真正原因，单位在被指出存在的隐患并被处罚的时候，就很难去反思自己的过错，而会把消防监督检查当成纯粹的挑毛病。久而久之，社会单位与有关消防部门之间就可能形成認知上的对立。所以，查隐患只是找出产生隐患原因的一种方法，不捅破介于隐患与责任之间的这层“窗户纸”，监督执法实际上就是不完整的。反过来，如果发现存在的消防隐患，依据法律法规和单位内部管理的有关制度规定对号入座，找出失职渎职、管理弱化的原因所在，然后有针对性地提出并进行相应处理，消防监督检查也就实现了关口前移，真正发挥了惩戒作用，从而形成了有效震慑。

可以结合新技术的应用，在监督检查时全面检查单位的主体责任落实情况，如开发社会单位自我管理系统，帮助社会单位建立内部消防安全管理体系并作为信息化管理手段，将社会单位日常落实消防巡查、消防宣传、培训演练、隐患整改等信息予以记录，以便于消防救援机构检查，从而督促单位落实主体责任。

4 社会单位火灾事故责任追究

通过构建社会单位消防监管的责任链条，真正将涉及消防安全管理的各责任主体纳入管理闭环当中，再对各角色的责任边际予以明确，当监管链条中的各角色履行了相应的职责，尽到了相应的责任，才能正确发挥链条上每个角色的功能。如果发生火灾后进行追责，则应该按照责任履行的情况进行仔细调查，并合理确定事故中各角色应承担的责任，从而修正监管责任链条，完善监管闭环，提升社会单位消防安全管理水平。

落实好中央“放管服”要求，进一步加强事中事后监管是全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神的要求，是加快打造市场化法治化国际化营商环境，推动社会持续健康发展的必经之路。作为履行消防监管国家主管部门，应当提升高度，主动适应新时代，及时调整、修正社会单位消防监管模式，做好消防监督工作，维护社会消防安全形势稳定，为经济建设保驾护航。

参考文献：

[1]孙颖.试论现行《消防法》的修改完善[D].天津：南开大学，2008.

[2]吴昊.郑州市消防管理社会化研究[D].郑州：郑州大学，2016.

[3]蒋军.加强对消防监督的制度化管理[J].商业文化，2011（11）：99.

[4]张彦，黄丽勇.楚雄州“智慧消防”建设的探索与运用[J].城市建筑，2019，16（18）：190-192.A43C8687-DC61-4478-9525-BBEB16B5D667