《预算法》实施影响了企业税负粘性吗

2022-05-30刘嫦张莉莉李庆德

财会月刊·上半月 2022年10期

刘嫦张莉莉李庆德

【摘要】2014年，我国对《预算法》进行了首次修改，深化了财税体制改革，因此评估其实施效果意义重大。本文从企业税负粘性角度出发，基于2008 ～ 2017年沪深A股上市公司数据，检验2014年修订的《预算法》实施对税负粘性的影响及其作用机制。研究发现：《预算法》实施可以显著增加企业的税负粘性，在经过一系列稳健性检验后仍然成立; 《预算法》实施影响税负粘性的作用机理主要在于抑制企业内部避税行为。进一步分析表明，《预算法》实施效果在不同情境下具有差异，产权性质为非国有、外部治理环境较差、地方政府财政压力较小和税收征管力度较弱时，实施效果更加明显。研究结论不仅为评价《预算法》实施的政策效果提供了经验证据支持，也为深化预算改革和财税体制改革提供了一定的参考启示。

【关键词】《预算法》; 税负粘性; 稅收规避; 税收征管

【中图分类号】F275;F832.5 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2022）19-0125-10

一、引言

1994年我国颁布《预算法》，这对于规范预算管理、加强财政宏观调控发挥着重要作用。随着我国经济体制的逐步建立完善，旧《预算法》中的预算编制、执行和监督等规定存在的问题开始显现，使得“财政管理体制等相关制度的规范性和健全性不足”[1] 问题成为全社会关注的热点。其中，旧《预算法》将收支平衡作为预算审查的重点，使得在面临税收指标的考核硬性约束下，地方政府将视经济形势的差异对税务征收部门采取不同的税收行为，并进一步导致预算执行顺周期效应，从而影响到经济的正常运行。 2014年8月31日，全国人大常委会通过了关于修改《预算法》的决定，并于2015年1月1日开始实施。

2014年修订的《预算法》为建立健全全面规范、公开透明的预算制度提供了新的法律依据和遵循。此后，该政策的实施效果引起学术界的广泛关注。目前，学者们主要从规范研究视角阐述了《预算法》的颁布实施对我国财税体制改革和预算体系完善的理论意义。部分学者采取实证研究致力于从财政透明度、地方政府预决算、地方政府债券市场化、财政政策逆周期等维度评价《预算法》的实施效果。从上述研究可以看出，《预算法》提出的跨年度预算平衡机制允许地方财政增列赤字，这一规定有助于规范各级政府的收支行为，也有助于强化地方政府“依法征税”的意识和行为。但是，《预算法》实施是否会对各级税务机关征税产生影响并影响微观企业的税负问题，目前并没有获得较多的关注。

近年来，为激活经济发展活力，降低市场主体税负，我国频频颁布减税降费政策，但宏观上企业税负仍然保持较快速度增长[2] ，税负痛感仍然较重。关于经济下行时期企业税收负担增强的问题研究，干胜道等[3] 从粘性角度出发，探讨了企业税负呈现双维度变化的规律。王百强等[4] 首次提出了税负粘性概念，他们认为税负粘性是指企业税负与营业收入的非对称变动现象。税负作为一项成本费用，不仅受到企业日常经营活动的影响，也会受到税务部门的影响。那么，《预算法》的实施是否真的削弱了地方政府视经济形势差异进行征税导致的预算执行“顺周期”效应，并强化税务部门依法征税行为？本文从企业税负粘性角度出发，基于2014年修订的《预算法》，探究其实施对企业税负粘性的影响及其作用机理，并考虑不同企业特征和政府行为取向下《预算法》实施对税负粘性影响的差异性问题，进而为评估《预算法》实施效果提供一定的经验证据支持，丰富了《预算法》和税负粘性相关研究。

本文以2008 ～ 2017年A股上市公司作为研究样本，通过对《预算法》实施与企业税负粘性关系的研究，表明《预算法》实施显著增强了企业的税负粘性，在经过一系列稳健性测试之后该结论仍然成立。作用机制检验表明，避税行为是《预算法》实施影响税负粘性的作用渠道。基于不同企业特征和政府行为的异质性检验发现，在非国有企业、外部治理环境较差、地方政府财政压力较小和税收征管力度较弱的企业中，《预算法》实施对企业税负粘性的正向影响更加显著。

本文的主要贡献在于：第一，现有关于《预算法》实施效果的研究主要集中于地方财政透明度、地方债券市场化进程、地方政府预决算偏离度和债务使用绩效以及财政政策等方面，尚未考虑到其对地方政府税收征管行为和企业税负的影响。本文考察了《预算法》实施对企业税负粘性的影响，将《预算法》实施经济后果研究由地方政府层面扩展至微观企业层面，为评价《预算法》这一政策的实施效果提供经验证据支持。第二，已有关于税负粘性影响因素的研究主要集中于宏观政府和微观企业两个方面，分别从征税努力、财政收入分权、税收竞争、股权性质、政治关联、避税行为、股权激励和管理者自利等因素进行了探讨，而鲜有从宏观经济政策出发，关注《预算法》实施对企业税负粘性的影响，本文从宏观政策角度拓展了企业税负粘性影响因素的研究范畴。第三，企业税负粘性是对成本粘性研究的进一步延伸，探讨《预算法》实施对企业税负粘性的影响有助于厘清《预算法》与企业税负粘性之间的关系，为企业调整税负与营业收入的关系以及完善《预算法》相关制度提供一定的启示与参考。

二、制度背景、理论分析与研究假设

（一）制度背景

针对旧《预算法》中存在的问题，我国于2014年8月31日重新对《预算法》进行了修订与完善。与旧《预算法》相比， 2014年修订的《预算法》主要发生了以下几点变化：一是为避免顺周期效应对经济带来的不利影响，《预算法》提出“跨年度预算平衡机制”，用经济形势较好时取得的超收收入弥补经济下行时期的收入赤字; 二是可以列示财政赤字，当预算年度执行出现短收、不能实现收支平衡时，报本级人大批准后增列赤字; 三是强化了税务征收部门要依法开展工作，明确指出上级政府应当加强预算执行，不得下达收入指标，不得多征、提前征收。

（二）理论分析与研究假设

税负粘性反映了税负在营业收入上升和下降时变动的不对称性，自王百强等[4] 首次提出纳税支出粘性概念以来，学者们分别从税收制度观和政府行为观阐述税负粘性动因。税收制度观认为，我国税制结构存在刚性特征，包括采用税款抵扣制度的流转税和固定性质税费。由于营业收入下降时，流转税税负转嫁困难，固定成本性质税费与生产规模相关，短期之内不能迅速反应降低产能，导致税负与营业收入的下降变动不同步，呈粘性特征。政府行为观则认为，我国税收计划的刚性和财政压力导致地方政府在经济下行时期加强税收征管，进而产生税负粘性。通过梳理税负粘性动因，本文主要从政府行为观入手以分析《预算法》实施对企业税负粘性的影响。一方面，《预算法》提出了跨年度预算平衡机制，允许财政增列赤字以及规范各级政府收支行為，进一步强化“依法征税”，减轻地方政府财政创收压力，降低税收征管强度，增加避税行为，进而降低税负粘性; 另一方面，《预算法》实施提高了地方政府财政透明度[5] ，可以有效抑制税收征管过程中的腐败行为，使得地方政府税收征管行为更加规范，进一步抑制企业避税行为，增加税负粘性。

1. 《预算法》实施与企业税负粘性：降低作用。在《预算法》实施之前，我国税收征管体制属于按计划征税。每年年初，上级政府会制定税收指标并层层下达[4] ，使得税务部门面临较大的财政创收压力，这一压力在企业营业收入下降时期更为明显; 同时，政府官员面临考核制度，其为了实现顺利晋升，即使在企业经营状况不佳时，也会选择通过增加税收的方式以实现税收目标[4] ，使企业税负与营业收入无法保持同步下降，税负粘性随之上升。而《预算法》强化了“依法征税”，并通过以下途径降低税收征管强度：

（1）《预算法》通过建立跨年度预算平衡机制，实现动态平衡。跨年度预算平衡机制最大的亮点在于通过设立预算稳定调节基金以维持经济下行时期政府支出需要，减轻了税务部门财政创收压力与地方政府官员面临的考核压力，在企业经营状况不佳时，税务部门完成税收任务的动机有所下降，相应地，会降低税收征管强度。

（2）《预算法》第六十六条增加了允许增列财政赤字的规定，在此之前，财政出现赤字几乎不被允许，在明确提出地方政府可以列示赤字后，地方政府对于财政赤字的消极态度发生了转变，面临的税收压力减小，为了实现税收收入而征收“过头税”的动机减弱，缩小了税收部门增加征税努力的弹性操作空间，税收征管强度降低。

（3）《预算法》第五十五条明确了各级政府应当依法组织预算收入，不得向税务征收部门下达指标。这一规定强化了“依法征税”特征，更改了以往“按计划征税”，从法律层面确立了对税收指标的“禁令”，避免了地方政府随意给税务部门加任务的现象，应当严格按照实际情况进行征收，不征收“过头税”，减少税务部门面临的财政创收压力，相应地降低了税收征管强度。

税收征管作为外部治理机制，可以发挥治理效应。税收征管强度较大时，由于税收管理更加规范严格，企业进行避税的实施空间较小，因此税收规避行为减少; 反之，企业面临的税收征管环境较为宽松时，避税产生的收益大于成本，因此企业有动机进行避税。《预算法》实施降低了税收征管强度，会导致避税行为的增加，企业通过避税减少税负支出，从而缓解资金压力，使税负与业绩下降更趋于一致。具体来说，当企业面临的外部环境较好时，企业经营业绩较佳，《预算法》的规定减小了地方政府财政创收压力和税收征管强度，扩大了企业的避税空间，使得其实际税负支出减少，缩小了税负随业绩变化时的非对称变动幅度，税负粘性随之下降; 相反，若企业所处经济环境处于下行时期，企业业绩不佳就会采取更多的避税行为，此时税负支出更少，税负支出随业绩下降，税负粘性降低。

2. 《预算法》实施与企业税负粘性：加剧作用。《预算法》实施能够促进预算信息的公开和透明，提高财政信息透明度[5] 。财政信息透明度的提高有助于强化居民纳税意识，为居民行使纳税监督权提供便利，有效抑制税收征管过程中的腐败行为，使税收征管行为更加规范。税收征管规范化可以从如下角度抑制企业内部避税行为：

（1）企业避税行为取决于管理层对避税收益与成本的权衡。税收征管行为更加规范时，对企业税务征收行为的查处会更加严格，从而提高了税务机关发现企业课税状况异常的概率; 同时，规范化税收征管有助于发现企业避税过程中存在的利益侵占和操纵等行为。此时，公司进行避税面临的罚金、行政处罚和声誉损失等成本增加，管理层通过权衡避税成本与收益，为避免自身利益受损，会减少避税行为。

（2）规范化税收征管行为能够有效约束企业通过向官员行贿获得税收优惠进而减少税负支出的行为，降低税务征收部门为实现自身收益而进行操纵、给予企业税收优惠的行为，限制税务征收部门和纳税企业合谋进行寻租的空间，进而抑制企业避税行为。

《预算法》实施之前，企业为缓解内部融资约束、减少纳税支出，有动机进行税收筹划和规避行为，此时企业避税程度较高，以减少实际税负支出，降低税负粘性。尤其是业绩下降时，企业面临更大的经营压力以及连续两年净利润亏损被特别处理的风险，此时企业采取避税方式减少支出的动机更加强烈。因此，与营业收入上升时相比，营业收入下降时，企业进行避税的动机更加强烈。而《预算法》实施后抑制了企业税收规避，增加了企业尤其是在经营状况不佳时的实际税负支出，导致企业税负支出无法与营业收入保持同步下降，从而加大税收粘性。具体来说，当外部环境较好时，《预算法》实施之后，企业由于减少避税，进而加大税负随营业收入变化的非对称变动幅度，税负粘性随之上升; 相反，当经济环境处于下行时期，企业业绩较差，《预算法》实施之后，使政府的税收征管行为更加规范，有效地约束企业避税行为，使之前通过避税效应减少的税负支出无法下降，从而增加税负粘性。

综上所述，一方面，《预算法》通过提出跨年度预算平衡机制、允许增列财政赤字和规范预算收入征收部门收支行为，强化依法征税，削弱地方政府面临的财政创收压力与完成税收指标的动机，降低税收征管强度，为企业税收规避行为提供了空间，从而降低税负粘性。另一方面，《预算法》实施提高了地方政府财政透明度，使税收征管行为更加规范，抑制企业税收规避行为，进而增加税负粘性。基于此，本文认为《预算法》实施可能会降低抑或增加企业税负粘性，因此提出竞争性假设：

H1a：《预算法》实施降低了企业税负粘性。

H1b：《预算法》实施增加了企业税负粘性。

内在逻辑框架如图1所示。

三、研究设计

（一）样本选择与数据的来源

由于2008年起企业所得税税率由33%变更为25%，因此本文选择2008年作为研究样本起点。由于本文在构建“类政策实验”强度DID时采取地方政府财政透明度作为分组变量，受到财政透明度数据的限制，并为避免2018年二次修订的《预算法》对政策净效应的影响，样本期间止于2017年，最终选择2008 ～ 2017年A股上市公司作为研究样本。然后进行如下处理： ①剔除金融业公司; ②剔除被特殊处理（ST、PT）的公司; ③剔除资产负债率异常的样本; ④剔除主要变量存在缺失值的样本; ⑤剔除企业当期总税负小于0的样本。最后，进行上下1%水平的缩尾处理以避免极端值影响。最终，得到14855个观测值。财政透明度数据来源于《中国财政透明度报告》，其他数据均来自国泰安（CSMAR）数据库，使用的统计软件为Stata 16。

（二）变量定义及其衡量

1. 被解释变量：总税负变化（LnTB）。我国税收主要包括流转税和所得税，由于本文考察的是总税负，因此借鉴程宏伟和吴晓娟[6] 、杜剑等[7] ，用支付的各项税费减去收到的税费返还加上应交税费期末余额再减去应交税费期初余额计算得到的数值作为企业当期总税负代理变量。总税负变化计算如下：

LnTB=ln（taxi，t/taxi，t-1）

其中： taxi，t和taxi，t-1分别为企业i第t期和第t-1期的总税负支出， taxi，t/taxi，t-1表示企业t-1期到t期的税负变化率。

2. 解释变量。

（1）营业收入变化（LnREV）。在检验税负变动是否存在粘性现象时，主要考察税负变动与业绩变动的非对称现象，业绩变动的表达方式较多，本文借鉴程宏伟和吴晓娟[6] 的研究，以营业收入变化作为企业业绩变动的代理变量，用当期营业收入除以上一期营业收入得到营业收入变化，并取其对数。

（2）营业收入下降（D）。与上期相比，企业当期营业收入有所下降时，取值为1; 反之，取值为0。

（3）《预算法》实施（Treat和Post）。《预算法》政策的实施是面向全国的，但对于不同地区，《预算法》具体实施效果有所不同。如果该地区财政信息本就比较透明，《预算法》实施对该地区政府的税收征管行为影响相对较小[7] ，对企业税负粘性影响效果甚微; 财政透明度较低时，则正好相反。因此，借鉴李建军和刘媛[8] 的研究，本文设置虚拟变量Treat和Post，构造“类政策实验”强度DID，将《预算法》实施前样本地区财政透明度作为政策冲击“处理强度”的指标。 2009 ～ 2012年的《中国财政透明度报告》评估的是2006 ～ 2009年省级财政透明度数据， 2013 ～ 2019年的《中国财政透明度报告》则评估的是2011 ～ 2017年的省级财政透明度数据，因此本文利用2009年和2011年省级财政透明度的平均值作为2010年数据的近似替代值。借鉴温来成和马昀[9] 的研究，以《预算法》实施前一年各省财政透明度中位数作为分组标准，企业所在地区地方政府财政透明度小于中位数时，作为处理组， Treat取值为1; 反之，作为控制组。 Post为时间虚拟变量，《预算法》实施当年及之后的年份取值为1。

3. 其他控制变量。借鉴程宏伟和吴晓娟[6] 、杜剑等[7] 的研究，本文选取公司基本面因素以及GDP增长率（Gdpg）和无形资产密集度（Intanint）等作为控制变量，并控制了行业和年份。所有变量及其定义如表1所示。

（三）实证模型

本文借鉴王百强等[4] 、程宏伟和吴晓娟[6] 和李建军和刘媛[8] 等的研究，构建“类政策实验”强度DID模型检验《预算法》这一外生政策实施对企业税负粘性的影响。设定双重差分模型如下：

LnTBi，t=β0+β1LnREVi，t+β2Di，t×LnREVi，t+

β3Di，t×LnREVi，t×Treati，t×Posti，t+β4Treati，t×Posti，t+β5Controli，t+?Year+?Industry+εi，t （1）

在式（1）中， β1反映企业税负相对业绩增加的变化幅度，当企业业绩上升时， Di，t取值为0，营业收入上升1%，则税负上升β1%; β2反映企业税负相对业绩下降的变化幅度，如果营业收入下降， Di，t则为1，营业收入下降1%，税负下降幅度为β1%+β2%。如果β2小于0，那么β1%>β1%+β2%，即营业收入等额下降时的税负减少幅度小于营业收入上升带来的税负增加幅度，从而说明企业税负变动存在粘性特征。本文主要观察四项交乘变量（D×LnREV×Treat×Post）的系数β3，若β3小于0，说明在营业收入下降时，《预算法》实施带来的税负减少额β1%+β2%+β3%小于《预算法》实施之前税负减少额β1%+β2%，表明《預算法》实施提高了企业税负粘性; 若β3大于0，表明《预算法》实施降低了税负粘性。

四、实证结果与分析

（一）描述性统计

各变量的描述性统计结果如表2所示。结果显示： REV的均值为1.220，标准差为0.585，说明上市公司营业收入呈上升状态，平均上升幅度为22%。 TB的均值为1.475，标准差为1.721，说明企业税负整体呈上升趋势，并且税负上升幅度大于营业收入上升幅度。其他控制变量的描述性统计与以往文献类似，表明样本选择较为合理。

（二）回归结果分析

首先，检验了企业是否存在税负粘性，结果列示在表3列（1）（3）（5），依次是没有加入控制变量、没有控制行业与年份、加入控制变量且控制行业与年份的回归结果。可以看出，企业营业收入变化LnREV和D×LnREV与企业税负变化LnTB的回归系数分别为1.006和-0.188且显著。说明企业营业收入上升1%，税负增加幅度为1.006%; 营业收入下降1%，减少的税负为0.188%，即企业营业收入上升时税负增加额大于营业收入等额下降时税负减少额，即我国上市公司税负存在粘性特征。

其次，对式（1）进行回归以检验《预算法》实施对税负粘性的影响，结果如表3列（2）（4）（6）所示。加入了《预算法》实施及其与税负粘性的交乘项，发现D×LnREV×Treat×Post的回归系数均在5%的水平上显著为负。列（6）中加入控制变量且控制了行业与年份，发现D×LnREV×Treat×Post的回归系数为-0.339，与LnTB在5%的水平上显著负相关，说明《预算法》实施加剧了企业税负与营业收入的非对称变动幅度，即《预算法》实施显著增加了企业税负粘性，验证了假设H1b。

（三）稳健性检验

稳健性检验结果见表4。

1. 安慰剂检验。本文参考已有研究[10，11] ，通过构造《预算法》实施的伪时间点，代替处理效应发生年份，检验《预算法》实施对税负粘性的影响。如果企业税负粘性没有发生变化，说明本文的主要结果是稳健的。本文将《预算法》实施时间提前至2009年重新进行回归，以考察随机效果。列（1）结果表明，变量D×LnREV×Treat×Post1的回归系数不显著，且与主回归系数相比有大幅下降，说明税负粘性的增加是由实施《预算法》导致的，而非其他因素。

2. 剔除亏损企业样本。若企业发生亏损，则不需要缴纳所得税。因此，本文剔除1252个亏损类企业样本，重新进行回归，列（2）报告了剔除亏损企业后《预算法》实施对税负粘性的影响，研究结论仍然成立。

3. 限定为制造业企业。由于制造业企业占上市公司比重较大，涉及的税种比较全面，具有一定的代表性，因此本文将样本控制在制造业企业，重新进行回归，结果见列（3），结果仍然稳健。

4. 更换样本期间。考虑到2008年发生了全球金融危机，上市公司财务指标波动较大，因此，本文借鉴程宏伟和杨义东[12] 的做法，将样本期间缩小至2010 ～ 2017年，重新检验《预算法》对企业税负粘性的影响，结果见列（4），研究结论仍成立。

5. 更换变量度量方法。在基本回归中，本文以营业收入波动情况来反映企业营业收入是否下降，为了增强基准回归结果的稳健性，借鉴王百强等[4] 和孔墨奇等[13] 的研究，用税前利润即利润总额与资产减值损失之和度量企业营业收入变化以及营业收入下降，结果见列（5）。可以发现，《预算法》实施D1×LnEBT×Treat×Post与LnTB仍呈显著负相关，说明上述研究结论稳健。

6. 不同分组方式。为了避免基准回归结果是由相对处理组造成的，本文参考李建军和刘媛[8] 的做法，采取不同的分组方式，重新划分处理组和控制组。将财政透明度小于《预算法》实施前一年各个省份财政透明度75%分位数的地区作为处理组，取值为1，其余地区作为控制组，取值为0。在新划分方式下，对式（1）重新进行回归，结果见列（6）。四项交乘项的回归系数显著为负，与主回归结果一致，研究结论仍然稳健。

7. 排除其他可能性解释。考虑到在2015年的时候除了实施《预算法》，还出台了一系列减税降费政策，也可能会对税负粘性产生影响，因此本文删除了2015年和2016年的样本观测值，结果见列（7），研究结论仍然成立。

五、进一步分析

（一）作用机制检验

本文继续考虑《预算法》实施影响企业税负粘性的作用渠道。《预算法》实施前，在我国税收征管体制不健全的情况下，企业避税较为普遍，主要通过避税减少税负支出，弱化税负粘性[12] 。而2014年修订的《预算法》使得财政信息更加透明[5] ，有助于规范税收征管行为。规范化的税收征管行为增加了企业避税面临的成本与损失，同时也约束了纳税企业与税务部门之间的寻租行为，进而抑制避税行为。当企业营业收入上升时，企业避税行为的减少使得税负支出增加; 当企业收入下降时，企业避税行为更为强烈，《预算法》通过抑制避税导致企业不能顺利地通过避税缓解税负支出压力，与实施之前相比，税负支出有所增加，强化了营业收入上升与下降时税负的非对称变动幅度，增加了税负粘性。

为了检验这一渠道，本文将会计—税收差异（BTD）作为企业避税程度的代理变量，通过设置虚拟变量的方式，根据中位数将样本分为避税程度较高和避税程度较低两组进行分组检验。如果四项交乘项的回归系数在两组样本中存在显著差异，说明《预算法》实施通过影响企业避税行为进而影响税负粘性。再次对式（1）进行回归，回归结果如表5所示。《预算法》实施对于企业税负粘性的回归系数分别在1%和5%的水平上显著，进一步进行组间差异系数检验，发现《预算法》实施对于企业税负粘性的影响在企业避税程度较高样本组中更为显著，即《预算法》的实施通过规范税收征管行为，减少避税行为，進而造成税负粘性的增加。该结果验证了避税行为是《预算法》实施影响税负粘性的重要作用渠道。

（二）异质性检验

《预算法》实施通过提高政府财政信息透明度，使得税收更加规范，能有效抑制企业避税行为，进而加剧税负粘性。为进一步了解《预算法》实施具体效果，同时考虑到企业避税行为受到不同企业特征和政府行为的影响，本文从产权性质、外部治理环境、地方政府财政压力以及税收征管力度方面进行分析，以深入探讨在不同环境下，《预算法》实施对税负粘性的异质性影响。

1. 产权性质。由于我国上市公司存在产权异质性特征，国有企业和非国有企业的经营目标和治理情况不同[14] ，使其面临的税收筹划和税收征管存在差异[6] ，因此，对于产权性质不同的企业来说，《预算法》实施与税负粘性的关系可能存在差别。一方面，从税收筹划来看，国有企业主要是由政府管理，且存在复杂的委托代理问题，其更倾向于追求与政绩关联更大的收入目标[13] ; 另一方面，从税收征管来看，由于国有企业与地方政府存在联系，国有企业面临的税收征管环境更加宽松。综上所述，国有企业通过避税减少税收增加利润的动机较弱，同时以往的许多研究也认为非国有企业避税行为更为普遍[15] 。因此，相对于国有企业，非国有企业进行避税行为的倾向和机会更大，本文预测《预算法》实施对税负粘性的正向作用在非国有企业中更为显著。

本文对式（1）进行分组回归，从表6列（1）和列（2）可以看出，在非国有企业样本中，《预算法》实施对税负粘性的正向影响更加显著，与预期相符。

2. 外部治理环境。企业所在地区外部治理环境也会影响到避税行为。与外部治理环境较完善的地区相比，外部治理环境薄弱地区的法律制度更加薄弱，腐败程度也更高，地方官员税收征管空间较大，给税务机关带来较大的自由裁量权，为企业通过寻租方式与地方政府联合避税提供了条件，企业避税程度较高。相反，在外部治理环境较完善的地区，金融发展水平较高，法律制度相对健全，政府对企业干预减少[16] ; 同时，税务征收等一系列业务处理均通过金融机构进行交易，交易信息公开透明，为企业进行避税增加了难度[17] ，缩减了企业避税的实施空間。因此，本文预测在外部治理环境较差时，地方政府腐败程度更高，企业会进行更多避税行为，《预算法》实施与税负粘性的正相关关系更为显著。

本文借鉴干胜道等[3] 的研究，以市场化程度衡量外部治理环境，将年度样本中位数作为分组标准，分为外部治理环境较好样本组与较差样本组，对式（1）重新进行回归，回归结果如表6列（3）和列（4）所示。在列（3）中，外部治理环境较完善时，《预算法》实施与企业税负粘性的回归系数为-0.305，但不显著; 在列（4）中，回归系数在10%的水平上显著负相关，说明《预算法》实施对于企业税负粘性的正向影响在外部治理环境较差时更显著。

3. 地方政府财政压力。已有文献指出，当地方政府面临较大的财政压力时，企业为维护政企关系[18] 、在稀缺资源获取中拥有竞争优势[19] ，企业会主动迎合地方政府财政需求，减少税收规避。但李维安和徐业坤[20] 的研究指出，由于地区间的税收竞争，政府可能会进行“敲竹杠”行为，将财政压力转嫁给与政府具有良好关系的企业。此时，企业处于弱势地位，有足够动机去实施避税。因此，地方政府财政压力如何影响企业避税行为从而影响《预算法》实施与税负粘性的关系有待进一步检验。

借鉴王术华[21] 的研究，本文采用财政支出与财政收入的差额除以GDP度量地方政府财政压力。根据年度中位数，将样本分为两组进行回归。回归结果列示在表7列（1）和列（2），可以发现在地方政府财政压力较小的样本中， D×LnREV×Treat×Post的回归系数显著为负，说明地方政府面临财政压力较小时，税务部门的税收征管强度降低，公司则会进行更多的避税行为，《预算法》实施通过规范税收征管行为，减少避税，增加税负粘性更为显著。

4. 税收征管力度。由于我国实行税收计划征管体制，并且税务机关具有自由裁量权[22] ，税务机关为了完成税收指标，会加强税收征管强度，通过税务稽查、纳税检查等方式提高税收努力，防止税源流失[23] 。较强的税收征管力度意味着更加规范的税收管理和严格的税收检查，减少税务征收过程中的征管漏洞，企业实施避税的难度提高[24] ; 同时，税务机关对避税行为的容忍度较低，如果避税行为被发现，带来的声誉损失以及处罚成本都会增加，使企业在权衡收益与成本权衡之后，减少避税活动。相反，税收征管力度较弱时，企业避税行为被查处的可能性较小，此时通过避税获得的收益大于成本，企业则会选择避税以减少纳税支出。因此，本文认为《预算法》实施对税负粘性的正向影响在税收征管力度较弱的样本组中更加显著。

借鉴Lotz和Morss[25] 和陈德球等[26] 的研究，本文采用税收努力指标度量地区税收征管力度，实际税收负担除以预期税收负担计算得到税收征管力度。根据年度中位数将全样本分为税收征管力度较强与较弱两组进行回归，回归结果如表7列（3）和列（4）所示。可以发现，在列（3）中， D×LnREV×Treat×Post的回归系数为-0.168，但并不显著; 而在列（4）税收征管力度较弱样本中， D×LnREV×Treat×Post与LnTB在1%的水平上显著负相关。说明在税收征管力度较弱的企业中，《预算法》实施对税负粘性的正向增加作用更加显著。

六、结论

在旧《预算法》以收支平衡作为预算审查重点下，出现了经济顺周期问题。因此， 2014年《预算法》的颁布为建立健全全面公开、规范透明的预算制度提供了法律依据，其政策效果不容忽视。本文从税负粘性角度出发，研究《预算法》实施是否会影响各级税务机关征税行为进而影响微观企业税负。实证研究发现：《预算法》实施显著增强了企业的税负粘性。这一关系在非国有企业、外部治理环境较差、地方政府财政压力较小和税收征管力度较弱企业中更加明显。机制检验表明，《预算法》实施影响税负粘性的作用机理主要在于减少企业内部避税行为，说明《预算法》主要通过影响政府行为使税收征管行为更加规范，进而抑制企业避税行为，增加税负粘性。研究结论不仅明晰了《预算法》实施影响企业税负粘性的作用机理，也丰富了相关领域研究。

本文可能的启示在于：一是现阶段，我国经济下行压力较大，一方面，为避免经济大幅度波动，应当保持宏观环境相对平稳，继续完善《预算法》等相关法规，将跨年度预算平衡机制落实到位，做好宏观政策调控与衔接。另一方面，需要更高质量地落实《预算法》中的允许增列赤字和不得向下级税收部门下达任务指标等规定，改变“唯任务论”对税务机关的考核标准，真正做到“依法征税”。二是继续做好财政信息公开工作，细化税收收入支出内容，使地方政府财政信息更加透明、公开，减少政府与企业之间由于信息不透明导致在征纳过程中产生的摩擦，同时也要建立健全社会公众参与机制，便于纳税人行使监督权，减少税收征管过程中的腐败行为，避免税务机关和企业通过合谋进行寻租，使税收征管更加规范。三是在减少征收“过头税”、降低企业税收负担的同时，应当合理正确地看待税负粘性，坚持公平原则，减少企业纳税支出过程中的不合理行为以及政府对企业实施的不合理干预。四是由于研究发现，《预算法》实施与税负粘性的关系受到产权性质的影响，与国有企业需要承担社会性负担相比，非国有企业有更强的避税动机，《预算法》实施对非国有企业税负粘性影响更显著。对此，国有企业应剥离不必要的社会职能; 非国有企业则应提高经理人的职业管理能力，减少机会主义行为，可以通过设置税收激励等方式，提高非国有企业纳税人的纳税意识，使税收征管更加规范。

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