高亚楠

【摘  要】PPP模式具有周期长、项目复杂、综合性强、参与合作企业多、投融资金额大等特点。近年来，各方监管日益趋严，企业在参与PPP项目时必须综合考虑以上特点。研究发现，国有建筑施工企业在参与PPP项目时面临巨大的融资压力和运营管理风险等多方面困境。因此，论文分析PPP模式下国有建筑施工企业的融资特征，深入分析其融资困境，提出针对性的解决策略。

【关键词】国有建筑企业;PPP项目;融资

【中图分类号】F283;F276.1【文献标志码】A【文章编号】1673-1069（2022）05-0191-03

1 引言

PPP模式是在公共基础设施建设中发展起来的一种有效的项目融资和实施模式，这是一种以各参与方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，其优点在于既可引入民间资本，又可减轻政府财政压力，提高资金使用效率，缓解过速增长问题[1]。2014年，国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运示范项目，由此PPP项目迎来了规范化发展时期。在国家着力规避地方政府举债风险和加大基建投资稳增长的宏观政策下，PPP模式的推行有效解决了地方政府与基建投资之间存在的矛盾。建筑企业，特别是政治站位高、技术管理能力过硬、履约能力及责任意识强的国有建筑施工企业成为推动PPP项目落地的重要力量。但在当前去杠杆、降负债的转型环境下，PPP项目落地难、融资难成为全行业面临的问题。研究发现，国有建筑企业在参建PPP项目中存在融资难、存量项目规范落地难等诸多问题，特别是融资问题较为突出[2]。因此，如何设计科学合理的融资方案，保证PPP项目落地是企业运作PPP项目首要考虑的问题。

2 PPP模式下国有建筑施工企业的融资特征

2.1 融资方式多样化

在PPP项目中，融资模式多元化，且涉及多种融资方式和各类融资机构，其中，融资方式的多样性可以帮助企业扬长避短。在融资的全过程中，企业不仅要实现收益最大化，还要将风险最小化。目前，基于PPP模式的融资方式主要有（银团）贷款、资产证券、政府专项债、PPP基金、发行项目收益债券、融资租赁、信托资管保险的债权计划等，金融自购项目也有租赁公司、政策性银行等新渠道。

2.2 融资主体多元化

在PPP模式下，融资的主体是由社会资本方或政府和社会资本方组成的项目公司（SPV），通常与政府签订特许经营权的协议。SPV是融资主体之一，享有政府批准的特许经营权开展融资活动，以实现项目的正常开发、施工和维护等。这种模式的特点在于改变了传统的BT模式中政府只能在其信用基础上成为融资主体。通过融资主体的转变，政府与社会资本方的关系得到进一步协调，并且促进项目公司中各社会资本的力量融合与优劣互补。一方面，有助于增强财政政策的杠杆效应及其财政可持续性;另一方面，有助于减轻政府财政支出的压力，降低社会资本方的投资风险，可谓互惠互利。

2.3 融资期限较长，回收难度较大

上文提到，PPP模式中政府公共服务及其项目建设相关部门与社会资本方通过签订特许经营权的协议实现合作，共同参与项目的全周期建设管理，根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》中的相关规定，合作期限原则上不低于10年，并且根据项目类型不同或运营计划不同（如各类公路/铁路/路桥/城市轨交/机场、医护中心、教育单位、环保单位、通信站点等均属于PPP项目范畴，依据项目特性不同，合作周期也各不相同），部分项目的合作期限甚至是30年。基于10～30年的合作期限，相应的项目融资是长期性的，极易产生资金压力和不可控风险（如政策变化风险、技术风险、市场变化风险、社会资本方的长效履约风险等）。对于大部分社会金融机构来说，对此类融资项目的认可度通常偏低。一方面，这将增加项目的融资难度;另一方面，社会资本方的投资本息能否顺利收回存在不确定性。此外，大多数PPP项目涉及公共服务领域，例如，公路項目与城市交通挂钩，生活污水处理项目与环境保护挂钩，这些PPP项目无法通过资产抵押等方式获取现金流，也难以实现资产证券化，这将加大项目变现难度，增加回收风险。

3 国有建筑施工企业PPP项目融资困境

3.1 融资能力不足，管理水平有待提高

第一，金融机构与国有建筑企业的决策审批流程难以高效衔接。PPP项目需要在项目跟踪及立项、资格预审、投标中标、项目公司组建、融资交割、建设全周期等各环节与金融机构密切对接，只有这样才能确保投融资方案落地实施。这使得融资活动时间紧、任务重，涉及制度建立以及函件、合同、协议编制等多个环节。同时，国有建筑施工企业的议事决策机制复杂，审批流程较多，周期较长，包括职能部门会签、专业评审、分管领导审批等流程。最终，由总经理办公会、董事会和各级股东大会层层决策，加之外部宏观环境的变化，利率波动较大，在审批决策结束时，极易出现市场已发生变化的情况，这使得国有建筑施工企业与金融机构的衔接更加困难。

第二，国有建筑施工企业自身融资受限。由于PPP项目运营周期长、投资金额大，所需债务资金期限也相对较长。若将债务资金合并到社会投资者的财务报表中，则会导致在一定时期内扩大社会投资者的负债规模。然而，受到资金短缺、杠杆收益、国企评估、现行市值管理等因素影响，国有建筑企业对表外融资有着强烈的需求。《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》在规范增信、落实资本金、会计核算等问题上，对央企PPP项目进行了更加严格的控制，并对其实行终身问责制提出了明确的要求。该政策的实施，进一步加大了各项目股东对资本金的投入，明股实债类融资工具已不符合规定，原因在于其存在违规项目整改、清退、无法融资等问题和风险。

第三，虽然国有建筑施工企业的外部融资渠道很多，但能够有效选择的渠道非常有限。新形势下，PPP项目资本金融资受到小股大债、明股实债、股东借款、资本金穿透、股权回购、融资期间减资、流程繁杂等一系列现实问题的阻碍[3]。究其原因，从发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》到《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》的出台，国家在宏观经济层面对地方政府债务问题及金融风险制定了一系列防范举措，PPP项目得到了进一步规范和稳健发展。在金融监管政策日益趋紧的政策环境下，原本惯用的明股实债和小股大债（股东借款出资）等资本金融资方式被明令禁止。同时，国有建筑企业受国资监管以及资产负债率红线（一般为80%）、有息负债规模的限制，资本金融资出表作为其核心诉求横亘在PPP项目融资之前，使得资本金融资可选择的渠道并不多，市场资金来源不足。

3.2 投资回报周期长，不可控风险高

PPP项目是一个投资金额大、合作时间跨度长的基础设施建设项目，对资金来源的稳定性要求很高。然而，银行等金融机构具有较强的流动性、高盈利能力和高安全系数的要求，PPP项目的时间跨度较长，很难满足其要求。例如，高速公路建设项目的投资总金额超过百亿元，全周期为15～20年甚至以上，而且高速公路在项目建设期内没有经营性现金流入，整个项目处于亏损状态，因此，长期通过银行贷款投入项目运作资金显然是不可行的。如果选择其他融资工具，可能出现结构性期限错配问题，因为融资工具的期限短于项目合作期限。因此，为确保项目在建设期内获得足够的周转资金，并在偿还债务后仍能满足企业的正常运营需求，有必要在合作期内进行二次融资，但二次融资不仅困难，而且风险很大。

3.3 运营质效低，项目后期还款难度较大

目前，我国PPP项目的整体质量较低，项目本身的运营资金较少且投资效益较低。大多数PPP项目是微利项目，部分项目甚至存在一定的退库风险。以高速公路项目作为案例，项目建设需要大量的投入资金，如上所述，在建设过程中没有经营性现金流入，随着投入资本的增加，项目负债率将显著升高。随着宽限期结束，项目进入运营期，项目方需要按期还本付息。虽然偿债风险原则上会随着运营时间的延长而降低，但受到车流量的变化、运维成本的增加、收费价格的波动、按效付费、政府财力和诚信度等因素影响，项目的预期现金流量往往达不到要求。银行发放贷款的主要目的是按期收回贷款本金及其利息，如果企业无法稳定还款，不仅影响自身授信额度，还会影响银行放贷。

3.4 易受政治环境和经济环境影响

PPP项目融资的成功与否取决于稳定和可持续的政治环境，政治环境的任何变化都会为融资活动带来潜在的风险。目前，PPP项目以银行借贷为主，利率波动较大，其利率与资本市场的资金供求密切相关，这导致资本市场利率频繁波动，从而增加企业的融资成本。此外，PPP项目融资的成功与否还取决于其所处经济环境。在经济下行的背景下，项目建设存在被迫推迟甚至中断的风险，这对从事PPP项目融资的公司来说是一个巨大的风险。

4 国有建筑施工企业PPP项目融资困境解决策略

4.1 增强运营能力，优化融资决策审批流程

为降低资金成本，促进PPP项目的建设和运营，国有建筑施工企业不仅要及时更新PPP项目的融资决策和审批程序，还要明确PPP项目投资主体和公司总部、建设公司等各方的权利和义务，不断改进和完善自身的管理方法，合理界定各主体的职责和工作范围，从而形成合力、提高效率，确保PPP项目融资的顺利进行。

4.2 拓宽融资渠道，开展多元化融资

第一，健全信贷体系。PPP项目融资的合作对象是政府批准的特许经营机构，在融资担保方面，金融机构应提高信贷服务水平，允许特许经营机构在合法合规的前提下抵押或质押PPP项目的资产，并积极参与PPP项目建设的监管过程。同时，在建设以分期投资为主要运營模式的PPP项目中，可应用项目收益债券融资方式，即吸引中长期资金投入项目，如险资、社会资本、养老金等。在项目建设完成后，可以选择资产证券化方式融资，打包出售政府补贴、收费权等，以此筹集资金，从而在未来获得稳定的收益资产，拓宽国有建筑施工企业PPP项目融资渠道，推动项目融资落地。

第二，对于金融资本介入PPP项目，可适度放宽其准入门槛。从理论层面来讲，PPP项目的股权融资途径是较为丰富的，包括但不限于银行借贷、保险基金等，然而考虑到风险、收益等因素的影响，许多融资方式如明股实债等已被逐渐禁止。同时，由于大多数PPP项目涉及的资金规模较大，在融资过程中对成本控制的要求较高，因此，对于政府而言，应打造良好的政策空间，为股东提供更多的长期贷款支持，可以在现有基础上推进债务性资本入股，全面控制股权比例。同时，可通过融资增信的方式管控股权比例，获政府授权的特许经营公司应主动配合银行开展增信活动，可使用公司的资产或应收账款收益权、股权质押等符合标准的常用增信方式，降低金融机构的融资风险，从而引入更多的外部资本进行融资，降低融资难度。

第三，建设一个开放、严谨的投资和融资平台。为更好地推进PPP项目融资，国有建筑施工企业有必要积极主动地建设并创新市场化的投融资平台，首先，通过建立专项基金，引入更多资本方投入初始资本，从而启动项目建设，并确保前期正常运营;其次，根据项目不同阶段的资金需求，定向募集资金，认购优先份额，确保专项专用。通过建设和创新投融资平台，可以充分发挥财务杠杆作用，撬动资本进入，提高抵御风险能力。

第四，加强多方合作，充实资金来源。首先，有条件的大型国有建筑施工企业可以在上级主管部门允许的前提下，通过与行业内其他同类型大型企业共同设立基金管理公司的方式，根据不同投资项目，设置不同基金产品，面向内部职工定向募集项目资本金，充实资金来源;其次，与下游供应商（分包商）开展深度合作，通过按比例分配建设任务等方式引入有实力的参建单位的资金，有效解决在日益紧缩的货币政策下，从资本市场无法获取合理价格资本金来源的问题，积极形成建设合力，打造利益共同体，破解金融及市场困境，切实解决资本金募集难题。

4.3 提供“真股权”，创新股权退出方式

由于社会资本长期处于持续竞争状态，其发展质量受到一定影响，处于较低水平。因此，为促进PPP项目的发展，必须走互利共赢的道路，做到“有福同享、有难同当”。首先，建立一个公开真实、双方可控的财务报表。在项目建设过程中，社会资本可以采用银行票据置换现金等形式进行融资，然后通过分批的方式投入项目公司，为建设项目筹集资金。待项目建设至稳定期后，则需要处理SPV项目预期收益，利用资产证券化手段，盘活存量资产，让多数股权提前退出。其次，社会资本方若没有新的投资需求，其可能存在部分账面闲置资金（如公司已经提取的法定公积金），可在合法合规的前提下，利用借款方式将这一部分资金提取，从而提前收回一定的资金。

4.4 合理规划融资环节及资金运作流程

首先，国有建筑施工企业必须对自身的优势和劣势有一个全面且充分的认识，基于清楚的认知开展融资规划，结合项目情况考虑融资机构能否满足项目建设需求，对现有融资模式进行调整，使其匹配PPP项目需要，从而减少源头风险。其次，融资时机的选择至关重要。建筑施工企业应根据项目建设的不同阶段，灵活地选择相应的融资方式。同时，企业应当注重资金使用的事前规划，避免“拆东墙补西墙”。最后，在项目建设初期存在许多不稳定因素，主要是在资金支持或项目管理方面存在无法控制的风险或问题。部分建筑施工企业可能在这一时期开展其他项目工程建设，这种行为可能在短时间内满足资金需求，但对PPP项目的后期推广极为不利。例如，在其他项目的建设中，若资金收益未按照约定回收，极易导致人力资源、材料和其他运营成本或管理成本增加。因此，企业应客观评价自身发展现状，在PPP项目建设初期对其他项目作出妥善规划和合理安排，最大限度地防范和化解风险。

【参考文献】

【1】叶晓甦，石世英，刘李红.PPP项目价值创造驱动要素及其作用机理[J].地方财政研究，2017（9）：67-74.

【2】尚琰.大型建筑企业PPP项目融资问题分析[J].中外建筑，2019（12）：154-156.

【3】杜亚丽，袁正伦，李大光，等.建筑类央企参与PPP项目可融资性影响因素研究[J].工程管理学报，2020，34（3）：67-72.