县域吸纳就业的能力分析与路径选择

2022-05-30李志国

党政干部学刊 2022年10期

［摘要］在全国就业压力较大的当下，县域成为择业创业者的一个重要选择。县域第一、二、三产业均有提质、升级、拓展的需求与动力，并且未来会有更多政策倾斜，发展空间广阔，就业创业前景广阔。但在县域发展过程中，经济基础、营商环境、公共服务等方面的短板给吸纳就业带来了挑战。提升县域吸納就业能力，根本措施在于多方改善营商环境、人文环境，提升公共服务，改进用人政策，辅以鼓励到县域就业创业的舆论引导。

［关键词］县域经济；就业创业；营商环境

［中图分类号］F241.4 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-2426（2022）10-0054-07

双循环新发展格局下，县域因具备庞大的市场潜在需求和供给提升能力，其重要性日益凸显。在促进就业创业过程中，应重视县域经济的发展潜力和优势，推动县域成为吸纳就业的重要增量载体，成为求职创业者实现自我价值的广阔舞台。总体而言，县域在吸纳就业方面，既面临历史机遇，有很多有利条件，也不乏制约因素，需要扬长补短，提升县域吸纳就业的能力。

关于新时代县域吸纳就业的能力，学界已经给予一定关注。苏红键指出，县域是乡村振兴、城镇化和城乡融合发展的前沿阵地，推进县域城镇化与中央提出的“全面推进乡村振兴”“构建新型工农城乡关系”“推进以人为核心的新型城镇化”等息息相关：一方面，在人口向大城市集聚的同时，越来越多农村居民就近在县城就业、置业，其子女在县城接受教育，县城的县域中心功能日益凸显；另一方面，在乡村振兴战略背景下，县城是各类返乡入乡人员创业就业的重要载体。［1］张琛、孔祥智指出，人口结构变化将会深刻影响农村劳动力供给，县域将是农村劳动力就业的主战场。［2］范毅等认为，以县城为核心的县域城镇化是农业转移人口市民化的最重要、最直接方式，我国要在2035年实现80%左右的城镇化发展目标，最大的突破口不在于城镇化率已经较高的特大城市和大城市，而在于1881个城镇化率仍较低的县及县级市。［3］刘国斌等指出，新时代县域经济高质量发展能够促进人口集聚，进一步拓宽城镇人口就业规模，而要实现县域经济高质量发展必须发展非农产业，这是加快新型城镇化建设的重要标志，也是吸引农村劳动力向城镇地区转移就业，满足县域经济发展的劳动力需求，实现县域产业集群发展的必要途径。［4］方长春指出，无论是县域发展还是乡村振兴都离不开人才，县域引进人才的力度已经并将持续加大，县域和人才“双向奔赴”既是县域发展的现实和迫切需求，也与当前就业形势下的个体理性有关，而“双向奔赴”能否有效地“修成正果”，既依赖于县域层面精准选才、精准用才，更依赖于从长远的角度对中国劳动力市场进行优化与调整，对人才培养的结构与规模进行优化和调整。［5］张彬斌基于1998年和2007年中国工业企业数据库，构建“县域—行业”分析单元，分别以全国和西部地区为范围，实证考察我国制造业就业增长的主要发生机制。结果表明，县域所具有的行业内竞争性以及工业多样性对具体行业的后续就业增长具有积极促进作用。［6］一些学者针对具体地域进行实证研究，研究结果表明县域吸纳就业的能力在不断增强。耿明斋、刘涛基于“河南省‘百县千村人口流动调查”数据，实证考察了河南省农村劳动力在乡镇、县城、省辖市、省会和三大都市圈等多种空间类型的就业分布，得出河南省农村劳动力就业空间分布呈现出两端多、中间少的“U”形特征结论，省内以郑州市区和各县县城为主要就业地点。［7］无论是从全国来看还是从某一地区来看，县域都是未来经济发展的重要着力点，县域经济的发展对解决就业尤其是农民工就业问题具有重要的现实意义。宏观来看，我国的城镇化、高质量发展、新发展格局、共同富裕等战略目标与相关政策都为县域释放吸纳就业的潜能提供了强有力的支持。

一、县域吸纳就业的潜力分析

（一）城镇化发展为县域吸纳就业提供动能

统计年鉴和统计公报数据显示，1978年末，全国常住人口城镇化率为17.92%［8］31，至2021年末，全国常住人口城镇化率已提升至64.7%［9］，城镇化率未来一段时期仍将保持较快速度提升态势。理论界普遍认同城镇化是由工业化引起的，并且要与工业化进程相匹配，因此，可以探讨工业化发展趋势来判断城镇化的大体趋势。未来中国的工业化进程会有多维特质，表现在城市与县域间的核心特征就是城市一般性制造业向县域转移。所谓一般性制造业大多是劳动密集型制造业和资本密集型制造业，随着大量相关制造业落地县域，县域有望吸纳更多劳动力就业，从而迎来城镇化高潮。对于具体县域而言，如果能够抓住此轮产业转移的历史性机遇，将会大大加快自身工业化和城镇化进程，奠定高质量发展的坚实基础；对于县域整体层面而言，大规模承接产业转移将会持续提供城镇化动能，不断释放县域吸纳就业潜能。

（二）高质量发展为县域吸纳就业提供更多机会

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展。［10］相对于城市而言，县域实现高质量发展需要补齐的短板更多，而弥补差距、补齐短板的过程，也将是县域提升发展质量、效率、动力的过程，是县域增强吸纳就业能力的过程。很多地区已经充分认识到县域的差距和潜力。以辽宁省为例，全省共有41个县（市），国土面积占全省总面积的84%，常住人口占全省总人口的40.5%，2021年，县域地区生产总值占全省的26.9%，一般公共预算收入占全省的19.6%。为扭转县域发展相对落后局面，完整、准确、全面贯彻新发展理念，2022年6月，辽宁省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加快县域经济高质量发展的意见》，明确提出，全省41个县（市）地区生产总值年均增速要力争高于全省1个百分点以上。在高质量发展理念引领下，未来县域发展将会变差距为动力，而就业创业机会也就蕴藏其中。

（三）新发展格局拓宽县域吸纳就业空间

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局下，从供给侧看，县域经济将成为国民经济循环的新支撑，县域经济涵盖了生产、流通、交换、分配等各个环节，縣域在保障粮食、能源等基础性安全方面不可替代；从需求侧看，县域经济是推动消费增长的新“战场”，县域人口规模庞大，消费潜力巨大，是很多消费领域有待深挖的“富矿”；从增长空间看，在省会、都市圈、城市群经济承载能力逐渐饱和的情况下，县域是未来经济循环扩张的新空间，其地位在国民经济中将会显著提高。伴随县域经济的崛起和县域地位的提升，县域就业创业容量和空间必然会逐渐扩大。

（四）共同富裕目标激发县域吸纳就业潜能

共同富裕一直是全党全国各族人民的奋斗目标。党的十八大以来，党中央把握发展阶段新变化，把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上。与经济发展水平相关联，县域居民平均收入水平和生活水平与城市居民相比还有较大差距。以城乡居民收入差距衡量，统计公报显示，2021年，农村居民人均可支配收入名义增长率和实际增长率分别为10.5%和9.7%，分别高于城镇居民2.3和2.6个百分点，城乡居民人均可支配收入比为2.5，比上年缩小0.06。［9］为继续缩小城乡差距、城市与县域间的差距，一方面，中央和省级政府密集出台有关扶持县域经济发展的政策举措，不断加大对县域的财政转移支付力度，另一方面，县域依托自身优势谋求产业突围，制定符合自身情况的发展路径并予以实施。随着更多强有力的推动共同富裕的举措出台和落实，县域经济发展前景会越来越光明，县域人民生活水平将会持续大幅提升，而这一进程将会进一步激发县域吸纳就业的潜能。

二、县域吸纳就业的现实优势分析

县域是实施乡村振兴的主战场，越来越多的农民生活工作在县城，县域就业已经成为城市和乡村就业的纽带，在吸纳农民就近就地就业方面发挥着愈加重要的作用。2020年返乡就业的农民工中，选择在县城、乡镇和本村范围内工作的人数占比分别为36.97%、15.84%和16.87%，累计占比达69.68%；返乡创业的农民工中，选择在县城、乡镇和本村范围内创业的农民工占比分别为36.92%、16.92%和32.31%，累计占比为86.15%。［11］同时，基于县域与城市间整体发展水平的差距，未来县域也是缩小城乡差距、实现共同富裕的重点关注区域，中国经济增长的主要空间在县域。就经济发展势能和吸纳就业能力而言，县城、乡镇、农村作为县域的三阶梯队，都具备较强优势。

（一）县域产业具备强大的吸纳就业能力

农业是县域经济的基础产业，也是保障国家粮食安全的“命脉”。在保障粮食种植面积只增不减和努力实现产量不断增加基础上，发展特色农业、延长农业产业链是大多数县域提升农业附加值的重要路径。特色农业是依托区域自然禀赋与产业基础等条件，以特色农业技术及文化内涵为支撑，以特色名优产品为核心的农业类型。［12］全国特色农业呈蓬勃发展之势，融合区域独特农业资源与乡土文化，涌现出大量优秀产品和品牌。发展特色农业需要更多的农业科技人员、经营管理人员等劳动力，当然，特色农业也是创业者可以大展身手的领域。近年来，农业科技类高校、高职毕业生就业率普遍较高，毕业生自主创业比例高于全国平均水平，佐证了农业尤其是特色农业吸纳就业的快速增长势头。

具备条件的县域都会把发展制造业作为壮大经济的重点策略，努力实现工业强县。工业园区是县域制造业的重要载体，园区通过集聚生产要素，打造产业链、产业集群，形成各具特色的县域制造业主板块，吸纳大量专业和技能人才。当然，县域制造业水平参差不齐，不少园区和县域制造业整体还处于相对低端、零散、弱小的状态，所以，多数县域都把引育制造业龙头企业、延长相关产业链、做大做强产业集群作为发展的重中之重，并给出优厚引资引人政策待遇。县域制造业的转型升级，加上一般制造业向县域的大规模转移，不仅是企业家的红利，也是就业创业者的红利，为具备相关技能、掌握一定生产要素的求职创业者提供了大片“蓝海”。可以说，制造业转型升级、高质量发展，是县域经济实现突破的必要条件。2021年，全国地区生产总值超千亿的县有43个，均为制造业强县，普遍呈现劳动力供不应求的状态，各类人才趋之若鹜，成为创业者的热土。

县域制造业转型升级门槛相对较高，需要破解的难题较多，与之相比，县域服务业转型升级的障碍则少得多。在信息技术、电子商务等手段的支持下，在大众提升生活品质的需求下，很多县域依托各自生态、文旅、康养、特产等资源，不断创造新供给，满足新需求，服务业发展呈现跨界融合、全面开花之势。尽管在新冠肺炎疫情影响下，服务业普遍受到较大冲击，但其旺盛生机与活力不会消失，尤其是文化旅游和健康养老产业，具备巨大的发展空间和吸纳就业潜力。文化旅游产业是县域经济转型的重要载体，是发展县域经济的重要引擎。旅游业是一个复杂的综合性产业，提供了游客旅行过程中所需的全部服务和产品。旅游业的多样化决定了它可以提供的工作种类繁多，这些工作能够吸引不同层次的劳动者，解决大量劳动力的就业问题。健康养老方面，2021年国民经济和社会发展统计公报显示，2021年末，全国60周岁及以上人口为26737万人，占全国总人口的18.9%，65周岁及以上人口为20056万人，占全国人口的14.2%［9］，人口深度老龄化之下，县域健康养老产业就业创业机会大增。总体来看，因体量巨大、领域众多、需求旺盛，县域服务业将会成为吸引就业、促成创业的巨大“海绵体”。

（二）县域生活创业成本普遍较低

近年来，随着产业与人口逐渐饱和，中心城市很多不稳定就业群体的生存压力和失业焦虑不断提升，不断有逃离一线城市的声音。由于传统产业衰退和资源相对流出，很多中小城市吸纳就业的能力也在弱化。反倒是县域，由于拥有较为丰富的物质资源，更加广阔的发展空间，相对宽松的竞争环境和较低的生活成本，整体发展机会呈增加趋势。相较于中心城市，县城和小城镇购房租房、交通、购物、教育等生活成本显著降低，土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素价格也更加便宜，对就业和创业者来说，生活成本和资金投入较低，并且，便捷交通和高速网络使县域能够及时获得物流和信息服务，生活便利程度和生产效率也不会显著降低，目前全国已经有18个省级行政区实现了县县通高速，很多省正在推动县县通高铁。在交通便利的基础上，县域正在加强其他基础设施、公共服务的建设，使之逐步完善，将会对企业产生强大的吸引力。国内因为汇聚了某类特色产业而驰名的县域、城镇非常多，如浙江温州市永嘉县在鞋服行业拥有奥康、报喜鸟、红蜻蜓三大上市企业，且被称为“中国纽扣之都”，河北高碑店市白沟镇被誉为“中国箱包之都”，辽宁葫芦岛市兴城市被誉为“比基尼之都”“中国泳装名城”……总体而言，县域便利的交通、良好的公共服务以及较低的生活创业成本、良好的人居和创业环境，使其能够更好地吸引企业和人才。

（三）县域享有愈加明确的政策倾斜

在脱贫攻坚战取得决定性胜利和乡村振兴战略获得显著成效后，国家把推动共同富裕、促进双循环特别是畅通内循环作为大政方针，而涵盖农村的县域恰是缩小贫富差距、强化内循环的重点区域。国家将持续加大投入，并以提升县域自我发展能力为主要导向，这种态势通过以工代赈的调整可见一斑。以工代赈是促进就近就业增收、提高劳动技能的一项重要政策，能为群众特别是农民工、脱贫人口等提供规模性务工岗位。重点工程项目投资规模大、受益面广、带动效应强，吸纳返乡农民工就业潜力巨大，是实施以工代赈的重要载体。2021年，国家发展和改革委员会印发实施《全国“十四五”以工代赈工作方案》等文件，将劳务报酬占中央资金比例由此前的10%以上提高至15%以上，联合财政部已下达中央投资近140亿元，实施以工代赈项目5000余个，实际发放劳务报酬占中央资金比例已达20%以上，部分地方超过30%，带动30余万农村低收入群众在家门口就业。［13］2022年，国家发展和改革委员会出台《关于在重点工程项目中大力实施以工代赈促进当地群众就业增收的工作方案》，明确提出进一步扩大以工代赈投资规模，在重点工程配套设施建设中实施一批以工代赈中央预算内投资项目，劳务报酬占中央资金比例由原规定的15%以上提高到30%以上，并尽可能增加。［14］农业农村部将在组织实施高标准农田建设、重大水利设施建设、农村人居环境整治、农业面源污染治理等项目过程中，按照“应用尽用、能用尽用”的原则，吸纳更多返乡农民工参与建设，让他们在家门口就业增收。

2022年中央一号文件指出，要大力发展县域范围内比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，推动形成“一县一业”发展格局。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出要培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位；完善市政设施体系，夯实县城运行基础支撑；强化公共服务供给，增进县城民生福祉；加强历史文化和生态保护，提升县城人居环境质量；提高县城辐射带动乡村能力，促进县乡村功能衔接互补；深化体制机制创新，为县城建设提供政策保障，并以2025年为时间节点提出了发展目标。2022年7月，国家发展和改革委员会印发《“十四五”新型城镇化实施方案》，明确“十四五”时期推进新型城镇化的目标任务和政策举措，提出促进城乡产业协同发展。发展县域经济，构建以现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经济。这些政策的出台，对县域经济发展是非常重要的机遇，对扩张县域就業具有重要的意义。在相关政策的指引、扶持下，更多县域依托内外合力驶入发展“快车道”，县域也成为就业创业的“洼地”。

三、提升县域吸纳就业能力的路径选择

如前文所述，县域在吸纳就业方面具有较大的潜力和明显的优势，但是从当前来看，县域在发展中还存在一些问题，吸纳就业面临一些制约。一是县域经济发展动能差距较大。如果将国家经济分为城市经济和县域经济两个板块的话，当前，整体县域经济发展与城市比较存在一定差距，县域人均国内生产总值等指标落后于城市较多。同时，县域间经济发展差距同样不小，以县域经济最发达的江苏为例，2020年昆山市地区生产总值为4277亿元，人均地区生产总值40万元，居于全省县域榜首，灌云县地区生产总值382亿元，人均地区生产总值3.7万元，排在县域榜尾，后者数值仅为前者9.3%。［15］99-112一些经济落后的县域，产业层次和发展态势不佳，各行业劳动者收入普遍较低，财政支出主要用于“三保”（保基本民生、保工资、保运转），人口和资源仍处于净流出状态，吸纳就业创业的能力较弱。二是营商环境良莠不齐。近年来，全国都在加强营商环境建设，并且整体取得巨大进步。但是，营商环境建设是复杂的系统工程，非常考验理念、规则、行动的统一，担当、协同、监督的能效，对于某些县域而言，改善营商环境的认知水平和实践能力都存在一定差距。整体营商环境欠佳的县域，不仅产业壮大、经济发展会缺乏动力，在选人用人过程中也容易发生“劣币驱逐良币”现象，使得很多投资创业者望而却步。三是公共服务相对落后。公共服务水平大幅落后于城市，是县域急于改善但短期内难以扭转的窘境，也是导致县域人口资源流失、难以吸引人才的重要原因。在基本公共服务县域统筹背景下，多数县域财力有限，难以全面提升就业服务、教育质量、医疗条件、社保水平、文化供给、基础设施等方面软硬件。近年来，党和国家大力推动城乡基本公共服务均等化，持续出台相关政令，落实相关举措，但是短板很多、缺口很大，需要统筹推进、久久为功。县域内，县城、乡镇、农村的公共服务水平呈阶梯式下降，与人口、资源的阶梯式向上流动成鲜明对比。四是求职创业者缺乏认同。尽管离开大都市、返乡就业创业的声音一直都在，成功案例也不少，但尚未形成潮流，甚至还会被一些人看成是反潮流。大多数人仍然是选择在大都市工作与生活，很多人认为哪怕在大都市从早9点工作到晚9点、一周工作6天（即所谓“996”）也属于成功者的奋斗。这种心态下，即便有些县开出诱人的引才政策，仍然是门庭冷落、应者寥寥。针对上述问题，提升县域吸纳就业能力应重点选择以下路径。

（一）提升企业存活率与创业成功率

当前，有些县域在招商引资方面拼尽全力，但在扶持企业方面则显得后劲乏力，这不是长久之计，县域应更加关心落地企业的生存和发展。虽然企业存活率、创业成功率不在官方统计范畴内，但投资创业者会非常关注相关情况，将其作为在某地投资创业的重要参考。当然，企业存活率、创业成功率并非完全受地方政府影响和由营商环境决定，但是，如果县域各级政府能够积极主动、公平合法地帮助各类市场主体降低经营成本、解决各类困难、协调开拓市场，一定会显著改善当地投资环境和创业氛围，使落地企业普遍发展壮大，创业者能够在公平竞争环境中施展拳脚，从而实现当地市场主体逐步增加，就业容量和创业机会增长，有力推动产业和经济进入良性发展轨道。对县域而言，引入更多扶持企业的市场化工具，争取更多扶持企业的政策性支持，是提升企业存活率和创业成功率的两个支柱，这两类手段都有非常大的潜力可挖，前提是县域要积极奠定产业发展基础和做好营商环境建设。

（二）提高政务服务能效

在某些县域尤其是在一些乡镇和农村，政务服务的能效不高，这是影响经济发展和就业创业的重要原因。政务服务能效包括能力和效率两方面。能力主要是对各级领导者的要求，所谓“火车跑得快，全靠车头带”，领导者领导才能的高低，对一个地区的加速发展或一个部门的作用发挥，具有举足轻重的影响。效率主要是对执行者的要求，制度和政策的生命力在于执行，需要执行者具备全心全意为人民服务的理想信念和优秀的业务能力。一个地区或部门的执行者，只有在工作中做到不推诿、不逾矩，不为不办找理由，只为办好想办法，这个地区或部门才能创造一流的业绩。提高县域政务服务能效，看似与吸纳就业创业关系较远，实则至关重要，政务服务能效高的地区，不仅办事效率高，而且按规矩办事，不会或很少发生互相推诿的内耗，能够给各类人才搭建充分施展自身才能的舞台。总的来说，政务服务能力与水平是营商环境建设的中心任务，提高政务服务能效、优化营商环境将为促进就业创业保驾护航。

（三）引人育人留人并重

一些县域地区或单位在执行市域人才政策或出台自身人才政策过程中，存在两方面误区。一是过于重视引进人才，忽视原有人才的诉求，造成原有人才工作积极性下降乃至人才流失。二是过于重视通过优厚条件引进人才，忽视靠事业、机制、环境引人育人用人，导致各类人才的才能无法得到充分发挥，也经常留不住人才。类似的人才问题在企业方面也有体现，有些县域对新老企业的扶持政策存在明显差异，企业引进之后的跟进服务不到位，伤害企业投资的积极性。因此，需要县域在出台和执行相关政策过程中，通盘考虑，保证政策的连续性、公平性，避免良好初衷产生相反效果。要发挥优秀人才带动作用，在引进人才上做文章，努力将从县域走出去的优秀人才引回来，并且注重从发达地区引进本地紧缺的人才。探索建立柔性用人机制，对于高端人才或急需人才，树立“不求人才为我所有，更重人才为我所用”的理念，打破户籍、身份、档案、人事关系等人才流动中的刚性制约，为相关人才提供能使其充分发挥才能的工作条件和安心工作的待遇保障。注重营造良好的发展氛围，将引进来的人才留住，如完善工资激励体系，在基本工资和福利上进行财政保障，安排专项补助，提高引进人才待遇等，畅通人才跨界交流渠道，做到待遇留人、情感留人、事业留人。同时，完善各类培训进修的政策，做好人才的培育。

（四）改善公共服务

着力改善县域公共服务是共识，改善公共服务能够吸引更多人才、资金融入县域也是共识。但是，目前而言，不宜笼统空洞甚至是脱离实际地急于实现城乡基本公共服务均等化，要根据不同地区实际情况，分阶段分步骤地推动县域公共服务扩面提标，明确阶段基本目标，绘制实现目标的路线图，并努力予以达成，这才是务实的做法。县域提升吸纳就业创业能力，是一个潜在的趋势和逐步的过程。一方面，县域应加强面向自然人的公共服务，尤其是就业方面的公共服务，加快落实就业保障政策，强化重点群體就业帮扶，营造促进就业、鼓励创业的良好氛围；另一方面，县域应加强面向法人的公共服务，搭建创业创新平台，帮助企业提升市场竞争力，提升县域内企业存活率、创业成功率，关注落地企业的生存发展，及时解决企业生产经营中遇到的各类困难，进一步完善招商引资模式，逐步降低县域市场主体吸纳就业的成本，推动经济发展稳进提质。随着市场主体数量的逐步增加，县域吸纳就业能力必将稳步提高。吸纳就业创业是县域经济高质量发展的自然结果，而扎扎实实做好改善公共服务等工作，是实现和保障县域经济高质量发展的“必修课”。

（五）营造就业创业良好氛围

县域就业创业的良好氛围，既要以实实在在的环境建设和工作成效背书，也要在宣传动员方面下功夫。毕竟，很多人认为扎根县域是相当冒险的行动，甚至是无奈的选择，尤其是那些离开大城市来到县域的就业创业者，需要鼓起很大的勇气。给在县域求职择业、投资创业的个体和企业以充分的信心，是县域需要实现的总体目标，而大量就业创业成功的案例则最有说服力。可以说，能够提供大量就业机会、处处充满创业活力，是一个县域最闪亮的名片，而把这张名片充分展示给世界，县域将能吸引更多高水平人才、高技术企业，实现县域高质量发展。要完成这个目标，每个县域在加强自身建设的同时，还要加强宣传，将自身存在的优势和提供的政策更好地宣传出去，吸引资本和人才的流入。

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