李宗富 张倩

摘  要：新《档案法》加大了档案开放利用力度、增加了公民档案利用权利救济条款，但公民在档案利用实践中仍存在着一些困难和障碍。本文基于两起档案利用案例，分析了各案例在认定事实错误、适用法律不当等方面的违法表现及相关法规制度不完善、档案管理人员没有切实贯彻执行档案法和档案主管部门监督机制不健全等违法原因。为保障公民档案利用权利顺利实现，不仅需要档案馆全面坚决贯彻落实新档案法律法规，而且需要档案主管部门加强监督管理、各机关单位持之以恒做好档案法律宣讲工作，还需要档案学界做好相关法律研究阐释、各级各类档案部门畅通社会参与监督渠道等。

关键词：档案利用;档案开放;公民权利;档案法

Abstract： The new 'Archives Law' has strengthened the opening up of Archives and increased the relief clauses of citizens' archive rights， but there are still some difficulties and obstacles in the practice of citizens' archive utilization. Based on two cases of file utilization， this article analyzes the violations of the facts and improper application of laws in each case， the imperfection of relevant laws and regulations， the failure of Archives management personnel to effectively implement the Archives law， and the imperfect supervision mechanism of Archives authorities. Reasons for illegality. In order to ensure the smooth realization of citizens' right to use Archives， it is not only necessary for Archives to fully and resolutely implement the new Archives laws and regulations， but also for Archives authorities to strengthen supervision and management， and for all agencies and units to persevere in preaching the Archives law， and Archives academic circles to do well in related laws. Research and interpretation， and unblocked channels for social participation and supervision of Archives departments at all levels and types.

Keywords：  Utilization of archives; Open archives; Civic right; Archives law

2021年1月1日新《中華人民共和国档案法》（以下简称“新《档案法》”）全面实施对促进我国档案事业全面走向法治化、规范化发展具有十分重要的意义。目前已有众多学者，分别基于法律保障、权利实现、权责问题等探讨新档案法实施背景下的档案开放利用问题;[1-3]此外，常大伟等[4]从档案馆义务权利视角出发，分析探讨档案开放利用的难点及解决之道;连志英等[5]基于救济制度分析公民档案利用权利的救济渠道;邢变变[6]在分析中国裁判文书网案例的基础上，探讨档案开放利用工作的未来走向。然而既有研究大都是从理论层面分析，很少有从档案利用的实际情况出发来探讨公民档案利用权利实现及其保障等问题。

本文基于两起公民档案利用实践案例，分析其违法表现及原因并探讨解决之策，以期对档案开放和公民档案利用等有所推动或促进。

1 两起档案利用案例简述

1.1 李某、朱某诉广安市档案局案例。该案为中国裁判文书网上公开的一起档案行政管理利用败诉案例。2017年12月，李某、朱某两人向广安市人民政府递交《政府信息公开申请书》，申请公开四川省下达给广安地区涉及广安地区农民转为非农业人口的征地“农转非”计划指标文件。2018年1月2日广安市人民政府告知两人该政府信息已存档，需要向广安市档案馆查询并且告知其广安市档案馆的联系电话。而李某、朱某向广安市档案馆查询时，该馆却以所查档案属于未开放档案为由，不予受理。随后，两人向广安市档案局递交《关于对广安市档案馆违法利用、开放档案行为的查处申请书》，请求广安市档案局查处广安市档案馆的行为，并要求广安市档案馆及时受理其档案查阅申请。2018年1月19日，广安市档案局作出答复说明李某、朱某两人申请查询的档案属于未开放档案，市档案馆不予受理行为没有违反相关法律规定。李某、朱某以“不履行法定职责”为由，2018年将广安市档案局告到前锋区法院。前锋区法院一审作出行政裁定，该案不属于人民法院行政诉讼受案范围，驳回原告的起诉。[7]于是，原告又告到广安市中级人民法院，中院作出行政裁定，驳回上诉，维持原判。[8]原告不服，申请再审称：一、二审裁定认定事实不清，证据不足，认定事实错误，适用法律、法规错误，依法应予撤销;被申请人应依法履行法定职责，责令广安市档案馆尽快依法开放经济类档案;请求四川省高级人民法院撤销一、二审裁定，责令一审法院继续审理本案并作出公正判决。四川省高级人民法院于2019年11月4日作出行政裁定：一、撤销四川省广安市中级人民法院行政裁定;二、撤销四川省广安市前锋区人民法院行政裁定;三、指令四川省广安市前锋区人民法院审理本案。[9]2019年12月2日，前锋区法院立案，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。诉讼过程中，因广安市档案馆与该案的处理结果具有利害关系，法院依法追加广安市档案馆作为第三人参加诉讼。经两次开庭审查，最后判定广安市档案馆对原告的查阅申请不予受理缺乏依据，撤销了被告广安市档案局于2018年1月19日针对原告李某、朱某的申请作出《答复书》的行政行为，且责令被告广安市档案局于判决生效之日起30日内对原告李某、朱某的申请重新作出行政行为。[10]

1.2 某地社保中心不予查档利用案例。这是一起2021年河南省某基层单位拒绝为公民提供档案查询利用的案例。当事人父母名下有一套房产，母亲十多年前去世，父亲想把房产过户给当事人，然而当事人的姥爷也依法享有其女儿（当事人母亲）的部分继承权，当事人如果想继承房产，姥爷需前往公证处办理放弃房产继承权事宜，但需提供父女关系证明。然而派出所已停止相关证明业务，公证处提出可以通过复印当事人母亲单位人事档案中关于家庭关系（证明当事人母亲与其姥爷的父女关系）的内容及当事人单位人事档案中家庭关系（证明当事人与其母亲的母子关系）作为证明。当事人在本人单位复印了相关证明，然而在联系其母亲人事档案保管单位，提出查档申请后查询却并未成功。其母亲人事档案保管单位已经不在，相关档案已移交至当地社保中心，而社保中心负责人不予查档，理由有三：第一，当事人所持派出所出具的母亲户口注销证明是复印件，真伪无法辨别，就算其所持个人人事档案复印内容有印章，也不能确定两人是母子关系且没有义务去鉴别;第二，社保单位是职能部门，不是对外查档部门，对外查档超出了其职责范围;第三，单位没有对外查档先例。随后当事人等通过联系社保中心主管负责人讲解了档案利用方面的法律法规，还列举了查阅人事档案的例子和相关程序，然而对方却依旧不予提供查档利用。

2 两起案例违法表现及原因分析

2.1 违法表现分析。在第一起案件中，违法主体主要为广安市档案馆和广安市档案局，一审二审法庭在审判过程中同样也有过失。根据2016版《中华人民共和国档案法》第十九条和第二十条、2017版《中华人民共和国档案法实施办法》以及《四川省国家档案馆管理办法》第三十条、第三十一条规定等，公民持有有效证件及合法证明提出利用档案馆内未开放档案的申请，国家档案馆应予以答复，相关的档案行政管理部门应审查监督档案馆的行为。在此案件中，李某、朱某两人持有广安府信公〔2018〕3号《政府信息公开答复书》等有效证件向广安市档案馆提出档案利用，事实上已经取得档案原形成单位的同意，档案馆应当对该档案是否提供利用进行审查并予以答复，然而广安市档案馆却不予受理，没有履行其相应职责，违反了档案法的相关要求。广安市档案局的答复同样违反了档案法及实施办法的相关规定，侵犯了原告依法利用档案的权利，没有依法为档案利用者提供法律保障。此外，在一审中，首先，一审法院认定被告针对原告的申请作出的答复行为对原告的权利义务不产生实际影响，进而认定其监督行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围是错误的，属于认定事实不清;其次，一审法院依法应当适用《中华人民共和国档案法实施办法》第二十六条，然而却适用了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的司法解释》第一条第二款第（八）（十）项的规定，在本案中，被告针对原告的答复不是内部的层级监督，而是其履行法定职责对外作出的答复。该答复直接影响原告的档案利用权利产生了实际的影响。因而其认定事实错误，导致适用法律法规错误。二审法院予以维持原判亦属不当，依法应予以纠正。

在第二起案例中，当地社保中心在了解档案对外利用规定后仍拒不提供查档利用也属于违法行为。该案例发生在2021年，因此须依照新《档案法》、档案局13号令《机关档案管理规定》及《河南省人民政府办公厅关于推进省属国有企业退休人员社会化管理服务工作的意见》（豫政办〔2017〕44号）等相关政策法规。新《档案法》第二十九条规定，机关、团体、企业事业单位及公民等可根据需要遵守相关要求利用档案馆及机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案;档案局13号令《机关档案管理规定》第四十六条规定“機关应当积极开展档案利用工作，建立健全档案利用制度，根据档案的密级、内容和利用方式，规定不同的利用权限、范围和审批手续。机关保管的档案对外提供利用的需经本单位负责人批准” 。[11]此外，豫政办〔2017〕44号文中也着重提及了关于企业退休人员档案移交工作，相关部门要做好企业退休人员档案的接收、管理和查阅、复制等服务工作。社保中心虽是职能部门，但也存有档案，按照档案局13号令及豫政办〔2017〕44号文的要求，档案保管部门需要建立健全相关制度，规范机关内部档案接收和利用的工作，该中心工作人员宣称没有义务查档，对外查档超出相应职责已然属失职行为，而在其了解相关政策法规之后仍拒绝接查档更是属于违法行为。

2.2 违法原因分析

2.2.1 相关法律规章制度的缺失。对于部分基层档案管理部门乃至企业事业单位内部档案保管部门而言，其相关管理制度和机制不完善，对于已有法律法规理解不全面、不准确，贯彻执行也不到位。上述两个案例中的违法主体均有此表现。档案法律法规及内部规章制度的普及性过低、系统性不足、流程不具体和执行能力不强等问题，使得公民档案利用的合法权益从制度和管理上就有了缺失。

2.2.2 档案管理人员没有切实遵守执行档案法。法律的生命在于执行。上述案例中档案管理人员没有切实遵守执行档案法律法规，主要原因有两点，一是依法利用档案纳入规划和岗位职责缺失;二是依法利用档案政策引导和监督管理机制缺失。

2.2.3 档案主管部门监督机制不健全。国家和各省级档案主管部门制定的政策法规大多是指导性、理论性政策，可操作性不够强、强制性不足，且缺乏必要的监督惩罚机制，落实难度较大。新《档案法》新增的第六章监督检查中虽规定档案主管部门依照法律、行政法规有关档案管理的规定，可以对档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织的档案收集、整理、保管、提供利用等情况进行检查，[12]然而检查之后出现的问题，应该如何解决？第七章法律责任第四十八条规定单位或者个人不按规定向社会开放、提供利用档案的，由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，[13]这里的有关机关具体又是指的哪些机关？如若这类机关单位同案例二的主管工作人员一样并不了解新档案法，那其对自己的行为是否违法也不知，更不用提及处分。可见，我国目前的监督机制并不完善，现有法律的监管内容主要针对档案实际工作，对公民的权益维护方面则未有过多涉及。

3 建议及对策

3.1 档案馆要切实贯彻落实档案法律法规。各级档案主管部门要站在战略和全局高度切实加强组织领导，各级档案馆室也要在其主管部门领导下，认真履行应尽的职责和义务，有序有力有效推动档案法律全面贯彻落实，包括学习宣传、能力建设、制度建设和监督检查等。

3.2 档案主管部门要加强监督管理。“监督”意为视察和监督，旨在预防和纠正偏差与失误。新《档案法》第六章监督检查为档案主管部门的档案监管工作提供了有力法律依据，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《“十四五”全国档案事业发展规划》也提出健全档案管理体制机制、完善档案法规制度和标准规范、严格档案执法、强化普法等要求。档案主管部门今后可从提高执法监察观念认识、建立部门内部监督机构、落实完善新《档案法》具体细则三方面加强其监督管理，使监督检查工作真正落到实处。

3.3 档案学界要加快相关法律的研究。新《档案法》第六条中指出国家鼓励和支持档案科学研究，《“十四五”全国档案事业发展规划》明确规定档案学会等学术团体、行业组织及市场主体可开展档案团体标准和企业标准制定修订工作等，这些政策的出台为档案学界参与国家档案事业的发展提供了有力支撑。因此，档案学界需尽快加强档案法治基础理论、基本制度、基本问题的研究，针对档案法治实践中的新情况、新问题开展相关的理论研究和应用研究，不断丰富和发展我国档案法治的理论体系。此外，还可以充分发挥档案学会等各类学术团体的作用，如定期举办档案法前沿论坛、开展优秀法律科研成果评审、组织对国外档案立法的考察和案例研究等，以加强档案法学学科建设、拓展档案法学研究视野，促进档案法学研究事业的繁荣与发展。

3.4 持之以恒做好档案法的宣讲工作。要使法律从书面条文转化为生动实践，就要加强档案法治宣传。包括塑造守法和敬畏法律的良好氛围、增强领导干部的档案法治意识、编写档案普法教材、将档案法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容等方面。

3.5 畅通社会参与监督渠道。按照我国《宪法》第四十一条和新《档案法》第四十六条的规定，[14]任何公民对档案管理的违法行为有权进行举报。各级各类档案部门应通过畅通社会参与渠道提高档案管理监督实效，包括但不限于以下几种措施：第一，畅通开放各类反馈渠道，倾听群众意见，接受群众监督;第二，制定档案开放利用工作的监督评价政策，出台接受群众监督相关制度;第三，建立多元参与的档案工作监督评价队伍;第四，进行档案利用工作后续测评，定期对档案利用的组织或公民个人对档案部门各方面工作情况进行满意度测评，根据群众的意见和建议及时调整工作思路。

*本文系2021年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“面向高质量发展的档案治理体系现代化建设研究”（21YJC870007）和国家档案局科技项目“依法治档背景下档案治理体系现代化建设研究”（2021-R-15）的階段性成果，同时得到国家留学基金资助。

参考文献：

[1]傅荣校.档案利用权利的法律新保障——对新修订的《档案法》有关档案利用新规定的若干思考[J].中国档案，2020（10）：24-25.

[2]常大伟，罗瑞云.新《档案法》实施背景下档案利用权利实现的影响因素与制度保障[J].北京档案，2021（08）：6-10.

[3]陈永斌.档案开放利用与档案公布权责问题研究——基于新修订档案法的思考[J].浙江档案，2020（09）：13-15.

[4]常大伟，董秀月，董一超.档案利用权利保障的难点与对策——基于国家档案馆义务履行的视角[J].浙江档案，2021（05）：28-29+23.

[5]连志英，古楠珂，周眙.我国公民利用档案权利救济制度之完善[J].档案学通讯，2021（03）：71-77.

[6]邢变变.新旧《档案法》规制下档案开放利用在司法案件中的变化与应对——以中国裁判文书网39篇文书所涉案件为例[J].北京档案，2020（11）：10-13.

[7]参见广安市前锋区人民法院（2018）川1603行初64号行政裁定书.

[8]参见四川省广安市中级人民法院（2018）川16行终43号行政裁定书.

[9]参见四川省高级人民法院（2019）川行再13号行政裁定书.

[10]参见四川省广安市前锋区人民法院（2019）川1603行初373号行政判决书.

[11]机关档案管理规定[J].中华人民共和国国务院公报，2019（09）：56-65.

[12][13][14]中华人民共和国档案法[N].中国档案报，2020-06-25（001）

（作者单位：郑州大学信息管理学院 来稿日期：2022-02-20）