江 宁

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

1 项目背景

中梁山是重庆市主城区“四山”之一，从北向南串联渝北区、北碚区、沙坪坝区、九龙坡区、大渡口区、江津区6个城区，中梁山九龙坡段面积约26 km2，分为南北两个分离的板块，南板块属陶家镇，面积约10 km2，全部位于“四山”禁建区，北板块属华岩镇，面积约16 km2，部分区域位于“四山”禁建区以外。

2 “四山”区域是否需要划定城镇开发边界

目前，全国各城市的城镇开发边界划定工作在地域范围层面存在一定差别，北京、上海等城市采取全市域划界的做法，苏州、沈阳等城市采取在中心城区涉及的规划区内划界的做法，西安、成都采取中心城区和重点规划控制片区划界的做法[1]。

城镇开发边界划定的技术方法多采用“先底后图”，以自然要素的保护为出发点，由非建设性要素倒逼框定城镇开发边界划定范围，即首先划定永久基本农田，其次将自然保护地、地灾高危险区、高级别林地、风景名胜区等生态要素在空间落位，最后再划定城镇开发边界。

中梁山九龙坡段属中梁山的中段，生态本底、建设本底都存在一定的特殊性，因此，在“四山”开展城镇开发边界的划定不可一概而论，应根据实际情况进行确定。

2.1 原则上不应在“四山”区域划定城镇开发边界

“四山”是主城区生态保护最为严格的区域之一。2007年，重庆市政府颁布“四山”地区开发建设管制规定，将“四山”纳入了最为严格的开发建设管控区域，“四山”的绝大部分土地属禁建区，另有少数的重点控建区和一般控建区。

中梁山九龙坡段的城镇开发边界划定总体上应从生态保护优先的角度出发，以生态修复为主，“四山”地区大部分土地划入生态保护红线范围。同时，部分土地属永久基本农田。由于三条控制线实际上是有一定优先级的，在三条控制线出现矛盾时，应强化底线约束，体现保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；最后才是城镇开发边界要避让重要生态功能，不占永久基本农田。

因此，“四山”区域应优先考虑永久基本农田和生态保护红线的划定，原则上不应在该区域划定城镇开发边界。

2.2 特定区域研判后可以纳入开发边界

由于历史原因，“四山”区域在历史上并不是单纯的生态区域或农业种植区域，同时也有按城镇发展方式形成的区域，如歌乐山镇、南山镇以及一些特殊的工业及采矿区域等，这些集中建成区主要涉及的街镇包括位于中梁山的中梁镇和歌乐镇，位于铜锣山的南山街道、铁山坪街道、南泉街道、玉峰山镇。这些街镇空间相对独立，城市功能比较齐全完整，同时，这些区域基本上分布在“四山”管制区的重点控建区和一般控建区范围内，本身具备一定的建设基础条件，因此，在目前的城市发展阶段，这些区域将作为建设区域发展下去，为了提供良性发展的基本条件，城镇开发边界的划定也应当成为当前重要工作之一。

中梁山九龙坡段也存在一些曾经集中建成的区域，这些区域主要是已荒废的工矿用地和已空置的居住用地。为了重新利用已退出的工业和采矿功能用地，充分利用闲置农村居民点用地和空置农房，在生态保护修复的前提下，需要进行一些建设工作，如公共服务功能设施的引入、配套设施的建设等，这些建设活动可以采用两种方式具体实施：①原拆原建的方式，现状建筑外部保留、内部更新，此种方式适合规模较小的标志性区域建设。②整体提升的方式，利用一般控建区的相对集中区域，从整体上布局一些建设用地，此种方式适合对建设空间需求稍大的功能，如度假、疗养、室内花卉展示等项目。如果采用第一种方式，则不需要划定开发边界，如果采用第二种方式，则可以通过划定城镇开发边界后进行适量的建设用地布局，并在适宜的城市发展阶段进行建设。

3 划定路线

“四山”区域城镇开发边界的划定应当采用“先底后图”的方式，划定步骤与一般的城镇开发边界划定步骤基本一致，共3个阶段：确定控制底线—初步划定边界—边界修正。

3.1 确定控制底线

“四山”区域生态要素类别多、管制严，中梁山九龙坡段基本涵盖了所有生态要素类别。因此，应确定为控制底线的要素应包括“四山”管制区中的禁建区、自然保护地、生态保护红线、永久基本农田、地面铁路走廊等；不宜作为控制底线的要素包括“四山”管制区中的一般控建区和重点控建区、道路穿山隧道、高压电力走廊和高压燃气走廊、等级较低的林地等。

3.2 初步划定边界

将控制底线的区域划出，将其他不作为管控底线的要素进行叠合，便形成城镇开发边界初步划定的底图。由于划定的区域不属于集中连片、规模较大、形态规整的地域，城镇开发边界的分类不属于城镇集中建设区，应归于城镇弹性发展区或特别用途区。

3.3 边界修正

由于初步划定的边界轮廓曲折，局部有难以利用的尖角区域，需进行局部处理，形成相对平顺的城镇开发边界。

由于特大城市城镇弹性发展区面积原则上不得超过城镇集中建设区面积的8%，故应将初步划定的开发边界纳入所在的行政区分区规划层面进行统筹考虑，确定面积是否合理。

4 划定后如何使用

如前文所述，“四山”特定的区域应该先开展开发边界的划定工作，而划定后如何使用，用地的功能都有哪些，更是重要的需确定的内容。要解答使用功能，首先应判断的是这些开发边界应当划定为城镇集中建设区、城镇弹性发展区，还是特别用途区。“四山”区域的城镇开发边界应该是城镇弹性发展区和特别用途区并存的，一方面是对应发展的不确定性而划定的城镇弹性发展区，另一方面是为了与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离等功能而划定的特别用途区[2]。

4.1 用于生态修复

“四山”区域划定在城镇开发边界中的土地首先应该用于生态修复，以中梁山九龙坡段为例，可以打造山水林田湖草生态修复示范区，围绕自然生态本底，通过“护山、活水、复绿、优田”等措施，实现生态修复和自然资源增值。①“护山”即保护独立山头、形成景观视廊，将海拔在一定高度以上独立山头的土地恢复为农林用地，形成天然的眺望点和景观视廊。②“活水”即连通溪流及沟渠，恢复水体自然流动，也可以新增水田，引入湿地功能，提高雨水调蓄、渗透、净化能力，涵养水土、防洪排涝。③“复绿”即对现有的中梁山煤矿矿山实施生态修复，恢复地表植被，改善生态服务功能，焕发绿色生机。④“优田”即将零散的、不成片的耕地、林地、园地优化整合为优质的农林空间，恢复田园耕作，形成肥美富饶的田、苍翠繁茂的林、花果飘香的园[3]，如图1所示。

图1 生态修复意向

4.2 用于丰富功能

在生态修复功能的基础上，为了丰富“四山”区域的功能，真正达到“市民花园”的目标，可以引入与生态相关的文创、养生、运动等功能（图2）。以中梁山九龙坡段为例，在生态修复的前提下，可以重点围绕科学、艺术、生态、运动的主题，形成诸如花卉田园、艺术家村、森林运动、自然康养等功能项目，让科学和人文在此融合、交相辉映。此外，可以将“三调”中的部分现状工矿等建设用地规划为其他用地（H9），引入新的功能，焕发片区新生，并对总体建筑高度、重要地段建筑高度进行严格控制，新建建筑原则上不应高于现状建筑。①打造花卉田园，将花卉艺术与田园农耕融合，背靠青山、花开田野，形成梦幻花园、飘香果林、创意游园、体验田地等场所。②可以打造艺术家村，围绕艺术家对艺术创作和文化交流的场所需求，营造大师工作室、艺术休闲部落、创意展示天地、创客孵化之家等空间，重点保留现状质量较好的工业建筑并进行有机更新，植入新的文创功能。③引入森林运动，以漫游步道为主体，引入郊野探索、户外徒步、主题骑行、极限运动等内容。④打造自然康养项目，立足科学家等高端人才的康养需求，引入前沿科技诊疗综合体、科学康养颐养基地、智能生态山居民宿，形成“医、养、康”综合服务体系，如图2所示。

图2 文创、养生、运动功能意向

4.3 用于交通、市政配套设施

在“四山”区域的城镇开发边界中，基础设施的完善提升也是一项重要的工作。以中梁山九龙坡段为例：①应该完善交通体系，丰富特色交通，可以考虑增加从东侧华岩片区上山的车行通道，完善衔接节点；利用现状道路，加强路景融合，构建“串珠式”生态路网格局；完善索道、直升机等特色交通方式，丰富交通体验；结合景观节点，贯通南北向的休闲健身自行车道；规划山林步道。②应该构建布局合理、绿色低碳、功能完备、安全高效的市政基础设施体系，优化供水水源结构，实现供水干管互联互通；完善雨污排放系统，加强水资源高效利用，积极推进中水回用；建设多网融合、高速便捷的通信网络，实现光纤网络和高速无线通信网络的全覆盖；加快海绵城市建设，实现化害为利的雨洪排放体系。

5 城镇开发边界划定的注意事项

5.1 “四山”区域应酌情划定城镇开发边界

如前文所述，因“四山”区域的背景复杂，虽然总原则上不应划定城镇开发边界，但对于某些土地来说，其有特殊的历史背景和现状情况，应进行个案研究，酌情划定恰当的城镇开发边界，划定的区域可以重点思考“三调”中的现状用地、土规所确定的风景名胜设施用地、已征收的土地等，当然，这些区域必须是位于“四山”管控区禁建区以外的区域。

5.2 “四山”区域城镇开发边界划定方法应“刚柔并济”

由于“四山”区域的特殊性，故而在城镇开发边界划定时的方法也应“刚柔并济”。“四山”管制区中的禁建区是城镇开发边界的控制底线，与城镇开发边界不应有任何重叠；“四山”区域的自然保护地种类众多、面积广阔，生态保护红线涉及土地范围大，是“四山”区域的生态底线，也是城镇开发边界的控制底线，不应与城镇开发边界有任何重叠。另外，永久基本农田同样也是城镇开发边界的底线。

在刚性控制底线划定的前提下，为了使开发边界在保护与发展之间发挥功效，可以适当地将一些生态涵养、防护隔离、自然历史文化保护等空间纳入开发边界，这些区域就是城镇开发边界中的特别用途区，可以与城镇集中建设区和城镇弹性发展区共同构建“刚柔并济”的城镇开发边界[4]。

5.3 “四山”区域开发边界内的用地功能应严格限制

“四山”区域城镇开发边界内的用地功能必须紧紧围绕“城市绿肺、市民花园”的总体定位，在生态保护修复的主导功能下，严格限制并布局与生态修复匹配的养生、艺术、生态、运动等功能项目，同时也应论证设置一定的交通、市政配套设施。

6 结语

重庆市作为西部的特大城市，要处理好生态保护和城市发展的关系，尤其是位于主城区内广袤的“四山”区域，更是在当前发展阶段需要重点关注的区域。如何寻找打造“城市绿肺、市民花园”的有效路径，如何真正让绿水青山成为金山银山，全域覆盖的国土空间规划应当先行，而城镇开发边界的划定是其中极为重要的规划内容。