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摘 要：完善检察官职业保障制度是司法体制改革的重要内容和重大成果，蕴含着全社会对强化法律监督、维护司法公正的殷切期待。从近几年实践效果看，检察官权利保障机制的实践效果与制度设计的目标还存在一定的差距，检察官权利保障内在逻辑的充分展开，还需要从抑制业务管理泛行政化因素、加大检察权运行的保障力度、构建科学内部监督制约机制、加强权利保障的引导教育等多个方面持续强化。

关键词：检察官权利 职业保障 实践检思

《检察官法》明确规定的检察官七项权利，构成了我国检察官职业保障制度的主体内容，是近年来司法体制改革、检察改革的重要成果之一，承载着健全完善检察官职业保障制度，建立健全司法责任制的重要使命，蕴含了立法者和广大检察干警对解决检察官后顾之忧，强化法律监督职能，确保司法公正的殷切期待。但从几年的实践效果来看，由于思想认识、基础条件、运行机制等方面未能及时跟上，检察官权利的内在逻辑并未在实践中得到充分展开，检察官个体的实际获得感与内心的逻辑性期待还存在不小的差距，检察官职业保障机制的实然状态值得深入检思。

一、检察官权利保障机制的内在逻辑

（一）构建责权利相统一法律监督架构，推动司法责任制全面落实

建立和完善司法责任制，是深化司法体制改革的核心，对于促进严格公正司法、提高司法质效和司法公信力具有十分重要的意义。检察机关推进和落实司法责任制，关键在于建立权责明晰、权责统一、监管有效、保障有力的司法权运行机制，赋予检察官职权范围内独立对案件事实认定及法律适用作出决定的权力，并明确与决定权相对应的司法责任。这其中，“权力——保障——责任”是构建司法责任制不可或缺的重要因素，没有清晰的权力界线、缺乏有力的权力运行保障，检察履职过程形不成合理的“责—权—利”配置架构，司法责任制的落实，乃至司法人员分类管理改革、省以下地方检察院人财物统一管理改革等其他司法体制改革重大措施的实际作用必然受到不同程度的影响。

从检察机关重建以来的实践看，之所以长期存在定责不清、尽责不力、问责虚化问题，制度设置中的追责条款形成不了应有的倒逼作用，既有检察人员司法权界线不清导致责任主体难以厘定方面的原因，也有检察人员职业保障水平一般化导致追责时难以从情理法上责难的因素。基于这些“客观因素”，在司法体制改革四项基本任务落地之后，党中央又及时组织推动司法体制综合配套改革，围绕推进落实司法责任制从“保障”层面作出了专门部署，最高人民检察院也围绕办案组织、权力运行、业绩考核、质量评价、责任追究、廉政风险防控、人财物统管等方面出台了一系列措施，着力构建责权利相统一的法律监督机制。可以说，檢察官权利保障水平与检察机关司法责任制的落实密切相关，加强检察官权利保障，根本原因在于构建和完善责、权、利相统一的法律监督架构，推动司法责任制全面落实。

（二）搭建依法履职用权坚实保护围栏，确保司法办案公正高效有序

完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度是党的十八届四中全会明确的法治建设重要原则。近年来，党的十八大、十九大报告以及《中共中央关于加强检察机关法律监督工作的意见》均特别强调支持检察机关依法独立行使检察权，并通过出台防止干预司法的“三个规定”、加强对政法队伍的领导和监督管理、提升包括检察官在内的司法人员职业保障水平等举措，全面支持检察机关依法独立行使检察权。这其中的内在逻辑是显而易见的：确保人民检察院依法独立行使职权事关国家法律正确统一实施，事关检察履职的公正高效有序，事关司法公正和社会正义。

从实践层面看，检察权由广大检察官具体行使，检察官能否独立、公正、高效地履行法定职责，人民检察院依法独立行使检察权原则落实落地的成效，往往与职业保障体系有莫大的关联。一些地方检察机关存在的法律监督虚化、弱化现象，表面上是出于检察官能力不足、担当不够，但从更深层次考究不难发现，不敢监督、不愿监督、不会监督现象，与职业吸引力不足导致的人难招人难留、经费保障不足导致的业务开展受限、机制保障不足难防说情干预风等保障不充分现象有着千丝万缕的关系。每个错案背后虽然原因各不相同，但大多数，要么与执法过程中来自内部和外部的不当干预有关，要么与检察官职业能力不足有关。从这一角度看，保障检察官职业权利，根本的逻辑出发点是搭建检察官依法履职用权的保障体系，确保检察权运行公正高效有序，维护国家法律的正确统一实施。

（三）对检察官职业尊荣进行特殊保障，培育检察官廉洁奉公自觉性

全面保障检察官权利不仅仅是对检察官这一特殊职业群体的特殊关心关爱，更重要的是，以“相对特殊的保障”维护检察官的职业尊荣，促进检察官职业意识的养成，倒逼检察官以应有的职业意识、职业能力、职业表现、职业道德严格要求自己。司法公正对社会至关重要，全社会都有必要以适当的方式确保司法的公正性不受来自司法官员私心杂念的污染。在这样的逻辑思维下，以职业特殊保障培育检察官职业尊荣，以检察官职业尊荣促进职业品格、职业自觉的做法已经得到大多数国家的普遍认同，也成为我国司法体制改革过程中的一个基本共识。

面对多年泛行政化保障导致法官、检察官“职业身份感”不强、职业意识不浓的窘迫现实，为破解制约司法公正的深层次问题，司法体制改革的深化就是“建立并落实与检察官职务序列相配套的职业保障制度，建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核办法，建立检察官履行职务受到侵害保障救济机制，提高职业尊荣感。”[1]内在的考量，就是通过释放改革红利增强法官、检察官职业尊荣感，提升法官、检察官公正规范文明廉洁司法的自觉性。毕竟，在“相对特殊”的保障之下，对法官、检察官的任职条件、职业品德、业务能力、工作绩效提出高标准严要求也就具备了逻辑基础，容易得到广大法官、检察官的心理认同，有助于激发其职业认同感和履职自觉性。。而一改革，在近年的实践中已经从不同角度显示了其“机制效应”，在职业保障充分、到位的地区，检察官对职业身份的认同度往往更高，自我加压、自我提升、自我约束的积极性、主动性比较突出，而保障条件相对较差的地方，检察官主动要求退额甚至离职的现象，往往比其他地方更为明显。

二、检察官权利保障机制的运行状态

（一）权力运行机制未健全，制度化设置落细不易

权责清晰是权力得以有效运行的基础。针对长期以来存在的案件层层审批、层层请示做法所导致的权责不明、责任难定现象，司法体制改革过程中，全国检察机关把解决检察权运行的行政化问题作为完善司法责任制的核心任务[2]，出台了检察官权力清单等规范司法权配置的文件，从制度层面明确了检察官职权边界，着力解决“权不明、责不清”等突出问题，积极构建既有效保障检察权运行、促进高效司法，又压实责任，促进公正司法的司法责任体系。但权力的明确并不等同于权力的行使，由“明确”层次到“落实”层次，还取决于权力运行机制、权力保障机制等多种因素。其一，当前检察官权力清单并未完全定型，近年来各地检察机关在改革过程中往往根据实际需要，特别是加强内部监督管理的需要，调整权力清单的内容，这样的调整当然是必要的，也符合诉讼规律，但客观上导致检察官权力的界线处于不稳定状态，无论是业务部门还是员额检察官，多少都存有走一步看一步的履职用权“心态”。其二，制度层面已经明确的检察官权力在实际运行、保障过程中，始终存在着与检察一体化工作机制的平衡问题。如司法责任制改革中既体现上级指令权，又要保障下级办案的相对独立性，其包含着检察一体化与检察官相对独立之间的一种新的动态平衡。[3]而这一问题，目前仍然需要在实践中不断“磨合”，在此过程中，配套改革措施未完全到位时不时导致权力运行在新旧两种机制间摇摆[4]。其三，检察机关人财物保障不仅涉及国家和地方的人事财政管理制度，还取决于地方的经济社会发展水平，目前许多地方，尤其是边远落后地区，相关配套措施的跟进步伐还比较缓慢。

（二）内部管理尚未规范化，履职用权能动性不足

检察官权利的核心是司法权限。目前，虽然相关的司法工作基本规范、办案规则以及各地颁行的检察官权力清单对检察官司法权限进行了较为全面的明确。但从权力运行角度而言，上述制度设置能否实现预期目标，还取决于一线业务的内部管理状态。而从多数地方的业务管理实际看，由于内部业务管理不够规范等种种因素的掣肘，业务一线的司法授权往往与制度设置的初衷有相当距离。其一，司法办案过程中，检察官的司法权限很容易受到挤压，当上级机关、上级领导强调“一体化”之时，检察官个体很难以制度设置中的“权力”来抗衡。其二，行政化的绩效考核思维往往让检察官行使职权过程中无可奈何，在各种上级通报、排名、考核、末位责任当中，一线检察官优先考虑的是完成各种无形有形的“目标任务”，司法权力在工作思维中的位置，极其“尴尬”，有时甚至变得可有可无。其三，日益繁重甚至是普遍超负荷的业务量，让不少检察官在行使司法权时习惯性地立足于完成基本工作、追求基本状态、避免违规责任，一些法定权力在巨大的工作任务面前，成为检察官可望难及的“奢侈品”。其四，“错案”界线的模糊让检察官在行使司法权时存在较大思想顾虑。一方面由于缺乏清晰、明确、统一的界定标准。比如在检察人员错案追责程序之中，各地区文件对错案的规定和理解、追责的范围、责任划分上都存有很大不同，造成机制实施状况不均衡的现象[5]。另一方面责任追究往往受社会舆论、上级有关部门意见、所在单位主要领导管理风格的影响，检察官在行使司法权时不可避免地壓抑行使职权的“积极性”以降低被错案追究的风险。

（三）个体权利保障不到位，检察官职业意识不浓

检察官个体的权利保障包括检察官的职业身份及与之相适应的履行检察官职责应当享有的职业保障和福利待遇，以及检察官的人身、财产和住所安全保护等诸多方面，是司法责任制改革中不可或缺的重要一环，关系到专业化检察官队伍建设和检察官职业品格的培育。通过分类管理等一系列改革措施，应当说检察官个体的权利保障已经提高了一个层次，保障的水平虽然各地有一定差异，但都明显优于原来的保障水平。但随着近几年改革的持续推进，保障“红利”的激励作用正在逐步淡化，不少一线检察官感慨“获得感有递减的态势，人财物统管难以实施，检察财政资金仍然属于地方财政管理，检察官级别待遇套改遇到种种困难，检察官工资有一定上涨，但各种待遇不均衡，总体来看，改革后基层检察官办案压力倍增，但待遇保障并没有‘倍增’，职业满足感不强。”[6]通过提高保障水平有效激发职业意识、职业品格的期待，面临诸多现实的挑战。其一，分类管理改革后一线业务检察官所承担的工作任务、工作压力与职业保障的增幅未呈现正向对应关系，尤其是办案团队建设面临种种现实困境的情况下，检察官工作压力“倍”数增强[7]，保障水平的增幅所显现的激励作用，与改革之初的逻辑设想有差距。近年来一些检察官主动申请退出员额，既有本领恐慌的原因，也有收获感不足的原因。其二，检察官的福利待遇大多与地方财政保障水平息息相关，在经济欠发达地区，一些福利待遇存在拖欠、“打折扣”现象，检察官对权利保障的“特殊保障”性质感性认识不深，由此产生的职业认同感、职业自律性正由改革之初的“喷发”归于“平淡”。其三，检察官履职过程中的身份保护、人身保护仍更多地停留于制度层面，少了一些具体的“硬措施”，对于因履职能力不足而退额，缺乏科学合理的刚性评估机制，对于履职过程中如何避免人身攻击、名誉攻击风险，常态化的有效防护机制也并未到位。

三、检察官权利保障机制的实现路径

（一）抑制业务管理泛行政化因素

1严格保障检察官的司法主体地位。要充分认识检察官既是检察业务管理的对象，也是法定的职业保障的对象，充分尊重和保障检察官在司法过程中的主体地位，以各种有效方式确保检察官拥有作为司法主体应当具备的基础条件和应然权能。尤其是，应当进一步理顺检察长——部门领导——检察官的业务关系，避免简单地将行政领导“带入”案件决策过程，以更好地树立检察官的职业尊荣感、使命感。

2.实行专业化的绩效考核方式。鉴于绩效考核在实际司法办案过程中的强大业务引导作用，有必要站在健全和落实司法责任制的高度，全面梳理、论证现有业务考核方式以及各种“类业务考核机制”的科学性，突出考核机制的司法属性，让司法规律引导检察绩效理念，最大限度减少阶段性突击业务指标、领导个人管理偏好对业务评价机制的行政化影响，为检察官依法履行职责创造良好的内部环境。

3.建立专业化检察官晋升机制。有必要将检察官的晋升作为检察官业务管理的必然延伸，突出专业能力、职业表现的作用，让那些依法用权、规范办案、担当作为的检察官得到政治上的肯定和组织上的关怀，让检察官司法权力的行使状态、行使成效成为评价检察官德能勤绩的核心环节，成为奖优罚劣的重要指标，促进职业尊荣落到实处，推动检察官在司法过程中公正规范文明廉洁履行职责，大胆履职、勇于担当、敢做善成。

（二）加大检察权运行的保障力度

1.落实检察机关经费保障。以落实中央关于省以下检察院人财物统管改革部署为切入点，深入研究解决制约检察机关经费保障水平的难点堵点，秉承问题导向和效果导向积极探索更加充分的保障方式。加强内部财务管理，科学合理统筹经费使用，优先保障检察权运行经费，确保检察权运行不因经费保障不足而打折扣。尤其是在偏远落后地区，可推动建立由省级检察院统一管理的应急专项资金。

2.提高检察官抗干扰能力。一方面，加大防止干预司法“三个规定”的宣传力度，切实降低检察权行使过程中外部干预的概率，通过严格执行 “三个规定”创造良好的检察官履职生态。当然，也要防止将受到干预的检察官“污名化”现象，让检察官在受到干预时依然大胆履职、坚持原则。另一方面，应当研究加强检察官及其近亲属人身及财产安全保护问题，依法及时惩治恐吓、威胁、侮辱、跟踪、骚扰、伤害检察官及其近亲属的违法犯罪行为。

3.增强检察官拒腐败底气。在加强思想教育和职业品格培育基础上，建立完善符合职业特色的有效防腐养廉机制。一方面，以更大力度推行检务公开，让检察权在阳光下运行，让并非生活在真空里的检察官拥有拒干预腐蚀、守廉洁公正底线的有力武器。另一方面，推动落实中央关于检察官工资制度改革的有关精神，保障检察官享有足以维持其体面生活的薪酬待遇，吸引优秀法律人才投身检察官职业，提升检察官的职业意识。

（三）构建科学内部监督制约机制

1.以科学的监督制约机制促检察权更充分行使。要针对法律监督虚化、弱化背后的深层次原因，尤其是“放權”之后一些检察官不敢担当现象，从促进公正司法的高度出发，把“放权”与“监督”统一起来，在明确权力界线的同时，健全完善权力运行的监督制约机制，让检察官在司法办案时更加放心地行使应有权能，更有底气地抵制来自外部、内部的各种不当干预，推动检察官的法定职权得到更加充分地保障。

2.以有效监督制约及时纠偏促检察权高效运行。加强政治监督，推动检察官从政治高度看待检察履职，提升围绕中心、服务大局、为民司法的素质能力。加强业务管理、业务督察，及时发现和纠正业务工作中的偏差，以生动实践塑成业务标杆和样本，减轻检察官对司法责任的畏惧心理，提升依法行使职权的信心。加强职业品德和纪律作风建设，推动检察权始终沿着规范有序、廉洁高效的轨道运行。

3.以鲜明的监督制约态度倒逼检察官担当作为。一要积极推动案件质量评查，以专业方式监督检察官办理的个案，形成检察履职质效倒逼机制，提升检察权运行的质效。二要大力推行检察听证，积极引导社会力量以适当方式介入、参与检察业务，推动检察权以更加符合人民期待的方式运行。三要全面落实司法责任制，让错案责任追究成为检察权运行的重要原则和检察官履职的高压线，倒逼检察官在履行职责过程中正确行使职权、勇于担当作为。

（四）加强权利保障意识的引导教育

1.推动检察官准确把握权力运行的政治要求。要教育引导广大检察官充分认识检察权的法定性、程序性和权利保障的相对性，自觉树立正确的权力观，准确把握检察权运行的政治要求，坚持以社会主义法治理念引领司法实践，时刻站在讲政治、顾大局、谋发展、重自强的高度把握权力的边界、权力的监督、权利的保障，始终以政治眼光、政治思维正确把握与处理司法办案中遇到的保障机制不全、保障工作障碍，自发地以为大局服务、为人民司法的坚定信仰，从根本上保证每一个司法行为都不偏离公正司法、廉洁执法的基本原则。

2.引导检察官理性看待权利保障的社会条件。检察官权利保障离不开全面依法治国的历史方位、政治体制的基本架构、经济社会发展的现实水平、大众对民主法治的基本期待等社会条件。要引导检察官从社会条件角度审视检察官权利保障的现实状况，辩证看待不同历史条件下责权利统一的不同样态，克服“等靠要”思维，提升“自我适应”意识和能力，不断强化不忘初心牢记使命，为维护公平正义不计个人得失的精神境界，自觉养成坚决抵制干扰、善于克服困难，始终公正、规范、文明、廉洁司法的履职自觉。

3.促进社会各界凝聚、强化权利保障新共识。要结合司法责任制改革的深化落实，进一步深入推进司法体制综合配套改革，加力推进省级检察院人财物统管，着力在改革过程中逐步统一社会各界，特别是相关职能部门对检察官权利保障机制政治意义、社会意义和法治价值的认识与理解，持续不断地凝聚社会大众对检察官权利保障措施的思想认同、情感认同，努力为检察官权利保障机制的健全与完善营造良好社会氛围和社会环境，在不断增进共识、扩大支持面中逐步提高检察官权利保障的整体水平。

[1] 参见曹建明：《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》，最高人民检察院网https：//wwwspp.gov.cn/zdgz/20171102-204013.shtml，最后访问日期：2021年12月6日。

[2] 观察近年来检察机关推行的司法化改革可以发现，这些改革的主要目的是解决检察机关过渡行政化的弊端。参见周新：《论我国检察权的新发展》，《人民检察》2020年第23期。

[3] 参见谢小剑：《司法责任制改革中检察一体化的完善》，载《中国检察》（第27卷），中国检察出版社2018年版，第46页。

[4] 同前注[3]，新的办案模式和制度运行需要“磨合”，有的入额检察官不能适应改革要求，“授权不敢用”。

[5] 参见张春明、王浩：《论检察人员错案责任追究机制》，《检察工作》2020年第4期。

[6] 陈玲、孔国慧：《新时代检察官伦理道德的建构》，《检察工作》2020年第5期。

[7] 经调研发现，员额检察官上班处理各种事务、开会，下班后加班办案成为常态。参见揭萍：《基层院建设的着力点与具体路径》，《人民检察》2021年第5期。