我国城市民宿监管存在的问题及对策

2022-04-25李莎

西部学刊 2022年1期

李莎

摘要：近年来，我国城市民宿行业发展迅猛，但存在消费者权益保护、邻里纠纷、治安等方面的问题，其原因在于监管立法缺失、监管主体缺位、监管难度大、惩处机制不完善等。建议完善城市民宿法律法规，明确监管主体，加强行政监管，健全惩处与淘汰制度，发挥行业自律和引导作用，创新城市民宿纠纷解决机制，从而保障我国城市民宿行业健康快速发展。

关键词：城市民宿;问题成因;解决措施

中图分类号：F719.2文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）01-0093-04

随着共享经济的发展，民宿行业作为一种新业态新模式呈现出巨大的市场需求和发展潜力，但总体来说我国民宿行业还处于初级和探索阶段。目前国内对“民宿”的提法很多，但没有形成明确、统一的概念，文旅部2019年发布的《旅游民宿基本要求与评价》从经营目的、经营方式、房屋面积和规模等方面对旅游民宿做出了说明，并从地域角度把民宿区分为城镇民宿和乡村民宿。乡村民宿地处乡村风景区和度假区，结合当地人文和自然环境为人们提供乡野生活住宿服务。城市民宿位于城市之中，主要由住宅小區房屋改造而成，通常位于旅游城市、有文化底蕴的老城或者经济发达的现代化都市中，与传统酒店的高度标准化服务不同，呈现出高度个性化、服务提供者分散化和小微化等特点，但其具有鲜明的城市地域特色，能让住户像当地人一样生活体验本土风情，因此很多人在外出旅游时经常会选择入住民宿，以便更好地对城市进行了解。当然，民宿在满足庞大市场需求的同时，也出现了不容忽视的矛盾与问题。

一、城市民宿存在的突出问题

（一）消费者权益保障问题

作为一种新经济形态，民宿的推广和经营方式都呈现出不同于传统住宿业的特征，“互联网+”时代的到来使民宿行业走上发展的快车道，在移动互联网的加持下，大量住宿专业预定平台开始出现，通过这些互联网平台提供的信息，游客可以在出发前了解各个城市和景区的民宿情况，利用网络支付手段，提前预订客栈民宿，并安排好以民宿为中心或节点的旅游路线和计划，在高效便捷的同时让游客具有私人定制的体验。然而，“互联网+民宿”模式的弊端也非常突出，第三方在线平台上发布的房源、服务信息与真实到店情况不符，真实性有待提高成为民宿纠纷的主要原因。目前我国民宿行业进入的门槛较低，一些网络平台特别是以个人房源为主的网络平台，例如小猪短租、蚂蚁短租以及爱日租等，仅为房东与租客提供信息交流渠道，经营销售则由房主线下自主运营，平台无法对房源进行精准认证，对民宿房主的监管并不能做到实时监控，房源信息虚假宣传、夸大宣传、住宿条件不达标、服务质量差、随意涨价等问题突出。此外，一些平台民宿预订、退订没有明确规则，缺乏投诉渠道，消费者没有差评权，导致消费者权益受损时投诉难、维权难。

（二）城市民宿引发邻里纠纷

在城市民宿迅速发展的同时，与之相关的邻里纠纷和冲突也不断增多。不同于乡村民宿单门独户的经营场所特点，城市民宿多开设在居民小区的住宅楼中，房东把闲置的住宅改造为民宿进行经营，因擅自改变房屋结构和功能造成其他业主房屋受损、外来流动人员增多造成小区管理困难、住客聚会吵闹严重扰民、占用业主公共资源、破坏小区环境等问题频发，小区业主向物业、社区投诉反映，但因其不能采取强制措施而只能通过倡导和呼吁的方式进行劝说，无法有效解决矛盾和纠纷。城市民宿行政主管部门不明确，使小区业主维权艰难，有的民宿经营者和小区业主之间的纠纷愈演愈烈，甚至演变成为暴力冲突。

（三）城市民宿引发的治安问题

城市民宿存在的治安问题主要体现在两个方面：一是消费者人身财产安全存在隐患，由于城市民宿主要利用网络平台进行推广和交易，大量个人信息为平台和经营者掌握，在缺乏有力监管的情况下极易泄露，从而使消费者隐私受到侵害。此外，城市民宿特别是小区中的民宿多是对自有住房进行改造形成的，安全保障设施不到位，住客财物遗失、被盗情况不在少数。二是民宿本身存在的安全隐患，近年来发生多起民宿火灾事故，消防不达标是不容忽视的普遍问题。此外，由于城市民宿经营者和住客之间松散的服务关系和经营场所的私人化和隐蔽性，容易被不法分子利用从事违法乱纪的活动。

二、城市民宿监管困境成因分析

（一）监管立法缺失

《旅游法》第四十六条规定，城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。据此，各地依据自身旅游发展水平制定地方性法规、规章和政策性文件来规范本地民宿行业的发展。据不完全统计，目前我国省级民宿管理规范有3个，设区的市级民宿管理规范有15个，县级民宿管理规范有40余个，主要分布在广东、浙江、江苏等地。部分地区出台的规范性文件中对城市民宿和乡村民宿进行了统一规定，如《广东省民宿管理暂行办法》《济南市民宿管理办法》《珠海市民宿管理暂行办法》等，但部分地区仅对乡村民宿进行了规定，如《海南省乡村民宿管理办法》《大理市乡村民宿客栈管理办法（试行）》《河南省关于促进乡村民宿发展的指导意见》《关于促进北京市乡村民宿发展的指导意见》等，对城市民宿如何监管却未涉及，导致城市民宿处在无法可依的尴尬境地，给监管带来了法律依据方面的难题。

（二）监管主体缺位

民宿行业涉及市场监督、治安、消防、卫生、旅游等多个领域，虽然对其具有监管职责的部门众多，但主管部门却长期缺位，对于民宿的监督管理没有形成联合联动机制。监管主体模糊不清直接导致实际监管形态各异，且多部门之间权责不清、交叉管理容易导致监管效率不高，出现多头监管甚至互相推卸责任的现象，即使在各个环节的监管内部，也存在监管部门并没有对民宿设置实际监管者的情况，导致城市民宿问题和矛盾频发，阻碍着民宿合法、有序发展。

（三）监管难度大

城市民宿主要位于居民单元楼内，多无明显标识和特征，特别是违规经营的民宿为了掩人耳目外观更是与普通居民住宅无异，而对内大肆进行改造用于经营，具有高度的隐蔽性，这增加了相关行政部门的监管的难度。能够及时了解小区民宿开设、经营情况的物业和社区、街道对其辖区内的民宿没有执法权，当发生邻里之间的投诉和纠纷时只能进行提醒和规劝，不能有效制止，解决问题。

（四）惩处机制不完善、违法成本低

民宿行业作为一种新业态在市场中展现出勃勃生机，而国家为鼓励新业态的发展也采取了“包容审慎”的监管方式。但“包容审慎”不是说任其发展、放任不管，新业态新模式既蕴藏着无限潜力，也意味着新风险和新问题，不能因为“新”就让监管处于空白地带，这不利于民宿行业的健康发展。当前针对民宿管理出台的规范性文件中对违法经营的规定不够全面和完善，没有统一的处罚参照标准，差异较大，一些地区的处罚规定较之违法经营所得明显过轻，而部分地区出台的规范性文件中没有制定相应的惩罚机制，即使发生违法行为也缺乏强有力的手段进行惩处，导致经营者有恃无恐，民宿行业无序发展。

三、完善城市民宿监管的路径

（一）加强城市民宿地方立法，完善顶层设计

相对于当前城市民宿快速发展的趋势，规范这一行业的法律法规明显滞后甚至缺失，由此引发的问题和矛盾开始凸显，只有建立科学、有效的城市民宿法律法规，将其纳入法治化轨道才能促进城市民宿又快又好发展。目前，针对民宿监管在国家层面还没有出台统一的法律法规，地方立法则成为监管法律体系建设的关键。各地在制定和完善城市民宿规范性文件时要依据当地城市民宿发展的实际情况，对城市民宿的位置、环境、经营模式等方面进行分析，对已有的地方性民宿法律法规，可对城市民宿規定进一步细化;还未制定民宿规范性文件的地方，可以制定专门的城市民宿管理办法对准入条件、监管方式和责任承担等内容进行规定。需要特别强调的是，在建立和完善城市民宿法律法规的过程中要认真贯彻和落实《民法典》中对相邻权的有关规定。《民法典》第二百七十九条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。根据规定在小区居民楼中开办民宿，利害关系人的同意是合法开业的必备条件。但实际情况是，《民法典》中关于相邻权的规定并没有很好落实在民宿开办的具体规范中，多数地方民宿立法缺乏征求利害关系人意见这一程序性规定，使得民宿经营者不重视甚至忽视相邻权的规定。也正因此，许多民宿投资者在履行地方民宿立法规定的相关行政手续后，却因未取得利害关系人同意而被诉至法庭被迫停业，对双方都造成不小的损失。因此，在民宿地方立法的过程中不仅要依据《旅游法》《治安管理处罚法》等与民宿经营直接相关的法律法规，还要将《民法典》有关相邻权的精神、规定融入到民宿开办的条件和程序之中，引导民宿业合法、合规运营。

（二）明确监管主体，健全市场监管体系

城市民宿的健康发展，立法是前提，执法是关键，要解决当下城市民宿产生的问题，还需要加大执法层面的工作。首先，需明确民宿行业的主管部门以避免出现监管空白及相互推诿的情况，再进一步加强公安、消防、旅游、市场监督、卫生等部门沟通和协作，建立统一的市场监管体系。其次，完善行政审批手续，加强对城市民宿准入环节的监管。目前民宿的准入门槛较低，导致行业水平层次不齐，各地行政机关可根据当地城市民宿发展的实际状况制定适合本行政辖区的民宿准入规则，通过建立行政审批制度强化源头管理，确保城市民宿的合法经营地位。

（三）发挥行业协会的引导作用，加大自律监管力度

在城市民宿法律法规还相对滞后的情况下，充分发挥行业协会的引导和监督功能，对于弥补当前民宿立法缺失和监管缺位具有重要的意义。我国已经建立了中国民宿行业协会，地区性的民宿行业协会也相继成立并在引导和规范行业发展中发挥着重要的作用，行业协会的自律监管模式是对行政机关强制性监管的有力补充，可以将监管的阶段和时间提前，更容易发现问题并及时解决，在法律法规不完善和行政监管有缺位的情况下，充分发挥行业协会的力量和优势，能够产生更好的监管效果和社会效益。

（四）完善惩处与淘汰机制，依法解决权益纠纷

惩处与淘汰机制的建立和完善是规范民宿经营行为，实现监管效果的有力保障。通过加强行政监管和行业监管的联动，加大线上、线下监管的力度，建立行业“红黑名单”制度和淘汰机制，完善行业信息公开制度，定期公布民宿经营状况和资质，行政部门对违规经营行为实行强制性惩罚措施与退出民宿行业等处罚;行业协会应建立完善考核及相应的奖惩和淘汰机制，定期对成员进行考察和测评，对于优秀的经营者予以鼓励和嘉奖，在推介会上可重点推荐或优先推送，对经营不规范的民宿进行批评并要求限期整改，违规经营行为严重或涉及违法犯罪的建议其退出整个交易市场，以此维护民宿经营市场的正常秩序。

（五）创新监管方式，构建多元共治的管理模式

城市民宿在经营场所、经营方式等方面具有鲜明的特点，因此要规范城市民宿的发展还需经营者、消费者、小区物业、社区和街道乃至小区业主等多方力量的参与，并与政府监管和行业监督形成合力，构建多元共治的管理模式。一方面，要提升城市民宿经营者和住客的自律意识和自身素质，这是行业管理的基础和关键，政府职能部门可以通过法治宣传和教育提升经营者的法律知识和素养，行业协会可以定期开展培训指导提升经营者的行业服务水平和质量，引导其依法合规经营。同时，加强对住客文明住宿的倡导和宣传，对可能侵犯城市民宿经营者和影响邻里关系的行为进行告知和提醒，提高住客的自我约束意识。另一方面，要把社区治理的优势和功能充分运用到城市民宿的监管过程中，物业、社区和街道与城市民宿的联系极为紧密，相对于行政部门和行业协会对所属辖区内的民宿情况了解更为及时和真实。在居民小区开办民宿，经营者、有利害关系的业主、业主委员会或物业可积极探索共同商议达成一致意见形成相关公约，业主及物业可根据公约对经营者进行监督，社区或街道可开设服务窗口，及时受理并调解本辖区城市民宿矛盾纠纷，达到共治共享的效果。

四、结语

综上所述，城市民宿的成长与繁荣需要多方发力，通过完善立法、强化执法、发挥行业协会监管作用、构建惩处和淘汰机制、重视社区自治功能等多种方式并举，才能对该行业形成有效的规制，让城市民宿在法治化和规范化的轨道中持续健康发展。

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