吕涛

【摘要】由于各大城市正积极开展城乡一体化建设，对土地的需求量不断增加，需进一步优化土地资源，科学开展土地储备，才能使有限的资源发挥出更大的效力，促进经济实现可持续发展。要打造合理的土地储备信息化管理框架，满足土地储备管理的各项需求，为该项工作提供可靠的数据。

【关键词】信息化建设;土地储备;管理工作;措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.09.005

引言：

为了尽快适应新形势的变化，土地储备转型也要加快转变的步伐，研究新形式的特点，分析土地储备转型可能会面临的困难，确定新形式的土地转型方案。在经济新常态、新城镇化、人口新变化的不断发展下，要解决土地储备转型面临的主要困难，需要政府转变资金的融资模式和拓宽融资渠道，合理制订土地储备融资计划，应对生态问题面临的各种各样的挑战。

1、国内外土地储备的基本内涵

在工业革命的引导下，国外人口迁徙情况愈发严重，导致大批量的劳动力流失，城市差异逐渐扩大，基于此，城市管理者开始注重当地的基础设施建设和公共资源，以机构的形式进行临时管理，大部分土地都掌握在政府，土地储备制度的雏形开始出现，并带有“公共利益”的含义，各种建筑和基础设施都服务于人民。土地储备制度的性质更加倾向于管理工具，不难发现其具有政府主导的内涵，无论是旧城改造再开发还是新城建设，都紧紧围绕政府规划，尽管是简单的买卖收购，政府也充当着重要的主体运营者身份。相比之下，国内土地储备制度的内涵更加丰富，从基本定义上来看，肩负着两大功能，其一是确保土地资源的有效利用，实现人地和谐;其二是配合宏观调控，稳定土地市场。从责任上来看，土地储备制度对国家发展具有重要意义，保障相关项目工程能够顺利实施，并加紧对重点区域的改造与升级，尽可能缩小地区差异，实现综合性进步，承载着大力发展工业的美好愿景，提升国民经济水准，为人民生活提供基础保障。从实施以来的成就来看，土地储备制度不仅帮助我们实现人与自然的和谐相处，更是社会经济、土地价值的重要推力，为供给侧结构性改革提供基本前提。

2、土地储备管理工作的意义

2.1保证土地资源得到合理利用

由于土地资源应用的目的不同，在具体操作的过程中，会涉及使用主体的变更和诸多部门。对土地展开有效的储备管理，不仅可以规范各项操作行为，还可满足各方的利益，保证土地得到有序与规范的利用。根据相关法律法规，对土地进行收购后，可将其作为储备资源，满足国民经济的发展需求。

2.2对土地市场进行规范

作为国土资源管理与调控的重要平台，土地市场能否得到顺利发展，将直接关系到土地储备与管理工作的开展。政府要进一步规范市场，严格按照土地收购储备制度的要求，对土地供应和土地盘活资金进行合理调控，打造完善的土地市场机制，提高政府的财政收益。

3、土地储备实践重点

近年来，国民经济发展稳步上升，并进入新常态阶段，影响较大的部分当属产业结构。传统中带有的粗放式经营呈下滑趋势，无力带动新经济形态，必须追求更加高效的集约式管理，从而顺利过渡到新经济时期，因此，在土地储备实践转型过程中最核心的部分在于，供给侧结构性改革。土地在供给侧改革中占据重要地位，储备工作实践转型能够解决产能过剩、成本提升等问题，以供给端为主要发力点，在土地储备制度下探索新的模式，优化自然资产结构，推动经济转型。2017年我国在《土地储备管理办法》中重新编订有关于土地储备和存量用地的相关内容，通过对其业务的分析来看，供给侧改革发挥了重要优势，统一收回闲置土地，并针对长期无法进行开发项目资源的企业予以处置，为城市发展提供政策支持，设计科学对策加快治理。此外，新修订的土地管理法打破了原有的法律障碍，加强对土地资源的管理与利用，促进地产行业市场的发展，同时，为土地储备机构提供新的发展路径。

4、土地储备发展工作面临的问题

4.1收购、融资困难

土地储备想要在新时期持续性发展势必面临整体转型，但转型工作并不是一蹴而就的，需要充足的资金基础。我国素有农业大国之称，农业集体经营政策相对完善，土地价值提高，农民的期望值也随之上升，因此，在回收高质量土地的过程中经常会出现利益不协调、补偿款与预期值差距大的问题。2020年我国已经重点强调专项债券的作用，在土地储备项目中，除了租赁住房建设外一律不可使用，加之土地计提制度落实情况不佳，部分项目计划被搁置，已经在施工的项目由于土地储备资金链断裂而被迫停工，在宏观形势的影响下土地储备艰难发展，同时伴有债券资金沉淀和付息的压力。透过以上问题挖掘其本质可以发现，制约土地储备工作落实的主要原因在于资金渠道的单一性，政府在制定土地储备计划时需要对资金、需求、市场运行状态等进行详细调查，从而为资金的筹集提供保障，具体路径归纳为以下三点：第一，地方财政可以建立一个围绕土地储备收益的“奖金库”，设置收益基金计提比例，进一步完善土地收益基金制度，明确计提比例，并将计提资金足额及时拨付给土地储备机构用于土地储备，年底未使用完的可以下年累计使用，有效提升资金利用率，降低债务风险。第二，在经济发达、土地储备市场稳定的地区建立试点“土地银行”，或设立公司制的基金会，以缓解政府债务压力为前提，拓展融资渠道，呼吁社会资本融入到土地储备工作中，给予其一定的参与权共同开展土地收储和前期开发工作，从而减轻政府的成本压力，做好收益比和成本比，确保土地储备成本得到保障。第三，探索实行专项债券地区融资自求平衡，发行土地储备专项债券依法依规解决了土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。可以允许用募投项目中的其他宗地、同一片区乃至全区、全市的土地收储出让项目，实行地区融资自求平衡，防范专项债务风险。

4.2土地储备转型融资困难

土地储备融资困难表现在政府对土地储备的轉型的资金压力大，农民索要补偿价款的高昂。由于集体经营性建设用地入市的政策完善，农民集体对土地的价值有了较高的预期，导致土地收储的难点在于确定土地补偿价款，很多时候农民漫天要价，与政府的矛盾激化，双方利益难以协调。政府方面规定各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，但是土地储备专项债券额度有限，城市建设及土地储备资金很可能不够，这也为政府融资带来了很大的挑战。

4.3土地转型面临生态挑战

目前耕地污染越来越严重，土地转型面临生态的巨大挑战。存在着严重的退化、沙化、碱化草地、水土流失现象，退化、沙化、碱化草地面积不断地增加，导致城市的生态过于脆弱。不仅如此，空气污染、水污染也是一大难题，给建设用地的开发造成了很大的阻碍，在一定程度上增加了成本。同时自然灾害、地质灾害频发又给土地储备转型带来了困难，使城市建设用地损失很大，政府的投资成本增加。

4.4土地储备与需求不协调

首先是供给与需求之间的不协调，政府在甄选储备土地来源时，往往会将收益作为主要目标，并让土地市场始终保持供给偏紧的状态，如此一来，价格会升高，为地产行业带来一定困扰。其次是用途与需求的不协调，影响城市发展的因素有很多，如交通、医疗、经济、政策、教育等，因此，政府必须在土地资源中配备与之相关的各项设施，无形中增加了收储成本。最后是时间和空间的不协调，关于储备土地建设方面需要耗费很长时间，且受到人流量、水电、交通等硬件条件的影响，因此，对于土地开发或改造的计划必须具备前瞻性，确保满足人民需求。基于此，可以以政策的形式强化市县土地资源管理部门对土地储备工作的关注度，深度贯彻民生思想，履行相关管理责任，指导土地储备机构及时落实土地储备计划，并按规定程序备案。编制土地储备年度计划和三年滚动计划的同时，需要准确把握开发联动，结合国民经济情况、国土空间规划等，对可收储土地资源情况进行汇总，其中包括空间结构、资源总量、开发时序等，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地，以满足实际需求为建设目标，推动供给侧市场改革，推进收储工作有序进行。

5、土地储备信息化建设与实施

5.1明确信息化建设的原则

第一，对各项资源进行整合，推动各个部门彼此协同，实现数据与资源共享。需打造完善的信息化应用体系，对各项基础设施和信息资源进行整合，保证各个部门彼此协同和交流，提高决策能力，满足人们对信息的需求，确保各项资源得到高效利用。要进一步创新体制，完善相关法律法规，使各部门系统的数据得到全面的整合。第二，优化信息化应用体系，对理念、管理和服务进行创新，提高社会公众政务应用水平与公共服务能力，充分发挥出政府的宏观调控职能，提高经济效益和社会效益。需结合城市政务信息化应用建设的现状，积极开展土地系统智慧办公、监管、决策和服务一体化建设。第三，重视信息公开，保障信息安全。对土地信息进行合理处理，打造完善的信息安全长效机制。

5.2明确信息化建设的目标

通过开展土地储备信息化建设，打造统一的土地管理体系，并将其纳入政务基础信息资源体系，进一步公开城市的政务信息，促进地区经济实现可持续发展。优化网络的性能，完善网络连接方式，重视政府管理和公共查询功能，对其进行统一的管理。建立数据交换机制，对数据交换标准予以规范，进一步拓展土地储备专业化应用范围，提高公众服务应用水平，保证土地储备得到全面、系统、科学的管理。提高信息的安全性和可靠性，制定相应的信息安全管理制度，从网络和数据等多个层面保障信息安全。

5.3信息化架构

5.3.1数据采集层

数据采集层的功能是高效地采集各种数据，以满足系统的运行要求。除了移动设备和RFID设备的要求外，还有足够的数据采集平台和智能手机来满足这些服务的要求。更多数据主要来自政府信息平台，由不同部门提供。

5.3.2基本网络层

通信网络的主要类型包括物联网和物联网。基本网络层可以满足有线传输和无线传输，确保对各种数据和应用的强大网络支持。进一步发挥網络传输的作用，满足各种基础设施的运行要求，实现高效通信。

5.3.3信息资源库

建立信息资源库的目的是确保所有资源共享，统一调度和管理资源。在信息资源层收集各种类型的数据和资源，可以为上层应用提供相应的数据支持，使各种业务操作更加方便，提高系统之间的协作程度，减少应用系统的重复建设，确保系统的有效开发和利用。

5.3.4应用系统层

应用系统层有很多技术，其中GIS显示的功能是不可忽视的。在进行城市规划和地块处理时，要明确具体位置，进行有针对性的分析。利用WebGIS可以建立一个动态的地理信息系统。该系统具有良好的交互功能，包括多台主机和多个数据库。系统的主要部分是客户端和服务器端。为了保证空间数据的有效浏览和处理，我们可以使用WebGIS，制作各种专题地图，搜索各种空间，并对空间进行综合分析。WebGIS不仅可以优化土地储备的业务管理流程，还可以解决过程中遇到的问题，充分反映土地储备的现状。在GIS的支持下，应用系统层具有以下功能。首先，浏览并查询绘图信息。可以根据特定编号定位和查询包裹。二是对土地储备业务进行综合管理。通过应用系统层，可以进行土地的收回和储备、开发、复兴、临时租赁和抵押的管理。只要该平台用于流通和处理，并与其他政府公共平台连接，信息就能自动处理，实现信息共享。第三，有效管理土地储备业务档案。土地储备业务档案的重要性不言而喻。利用该平台，我们可以对档案进行全面归档和查询，确保档案内容及时更新。还可以与地块索引相结合，实现档案的快速查询，进一步完善备份功能，保证数据的全面备份。

6、土地储备管理信息化水平的提升措施

6.1转变思想和服务意识

由于土地储备管理的特殊性，需要提高土地储备管理的质量和效率。要加强信息化建设，转变传统观念，善于从全局看问题，有发展眼光和独特视角，保证资源的充分利用。管理者要提高责任心，有良好的服务意识，积极学习先进知识，掌握相关技能，具有完善的信息素养，全力支持土地储备管理信息化建设。

6.2土地储备管理信息系统的建立

要结合土地储备管理的需要，整合先进的信息技术，建立合理的管理信息系统，对土地储备工作进行全面系统的管理。为确保系统运行的安全性和可靠性，对系统进行定期维护，优化系统性能。采用网络管理模式，对各种数据进行综合集成和分析，实现系统与其他系统的有效连接，提高管理信息系统的综合性，满足更多需求，提高信息检索效率。要把信息安全放在首位，采取有效措施保护系统免受黑客和病毒的侵害。应设置必要的防火墙和防病毒软件，以确保系统接口之间的兼容性，满足信息传输的需要，降低信息传输过程中遇到的风险。

6.3建立完善的土地储备交易信息平台

要重视土地储备工作中的转移环节，建立专门的交易信息平台，对各种交易数据进行统一管理，确保数据的有效整合，为土地储备交易的顺利发展打下基础。各地区要在信息整合过程中结合实际情况建立相关数据库，全面连接各部门数据库，为交易工作提供重要数据支持。要进一步规范平台建设流程，提高平台效能。积极构建多元化数据库网络，及时将相应数据录入数据库，进一步完善土地储备数据网络，优化工作流程。建立规范的工作流程，提高员工的综合素质，使其高效整合各种资源和信息，创建完善的工作体系，确保交易信息平台的正常运行。

6.4强化动态管理模式，实现一级土地的宏观调控

根据国内外土地储备制度内涵可以发现，土地储备制度建立之初主要用于解决人地矛盾，并以此为基础强化宏观调控的有效性，将一级土地市场作为主要控制对象，以垄断的形式体现宏观调控。如今土地制度转型与发展是垄断一级市场的关键性步骤，需要严格遵守“一口進，一口出”的原则，以动态的形式加强储备、供给与规划三方面的联动性，根据实际数据变动提出合理的建议，加紧对土地储备的宏观管控，推动市场布局、结构的可持续性发展。同时统一工作流程，进一步加强对土地储备的管理，在保证质量的基础上缩短周期，为政府财政开源节流，将有限的资金放在高效益、高质量的项目上，有效缓解财政风险。政府在这一过程中发挥着调控作用，确保不同类型土地的合理配置。

结语：

综上所述，为了保证土地市场得到有效的调控，需高度重视土地储备与管理工作。在大数据背景下，要积极引进先进的技术开展土地储备信息化建设，保证各项数据得到统一的管理。要转变传统的思想观念，打造健全的土地储备信息化管理系统与交易平台，采取有效的安全管理措施，保证数据的安全，优化工作流程和工作方法，实现土地储备的管理目标。

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