胡 杨

1941年11月，在陕甘宁边区(下文简称“边区”)第二届参议会上，著名绅士李鼎铭等11人提交了一项后来被命名为“精兵简政”的提案。该提案提出后首先得到毛泽东的关注，11月17日中共中央召开政治局会议，讨论边区财政经济计划草案时，毛泽东指出财政经济方针必须实行“精兵简政，调整人员”和“扩大收支，发展事业”的原则，由此“精兵简政”成为中国共产党一项重要的方针。会议第二天(即11月18日)，边区政府在审查第二届参议会提案时，“精兵简政”以165票的高票通过审查意见，由此成为中共的“一个极其重要的政策”。关于“精兵简政”的问题，学术界已有诸多研究。讨论主要集中于对该政策重要意义的评价、精兵简政的“省思”和对实施过程的剖析。把增强以华北抗日根据地为中心讨论了该项政策实施过程中面临的普适性问题，如思想的抵触、编余人员安置等等。臧运祜在对陕甘宁“精兵简政”的再研究中讨论了军队精简的问题。笔者在前人研究的基础上，从基层政权变化的角度对“精兵简政”加以考察，试图呈现该政策在边区实施过程中自上而下的互动以及遭遇的困局，厘清基层政权变化的脉络，从而探讨边区“精兵简政”在实现调整基层行政体制、重组政权组织结构、改变政府观念这场行政变革中的复杂形态。

一、 财政与政治：边区面临的双重困难

一般认为“精兵简政”是要解决边区“鱼大水小”的财政与供给问题，该问题在边区的确存在，尤其1939年随着国共军事摩擦的升级和边区党政军机关的扩大与健全，非生产人员所占比例越来越高。1937年陕甘宁边区政府成立之时，党、政、军系统脱产人员仅1.4万人，1938年也只有1.6万人。但随着奔赴延安青年学生的增加和八路军三五九旅从晋西北根据地调回边区，导致边区非生产人员急剧增加，1939年上升到3.9万人，1940年6.1万人，1941年达到7.3万人。胡乔木把这种非生产人员增加和财政供应不足的现象称之为“鱼大水小”。与非生产人员增加相反的是，边区的财政外援却在皖南事变发生后骤然减少，如1938年外援为46.8万元(法币，下同)，1939年为566.77万元，1940年为726.77万元，1941年没有外援收入。究其原因，一是皖南事变后国民党完全中断给八路军的抗日军饷，同时又加紧了对边区政治经济封锁，使海外捐款也中断了，这样占边区财政来源70%以上外援没有了；二是日军的“扫荡”和“蚕食”，导致抗日根据地日渐缩小，根据地的财政收入难以维持不断增加的各种抗日机构和非生产人员的需求。

面对突如其来的财政危机，边区救急的办法是增加救国公粮的征收来解决非生产人员吃饭的问题。据统计，1937年征收救国公粮1.4万石(每石300斤)，占边区粮食总产量的1.27%；以后逐年增加，1938年1.5万石，占粮食总产量1.32%；1939年征粮5万石，占粮食总产2.98%；1940年征粮9万石，占粮食总产量6.38%；1941年征粮20万石，占粮食总产量13.85%。可见，救国公粮大幅度上升，从每年征收1万余石增加到20万石，从占粮食总产量1.27%上升到13.85%。时任边区政府秘书长的李维汉说：“这个二十万石说明了什么问题呢？第一，它说明公粮已占总产量的百分之十三点八，比一九三七年只占百分之一点二八，增加了十多倍。第二，它说明每人平均负担已达一斗四升，比一九三七年只负担一升，也增加了十多倍”。从全面抗战初期1937年农民仅需缴纳粮食总产量的1.27%到1941年缴纳达到总产量的13.85%，农民在经济上的负担明显加重了。

在民众负担加重的同时，也增加了中共在根据地的政治危机。因民众负担加重到难以承受的程度，农民对边区政府的抱怨愈加明显，甚至引发了冲突和矛盾。曲子县有报告记载：“本县八珠区三年歉收……老百姓生活痛苦不堪。全区七五七家，五六四八口之众，仅有一二〇家，一三九六口暂能维持，余皆目无办法，粒粮不存，每天仅食两顿榆皮、草根稍合米面之饭，……其中有一八一家，八九四口，家徒四壁，束手无策，尽食树皮草根，离家乞丐者二十三人，全家搬走者五家。此种情状，牲畜农具尽都出卖。更痛心的是出卖人口度用……赵满寿一儿一女换粮一石二斗，现在又仍无粮吃。此种情形，已成普遍现象”。安定县“有很多群众对公家买粮尚缴不出来，很多区有三分之一人民只吃糠、野菜、稀饭，而公债、收羊毛税又快开始。解释工作不好，有些抱怨公家”。一些从国统区移来的难民也因边区负担过重，又搬离了边区。群众中蔓延着对边区政府以及共产党的不满情绪，庆阳县在购粮时，城内出现了“无名揭帖”，表达对征收救国公粮的极度不满。特别严重的事件发生在边区的政治中心延安，1941年6月3日下午，“陕甘宁边区政府召开县长联席会议，突然天降大雨，电闪雷鸣，参加会议的延川县代县长李彩云被雷电击中身亡。同时，一位农民的一头毛驴也被雷电击死，这个农民逢人便说：老天爷不睁眼，咋不打死毛泽东。保卫部门要追查这个农民，毛泽东加以阻止，并说要想想我们做了什么错事引起了群众的反感。后来检查发现是公粮征多了，一九四一年征二十万担，人民负担太重而不满”。此事对中共领导人触动极大，毛泽东后来在高干会上批评说：“不顾人民困难，只顾政府与军队的需要，竭泽而渔，诛求无已。这是国民党的思想，我们决不能承袭”。如何解决财政困境，以减轻群众负担，消弭群众的不满情绪，成为中国共产党人面临的财政经济和政治的双重困难。

边区政府首先想到的办法是对民众解释和思想政治教育。比如，民众对救国公粮的抵制和不断有民众搬离边区，边区政府领导认为：“这主要是我们的教育解释工作不够，如群众能了解此乃政府正确之设施，实系边区人民在抗战建国中必要应有之任务，只有如此，才能保卫与巩固边区，人民才能安居乐业。并非我民主政府不恤民困，不顾民艰，故意巧立名目抽税之意。事先应有正确宣传，事后应更详加解释，则人民自会了解政府之深意，自愿输将以利抗战，庶不致引起移居之举。”在边区政府看来，只要向老百姓解释清楚，缴纳救国公粮是为了抗战，“民怨可以消解”。然而这一办法并未触及问题的根本，实际上也并未奏效。

与此同时，中共中央也制定出“独立自主，统一领导，分散经营”的财政政策，试图尽快解决财政经济问题，消弭矛盾。毛泽东对边区经济建设的重要性一直有清醒的认识，“边区有政治军事经济财政锄奸文化各项重大工作，就现时状态即不发生大的突变来说，经济建设一项乃是其他各项的中心，有了穿吃住用，什么都活跃了，都好办了，而不要提民主或其他什么为中心工作”。但问题在于执行各项经济政策的过程中出现了极端混乱的局面，各机关在财政收支上表现为各自为政，在行政上表现为上下级关系混乱，特别是表现出来的行政制度紊乱的现象，边区政府逐步有了明确的认识：“第一，是头重脚轻，上级的组织庞大，又分工太过琐碎或人浮于事的现象，以致周转过多，太不灵活。下级则感到人员缺乏，质量又差，而事务却非常繁重，常有不能完全或彻底执行的现象。第二，是正规制度还没有完全建立起来。因此各级机关常有因突击工作而松懈了经常工作，而经常工作也常常因某些分工太不明确，责任的划分太不严格，以致在某些关系上显得紊乱。”边区一级行政机构组织庞大与边区行政机关“正规化”过程中的扩张有关。基层行政机构如县、区、乡的力量太过薄弱严重影响到基层执行力。总体看来，工作效率低下。缺乏主动性则是从上到下普遍的问题，这已经影响到边区政府各项政策的执行。如何解决边区行政工作中“头重脚轻”的政治问题，也成为中共领导人必须思考和解决的问题。

如果面临的财政与政府行政工作中的各种问题不解决，会导致边区的政治与经济政策无法落实，经济建设无法开展，民生也无从改善。因此，边区面临的政治和经济问题成为紧密相关的两个方面，即政治与财政是边区面临的双重困境。为解决财政与政治问题，中共中央在军事和政权建设方面，陆续出台了一些措施。如1940年8月20日，中共中央发出了《关于各抗日根据地内节省人力、武力坚持长期抗战的指示》，规定脱产军政人员与所在地总人口的比例不得超过3%，军队人数与党政军民学脱离生产者人数的比例“至多应为二比一，及两个军人一个文人”。1941年7月30日，中共中央在召开政治局会议时也讨论了行政机关的组织机构改革问题，提出“中央机关的任务，为研究情况，掌握政策，总结经验，调剂干部，其组织以精干为原则”，“中央各部委之组织，须按上述原则，重新编制”。这些措施的思路正是毛泽东后来所提出的“小而精”：“假若我们缩小自己的机构，使兵精政简，我们的战争机构虽然小了，仍然是有力量的；因而克服了鱼大水小的矛盾，使我们的战争的机构适合战争的情况，我们就将显得越发有力量，我们就不会被敌人战胜，而要最后地战胜敌人。”当时虽然没有归纳出一项明晰的政策，但无论是毛泽东本人，还是中共中央对解决困境办法之摸索，都已经在走向“精兵简政”。

1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议召开。在此次会议上，著名绅士李鼎铭等11人向参议会提交了精兵简政的提案，其内容为：“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象。”其理由是：“在人民困苦，资源薄弱之状态下，欲求不因经济枯竭而限制军政发展，亦不因军政发展而伤害经济命脉，唯有政府彻底计划经济，实行精兵简政主义，量入为出，制定预算，以求得相依相助，平衡发展之效果。”可见在以李鼎铭为代表的边区士绅阶层看来，解决财政困难是提出“精兵简政”提案的唯一目的。但对中共领导人而言，根据地在行政工作上的问题，直接影响到政府各项财政经济政策的推行，如边区运盐、救国公粮的缴纳等问题，政府的政策在基层均未得到落实。这种政治和经济问题复杂交织的双重困境才是“精兵简政”政策出台前中共所面临的真实局面。但这项议案的提出总归是与中共所摸索出解决双重困难的思路不谋而合，因而很快被中共领导人所接受，成为中共在抗日根据地推行的一项重要政策。《解放日报》发表社论指出，此政策是解决当前抗战与生存所面临困局的一剂良药，并认为“不仅在陕甘宁边区，即在各敌后抗日根据地，也是非常恰合时宜的主张”边区是中共中央所在地，故在这里推行“精兵简政”具有示范意义。

二、 简政的理想与困局

全面抗战时期，所谓陕甘宁边区独特的环境和条件，一方面指它是人民抗战的总后方，有一个相对安定和平的环境，并已经建立了比较完备的政治制度；另一方面是它作为中共的政治中心，能否克服财政经济困难，直接关系着边区的存亡乃至全国抗战的胜败。正因为相对安定和平的环境因素，“精兵简政”在边区的实施更多的落实在简政方面，简政的目标有两项，一是缩小边府一级行政规模、减少开支并提高行政效率。二是加强基层政府，特别是区、乡政府的力量。作为新生事物的“精兵简政”该如何实施？陕甘宁边区和其他根据地并没有现成的方案，因此边区政府进行曲折的探索。

1. 简政初始的顶层设计

作为“精兵简政”主要提案人，李鼎铭此时已当选为边区政府副主席，他无疑是边区实施该项政策的主角。边区参议会结束后，11月27日，新一届边区政府召开了第一次政务会议，李鼎铭再次阐述了“精兵简政”意义，他说：“我们以谦逊态度，实事求是将我们收支计划订出，按我们的力量，办我们的事，总而言之军政各界提高质量减少数量”。此次会议决定成立编整委员会，专门负责“精兵简政”政策的实施，并计划在12月15日前做出编制计划。12月3日的政务会议再次讨论加强行政机构，提高行政效率，并提出精简方案，“确定边区一级各机关应减去人员(包括干部和杂务人员)三分之一到四分之一”。对于编余人员由整编委员会统一安置，“需休养的，需学习的，需参加生产事业的，都给以合理的解决”。要求边府各机关首先要做的工作是：“第一，在精兵简政的原则下，按照以上调整人员的比率把各机关加以重新编制，如有骈枝机关或骈枝部门的，应加以裁减归并，列出编制表，并附上编制意见，限于本月五日送交民政厅编整委员会审查。第二，各机关的编制表，对于各部门的名称应斟酌的修改，如‘部’改为‘科’，‘总务科’改为‘庶务科’，‘勤务员’改为‘公差’等等，提出意见。第三，各机关应在编制表后，附上今后的各机关建立正规制度的计划”。这次政务会议是边区政府根据“精兵简政”提案做的一次细致的工作布置，可以视为精兵简政工作开始实施。

对于如何精简，边区政府对此做了两项顶层设计。

第一，合并裁撤机构、定编制和减人员。12月上旬在边区政府的第二次政务会议上，边区政府副主席高自立认为，工作人员的精简应以实际工作需要为主，如县级检查员虽然取消了，但其职能可由保安处兼任，便不会造成人员精简后工作随之缺失的问题；而法院人员本身比较少，应该得到加强。边区政府副秘书长谢觉哉认为，边区各级政府组织法律不完备，县、乡应具体规定；边区政府是“头大脚小”，“乡政府只有一乡长，有的年长有资格而不识字”，应该配备文书；精简要以各机关具体情形办理，将“人放在适当地位，发挥其能力”。谢觉哉还提出了对被精简人员的担忧，提出目前的工作人员大部分是为了革命而来，对编余人员安置需要慎重，同时提出加强乡政府工作的建议，边区政府主席林伯渠赞同谢觉哉加强乡政府工作的建议，并要求简政主要是加强下级工作。最终会议确定的基本政策是：“①调整行政机构。②缩紧组织，一面紧缩，一面加强工作，数量减少，提高质量，加强领导。③对干部适当的调换配备。④与各单位负责同志商量编制，各县由民政厅负责编制，与各负责人商量。⑤对整编人员处理办法：a.编余人尽量放在下面，加强下面工作(专署、县、区)。b.无论上下编余之人员大部分转到生产机关，加强生产机关。另外，将下面脱离生产人员可回家，抽出一部分人送入学校(文化程度差的)，老弱病残尽量给予适当安置。c.军队的□□要精兵也是重质量，也要减一部分人参加生产。”根据以上内容，民政厅重新划分了边区各机关、县区各机关和留守兵团的编制数额。并要求在精简的过程中做到以下几点：“(1)机关、部队、学校确实调查一次所有工作人员，以12月底被安置好。(2)建立制度问题，各机关应在工作中研究。(3)组织统一问题，最好由整编委员会将边区一级组织条例规定。(4)组织确定后决定预算。”为了做到准确精简，边区政府之后又对专员公署和所属各县划定了行政等级，以便确定编制。

第二，合署办公。12月29日，边府召开第六次政务会议，讨论合署办公，认为“合署办公，事情可以办得快，同时可以减少一些文件”，可以提高效率。1942年1月公布的《陕甘宁边区政府合署办公办法》对“合署办公”提出执行细则。按照规定合署办公厅的有秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、民族事务委员会、审判委员会、文化工作委员会，“保安处、高等法院等机关，因情形特殊，可暂缓并入，但须派负责人员一人参加合署办公厅办公，以资联系”。合署办公提出后，边区政府下辖各机关、县政府也开始合署办公或集体办公。《解放日报》对合署办公的效果做了说明，指出：“凡各厅相互间文件，当时即用谈话、签条、公文移转簿解决之。这样每件例行公文所需时间，节省三分之二。隔日即可发出，不但增加行政效率，纸张、人力亦大为节省”。边区媒体还总结出合署办公三大好处：“第一，可以减少在边府与各厅、处间公文来往批阅、划行等时间上的浪费，也就是说，可以使政令更能迅速下达，真正做到‘今日事，今日毕’。第二，可以免除边府以下各级呈报公文上的同样内容缮写多份、人力物力(纸张笔墨)的浪费。也就是说，更能节约以促进自力更生，坚持长期抗战。第三，可以防止敷衍、因循、遇难灰心的现象发生。也就是说，‘合署办公’能够在集体办公中，遇难即释，发扬工作热忱；也能够在集体地按时上下班办公中，真正收到相互监督、砥砺的效果，因此工作效率提高，质量也必会加强”。

2. 双重领导的设想和困境

经过四个多月(1941年12月—1942年4月)的精简工作，“共裁减合并机关机构百余处，各级政府工作人员减少了百分之二十四，计一千五百九十八人”。边区一级机关“派了三百余人加强下级”，“其余则送学习，或转入生产”。但这样的结果显然和中共领导人的期待相差甚远，更大的问题在于只是做到了“编”，减少或合并了机构，精简了人员，但还未做到切实的“整”，行政机构并未改革和完善，行政人员也未做充分合理的调剂，区、乡政府力量未明显增加，行政效率也还未提高。总之，“‘精兵简政’并没有彻底的贯彻到全部工作中去，因此在组织机构上还显得头重脚轻，干部没有适当调整，工作制度尚未正规，政令尚繁而又有些不切合实际的情形，在工作联系上，是上级领导不够具体，检查不够深入，下面是不完全了解政策法令，有些工作方式是与指示相反的一套，形成了上下不通气和工作脱节疲塌的现象”。一是因为“精兵简政”在抗日根据地是个新生事物，没有做试点工作，提出来就立即变为政策推广实施，不免存在各种问题，边区政府在做顶层设计时只做了两个方面，过于简单。二是不管是边区政府领导人还是基层政权的主要领导人，对“精兵简政”认识不清，把“精简”混同于“精减”，认为“简政”就是“减政”。

1942年4月10日，陕甘宁边区政府委员会第二次会议决定进一步实施整编，并提出四项具体措施：“一、加强下级，提高县、区、乡政府的质量，上级人员往下移；二、以半年为期，做出比较详细的计划，把各级政府机构再加以更完善的调整；三、尽可能减少不必要的工作团、调查团等等；四、由动员委员会切实负责减少一切不必要的动员，必要的动员也要很好的去调整，使人民真正感到‘政简’”。由中共中央、西北局、中央军委共同组成编整委员会，林伯渠、李鼎铭、李富春、叶剑英、谢觉哉、陈正人、萧劲光为委员，并在党、政、军系统成立分会，中共中央要求各编整委员会在一个月内各系统做出编整方案交总会讨论。开始实施第二次精兵简政工作。

鉴于第一次精兵简政的不彻底和经验教训，边区政府从提出决议到第二次精简方案的出台，经过了比较充分的调研并收到民众的反馈。比如在延长二区一乡的43户家庭访问中，70%的农民认为“尔个政府的花样多，头目多，工作人员苦”，尤其各种会议多，甚至派一顿饭也开个会，平均不到四天就有一次会。对乡区政府工作效能的调查表明：“平常不调查人口、土地、人民经济状况，到征粮时，临时匆忙调查一下……一次调查，填表，不留底子(存根)，不确实，再调查，再填来，再不留底子；三次五次，到底仍然不确实。”因而边区政府在召开“精兵简政”动员大会上，明确宣布将有50%的干部分配至县级、区级及其他机关工作，其意义是“克服‘头重脚轻’之现象，加强下级行政效率，汇合老、新干部的经验学识，借使新民主主义的政治及边府的政策法令，能更进一步的贯彻执行”。林伯渠在动员大会上明确提出知识分子干部到基层去，加强基层工作，并希望“下乡”的干部做到：“(一)紧紧掌握二十二个文件和政府政策，深入群众，聆听群众呼声，为群众及时解决问题；(二)团结地方干部，学习他们的经验，提高他们的文化；(三)加强调查研究；(四)不是‘钦差大臣’，要有做‘小学生’向人学习的态度”。6月30日，边区政府通过了《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》，吸收了调研成果，对基层尤其是县政府的人员结构进行了细化说明。方案提出了五个方向性的原则：建立适合边区实际的行政工作制度；提高干部水平与适当配备干部；增加县政府权限；密切党、政、民的工作配合；实行合署办公。原则中包含着行政体制改革的内容，如在配备干部方面，逐渐做到每个县政府有两个(区政府有一个)文化程度较高、能力较强的秘书，帮助县长(区长)理解上级指示；在增加县政府权限方面，应给予县政府必需的职权。如把财政权下放到县，建立县财政，使县府负起县财政的责任，并有自由调处余地。扩大县政府的行政权，依照《县政府组织条例》的规定，一县之中应兴应革的事项，县政府有权决定与执行。再如全县干部培养与配备，县政府有权调处；协调党政民分工和工作关系，指出党重在推动政府与民众团体的工作，政府重在研究执行办法，群众团体重在组织民众。

由此可见，第二次“精兵简政”因有前期调研和受整风运动的影响，边区在政策制定设计中，避免了主观主义等问题。与第一次精简裁撤冗员、减少开支的举措比较，增加县政府权限、加强基层力量是改革的重点，调整政府结构、促进政府观念变化成为边区简政更深层的意义。在中国传统国家治理体系中县级有重要的地位，在中国共产党领导的抗日根据地县级政权同等重要，它“是直接领导区乡政权，具体执行政府一切政策、决定和法令的行政单位”。按照边区政府的设想，县政府的理想体系应包含四个方面：第一，县政府对本县内的事业兴革，有完全决定权；第二，边区政府的工作团或干部只可提意见，无权不经过县政府而自行决定；第三，县长对全部县政工作负责，边区各厅对县的指示，或县对区乡的指示，均要经县长下发，各科无权自行发文；第四，需发挥县参议会在县政上的创制与监督之用。在第二次“精简”时，加强基层政权的关注点在县政府，并以“增加县政府权限”为核心，形成了从前“纵向领导”的垂直权力体系转变为“双重领导”的行政体系的初步设想。以边区建设厅为例来看从纵向领导与双重领导，如下图：

纵向领导

双重领导

同时，我们看到，在加强基层的口号下“精兵简政”陷入另一种困境。如在边区乡政权中，乡长、乡支书等大多数是文盲，理解和传达党的各项政策有困难。为解决这个问题，“精兵简政”时提出乡政府“增加文书一人”。这样，每乡配一名秘书的工作成为一项普及全边区的工作。同时还提出通讯站、粮食局等事业机关也“很重要，须得加强”，这就导致“精兵简政”在乡级政权出现的情况“不是减少多少人”，甚至“还得临时增加必需的人员”。这样一来，吃公粮的人员未减反增。据统计，在第二次精简后边区政府吃公粮的人员尚有11500名，各级政府及其附属机关8200名，各中等学校及保小3300名。说明行政机构的“精简”并没有取得突破性成效，甚至还有根本未执行的情况。究其原因：第一，由于第二次精简的核心目标是健全乡政权、加强基层力量，因而在实施原则中提出“这些事业机关有的是很重要，须得加强(如通讯战、粮食局等)”，实施办法中也提到“起初不是减少多少人，甚至还得临时增加必需的人员”。但在实践中只实现了加强而没有调整，即基层文书人员增加了，需要加强的机关也增加了人员，但是行政机关结构仍未做合理的调整。第二，执行者对精兵简政的认识仍存在很大问题。没有认识到简政是首要的工作。边区银行的报告中提出“因为许多地方的干部不够，改组未能及时进行(有的现在仍未进行)。有的地方工作堆下许多，无人清理，新的工作更无从建立了。”第三，编余人员无处安置是客观原因。如第一、二次精简中的情况是“有些女干部裁减后不替好好安插，有的人有病无办法；工会内有些干部裁减回家，地方上对这照顾未周，有些干部说‘要时就提拔出来，不要时就打回家去’，这种说法会影响今后农村干部尤其妇女干部的提拔”。第四，领导干部对简政工作消极处理甚至抵触的态度。如“近视眼”的观点认为“我这里情况还不如你们所估计的那样严重，还可以过去，照旧维持吧，环境严重时再说，何必着急呢？”“远视眼”的观点认为“今天有些头重脚轻，上层庞大下层不充实的现象，但是你应该看到将来呀！将来它是要发展的！”因简政会触及被精简者的利益，对该政策的执行始终存在着一股抵触的力量。

到1942年8月，陕甘宁边区的“精兵简政”不但未像最初设想的那样做出一个模范的样本，反而陷入了困境。这个困局如何解决？《解放日报》的一篇关于精兵简政的文章带来了转机。8月19日《解放日报》发表了《精兵简政在晋冀鲁豫边区》的文章，主要介绍了晋冀鲁豫边区“精兵简政”采取的步骤、如何精简人员、培养民力等具体做法。毛泽东阅读该文章后给谢觉哉、陈正人写信说：“今天所谈二届参议会应以准备精兵简政为中心，在开会以前应实行精简，开会以后应检查(点验)精简，而精简包括精少、效力、统一诸方面。今看本日(十九日)报纸《精兵简政在晋冀鲁豫边区》一文，所包事项尤多，尚有节省、反官僚主义诸项，此文我看很好，请你们也看一看，是否我们这里完全可以仿效？”毛泽东已经对精兵简政有了更深入的思考，并直接参与大力推动陕甘宁边区的“简政”工作。8月22日，中共中央政治局会议上，毛泽东指出：“总的目标是整顿三风、精兵简政”，实施的办法是五整，即整军、整政、整党、整财、整关系。“陕甘宁边区政府要加强，抓住中心，掌握政策。可考虑李维汉到边区政府任秘书长，完全服从西北局的领导。边区参议会停开，主要实行精兵简政，然后再开”。次日，《解放日报》发表社论，对执行“精兵简政”不力提出了严厉的批评：“某些地区或工作部门，对于这一政策的执行，是很勉强的，被动的，因而也就不能贯彻。甚至还有很少数的地方不管中央如何决定，仍然是‘原封不动’‘我行我素’，把自己的地区或工作部门看成‘例外’”“简政的中心问题，是在于调整组织，调整干部，裁并机关，缩减冗员，以提高工作效能，增进解决问题的速度”。第三天，《解放日报》接着发表社论，推广晋冀鲁豫边区“精兵简政”的成绩和经验：“晋冀鲁豫边区‘精兵简政’工作，是有比较周密、精详而切合实际的办法。在纵的关系上，它从政治动员、工作的布置计划、工作的执行以及总结检查，都能有条不紊，依次进行；在横的关系上，它能把‘精兵简政’的总方针贯彻于各个方面的工作，它对政权工作、军事工作、财政工作等的精简工作，都有一个全盘的计划。”8月29日，中央召开政治局会议，毛泽东再次强调：“精兵简政”包括精简、效能、统一、节约、反官僚主义五项，这项政策“牵扯到军民关系、军事建设、行政效能、工作作风、财政政策等方面”。在毛泽东的推动下，从8月19日《解放日报》发表《精兵简政在晋冀鲁豫边区》一文到29日，在10天时间内中央召开的两次政治局会议、《解放日报》连续发表了两篇社论都涉及陕甘宁边区的“精兵简政”问题，说明晋冀鲁豫边区的“精兵简政”工作对中央的政策、边区“精简”的具体措施产生了深刻影响，为陕甘宁边区第三次彻底“精简”奠定了基础。

三、 与整风运动相结合的彻底“精简”

毛泽东的直接参与让边区的“精兵简政”产生了两方面变化。一是把“精兵简政”当作“一个大举”，将该政策发展成为如整风一样的一场运动，也就是要自上而下，从边区到各抗日根据地普遍推行。毛泽东亲自为《解放日报》撰写了《一个极其重要的政策》的社论，强调精兵简政的必要性和必需性。二是增加了新的目标，赋予“精兵简政”更深刻的内涵。毛泽东在中共中央西北局高级干部会议开幕会上，对实行“精兵简政”的办法由“五整”表述为“七整”，即“整政、整军、整民、整党、整财政、整经济、整关系”，进行大整顿、大检查。并且对陕甘宁边区“精兵简政”提出了更高的要求，他说：“这次陕甘宁边区高级干部会议以后，我们就要实行精兵简政。这一次精兵简政，必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。这五项，对于我们的经济工作和财政工作，关系极大。精简之后，减少了消费性的支出，增加了生产的收入，不但直接给予财政以好影响，而且可以减少人民负担，影响人民的生活。”从毛泽东的期望和要求中可见，要达到他所提出的五项目的，“精兵简政”才算是彻底的和合格的。

1. 整风中简政

面对边区政府工作的各种问题与矛盾，中共中央任命李维汉为边区政府秘书长，毛泽东在与李维汉谈话时专门强调要他做好边区的“精兵简政”工作。从1942年9月第二次“精兵简政”结束到1943年3月第三次“精兵简政”方案的正式出台，近乎半年时间，李维汉几乎都在为第三次“精兵简政”做准备。第三次“精兵简政”的目标也很明确，一是解决干部思想问题。因为边区政府已经意识到阻碍“精兵简政”的各种混乱思想归根结底是政务人员不顾大局的本位主义思想，以及自成系统的独立主义思想；是政务机关存在闹独立性的宗派主义残余；是领导作风的主观主义、文牍主义、官僚主义。这些在整风运动大检查中也被证实，“过去政府两次简政的经验告诉我们什么？最近政府各厅处院为简政所进行的检查工作又告诉我们什么？它告诉我们一个真理，就是如果不先在思想上贯彻对简政的认识，那末，在实际上就无法使简政工作贯彻”。二是从顶层设计方面要形成可操作的精简方案。毛泽东认为缺乏精密分析是前两次无法彻底有效“精简”的直接原因，正如他在西北局高干会上所言：“究竟今天能够简多少？政府系统、党的系统、民众团体系统，执行‘精兵简政’政策的时候，也应该有一个精密的分析。不能那样糊里糊涂，说现在要‘精兵简政’了，就简。以前简过好几次都没有简彻底，就带了一点糊里糊涂，没有加以周密地分析。”

在毛泽东的推动下，边区将“精兵简政”与整风运动紧密结合在一起，在党、政、军、群系统全面展开，形成一场自上而下的运动。首先，边区政府开展了“大检查、大整顿”。大检查的内容包括“机构设置是否合适，人员配备有无余缺，职责分工是否明确，行政、用人和总务工作有无制度、是否完整，干部使用、领导作风、目前工作存在什么问题等”。在大检查的过程中，一方面将“精兵简政”作为整风运动的实践看待，检查各机关是否将整风精神贯彻在了“精兵简政”的实践中，另一方面将检查中所发现的问题作为整风运动的学习文件，完全将二者融合在一起了。边区在召开“精兵简政”干部动员大会时直接指出“整编是整风学习的实际测验，每个干部应该毫不犹豫地执行上级分配的工作，哪怕比原来工作范围小些，也应完全做到个人利益服从党的利益”。又如关中分区在大检查中除进行干部登记外，还进行了干部对工作意见的搜集。分区党委在给各县委的指示中强调“精简后每个干部都会给予适当的工作位置，应强调绝对服从组织，听从组织的调动和分配，不为个人打算，严格肃清个人主义的观点”。“大检查”是为第三次彻底精简的干部调整做准备，也是对干部思想观念的洗礼，强调的是干部对党组织的绝对服从。因为在前两次精简中干部思想上的障碍成为“精兵简政”彻底贯彻中的阻力，边区将干部教育作为政府工作中要集中力量完成的两大基本任务之一。除整顿、检查之外，《解放日报》大力宣传“人尽其材，材尽其用”的观念，采取单独谈话的方式与干部交流思想。比如延安县在处理干部调动的问题时“一个一个和他们谈，一方面说明‘精兵简政’的意义，另一方面使他们‘知无不言，言无不尽’，把内心的话讲出来，若有什么困难，必须具体解决”。在学习、检查、教育三者相互配合下，边区干部的思想得到很大改观，这不仅为彻底精简奠定了良好的思想基础，也在统一认识中为实现党的一元化领导扫除了思想障碍。边区民政厅副厅长唐洪澄认为民政厅获得精简成绩的原因就在于思想认识的变化，他说“一方面由于同志们对‘精兵简政’政策有较深切的认识，另一方面也是同志们学习文件后思想意识进步的表现”。边府保安处的情况同样可以看出干部教育对思想观念变化之影响，“有些干部在整风之前，对于工作是不安心的，但在整风之后，就克服了和正在克服着，这说明了经过教育的过程，不正确的观念是可以克服的”。

其次，边府编整委员会开始进行实际调研，详细研究各分区专署以及县、区、乡级的组织机构、工作制度等问题。1942年9月下旬，边区政府“专门召集分区专员，延安、安塞、甘泉等县县长，以及其他一部分县、区、乡干部，举行简政座谈会，研究专员公署以下各级政府的简政问题”。座谈会是在整风精神指导下进行的，前后讨论时间共计一周。在座谈中对各级政府的职能做了较为明确的界定，如专署的性质，县政府的权限，乡政权的任务都有讨论和划分，使各级领导在明确职能方面形成统一认识。第一是对乡政权职能的认识达成一致，“陕甘宁边区的乡级政府，是政权的最下层组织，是和人民最接近的。它对于政府法令政策的执行和乡村建设工作的推进，是负担着直接的责任的”。第二是解决了各厅之间无联系，政策不统一，政令不统一，制度不统一，或是党政工作关系不明，党对工作一把抓的认识问题。同时，在加强乡政权方面，座谈的各级领导对每乡增添文书的工作有一致的认可。座谈会上，延安县长刘秉温通过计算来说明此举并不会增加很多人：延安县为甲等县，共10个区54个乡，现在县级干部共29人，每区干部6人至7人，目前共约90余人，如每乡添一文书(有文化的乡长暂时不需要文书)，则区上配备干部3人，县上配备20人，合约100人。也就是增添文书后县、区、乡仅会增加10人，但是行政效率能取得很大改善。可见加强乡政权成为共识，坚持民主集中制，党的一元化领导的重要意义也得到体现。政府职能的明确和认识的统一，为在组织机构与制度系统贯彻简政与整政提供了重要保障。

在思想准备和组织准备两项工作都已完成的基础上，1942年12月初，边区政府召开政务会议，通过了李维汉主持制定的《陕甘宁边区简政实施纲要》(下文简称“纲要”)，整体架构包括目的、任务、机构、人员、制度、作风等方面，详细对“精兵简政”要做的十一个问题做了规定。“纲要”开篇就开宗明义指出“精兵简政”是为“政权工作达到精简、统一、效能、节约与反官僚主义的目的”。首先，“纲要”要求“减去一些不急要的政务”，集中力量办“急要和首要的任务”。急要与首要的任务就是第一要发展生产，尤其是农业生产；第二要发展教育，尤其是提出要增强干部教育与军队教育。这些内容确定了第三次“精兵简政”的基本原则。其次，根据各级政府机关(包括专员公署、区公署)的业务，规定了其职权和基本任务。并指出边区政府系统的特点是“愈往上看，愈见庞大，形成了头重脚轻，一级代替一级的严重毛病，这又是同精兵简政政策相违背的”。提出“精简机构和精简人员的共同原则，就是少而精。精简机构，就是要裁撤不急需的机构，合并性质相近的机构，缩小庞大的机构；精简人员就是要减不急需的人员，精选称职的人员……这样来实行精简，不但不致减低工作效能，反会提高工作效能”。精简是为了增强基层政权的力量，特别是乡级政权，因此在制定精简办法时，主要是针对区公署以上，包括县政府、专员公署和边区政府进行精简。各级人员的精简，采取自上而下的步骤进行，“所有编余人员，须慎重处理，务期各得其所”。“纲要”还指出精简是一项复杂的工作，“涉及了政策问题，制度问题，业务问题，机构问题，干部问题，民主集中制问题，领导作风问题，以及拥军问题，三三制问题等等。由此可以明白，简政工作是一序列的组织问题，又是一序列的思想问题，而且许多的组织问题，从里面来看也是许多的思想问题……精兵简政是一个重要政策，不对这个政策有清楚的认识，就无法着手精简。我们是在陕甘宁边区实行精简，如果不把这个政策同陕甘宁边区的实际情况统一起来研究明白，也就无法实行精简”。最后还提出“把简政工作同整风学习沟通起来，用对主观主义反宗派主义和反自由主义的观点，来从事简政”，“把简政工作同检查工作统一起来，同政务人员的思想检查和政府系统的工作检查统一起来进行”。该“纲要”是一个全面体现精兵简政精神和要求的“很好的文件”，最突出的特点是把简政与整风运动相结合，即以整风精神促进精兵简政，把“精兵简政”实践看作整风是否彻底的具体表现。

与前两次比较，和整风运动相结合的第三次“精兵简政”不仅仅是人员、机构的裁剪和调整，它首先是一场干部教育运动。“纲要”专门强调“要坚持统一的政策，统一的政令，统一的制度，统一的领导和统一的政纪——上上下下一律遵守政府的纪律。”随着简政运动的深入发展，“统一领导”这个新目标逐渐跃居为中心地位，即党的一元化领导被提到第三次精简的核心位置。

2. 从简政走向整政

《陕甘宁边区简政实施纲要》的设计可谓充分理解了毛泽东所赋予精兵简政的深刻内涵，完全贯彻了毛泽东的精兵简政思想。因为翔实的调查和精密的分析，这个纲要具有可操作性，因此作为政务人员的整风文件，在1943年至1944年的第三次“精兵简政”中得到了较好的执行。

首先，基本上实现了边区一级行政机构的精简。“边区政府的内部机构裁并了四分之一，直属机关从35个减至22个，分区专署及县政府的内部机构减掉一半。从精简人员方面说，边区政府的办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅、物资局等6个单位，原有469人，减为279人，减少40%”。专员公署、县级也做了精简，以陇东分区为例，分区专署通过裁处设科，精简后设民政、财政、教育、建设、粮食、保安、人武(兼人民自卫军团部)等7科和保安大队，贸易、税局、银行等则“由专署就近督导与指挥”，民政科下设通讯站、卫生所，“统一军政的卫生部门，以补人力、物力之靡费现象”。县政府设民政、财政、教育、建设、粮食、保安等6科，人民武装、司法处及保安队直属县长领导。精简机构后，分区干部减至22人，所属6县原有干部147人，精简后有113人。延属分区延川县通过精简将原有干部减掉三分之一，志丹县在精简过程中，机构由原来的6科裁并为3科1处，人员由36人减少至24人。

其次，充实了基层政权机构和生产部门。第三次精简中人员精简的政策是加强下级，加强生产部门，降级使用干部。在加强基层方面，绥德分区抽调两名县委书记任县务委员会主任，有22名地委、县委的干部调任政府科长、区长、助理员、乡长、文书等。特别是区乡政权得到加强，绥德分区有21人下放担任区长，党政部门55人到乡一级政权工作；三边分区有8人到区级工作，15人到乡级工作；延属分区的鄜县等四县有37人到区级工作，25人到乡级工作。陇东分区克服了政权机关头重脚轻的毛病，如过去一个县政府就有将近30名干部，天天在下命令、作指示，而在乡上做实际工作的只有乡长1人。简政后每乡增设1个文书，大批知识分子及一些能力强的干部派到区乡，基层增强了力量。第三次精简基本实现了加强基层的初衷。

再次，行政制度逐步规范化。为彻底贯彻“精兵简政”，边区政府颁布《陕甘宁边区政纪总则草案》，明确规定“各下级政府服从各该直辖上级政府，各级政府一律服从边区政府”，规范了边区政府、行政公署、县政府、区公署和乡政府的职能与上下级关系。规定了政务人员的工作纪律，形成了党内“民主集中制”的原则，实现了党的领导一元化，要求“各级政务人员不得擅离职守，不得发布与边区政府政策法令相抵触的文字或谈话，对全边区性的事件，在边区政府未曾发布主张前，各下级政府及政务人员不得向外发布意见”。此外，“精兵简政”期间，修正了《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》《陕甘宁边区县政府组织条例》《修正陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》《陕甘宁边区各乡(市)政府组织暂行条例草案》等，规范了各级政权及派出机关的职能、构成和任务等，尤其是明确了各级领导的职责范围，使责权明确，减少了政出多门的现象。“许多政策、法令和主要指示的决定，事先都经过酝酿、协商、讨论的过程，因此我们的统一，就是自觉的，就不致发生阳奉阴违的恶劣现象，而是大家一条心，身体力行”。在组织上，“各厅、处、院、局过去直接指挥下级各科，不经过专员县长的现象，或者彼此对立，互不相让的现象，大体上也已经改正了”。

从以上几方面的成果可以看出，在边区彻底实现精简的过程中，边府依照新民主主义政治的理想模式，对权力关系进行重新安排，构建出新型政府权力结构，实质是从简政走向整政。一方面县级政权成为真正的基层权力的枢纽，双重领导取代之前的纵向领导，成为边区政府主要行政范式，这是中国共产党在抗战时期逐渐探索出来的在制度方面的创新。边区政府层面无论机构还是人员都大规模减少，同时加强了县长及各委员会对各部门的控制权，“使县长和县政府委员会有统一领导本县民、财、建、教、保、法的权力”，从而削弱了政府各部门间的独立性。这种双重领导正如毛泽东所描述的协调领导方式：“对于任何工作任务(革命战争、生产、教育，或整风学习、检查工作、审查干部，或宣传工作、组织工作、锄奸工作等等)的向下传达，上级领导机关及其个别部门都应当通过有关该项工作的下级机关的主要负责人，使他们负起责任来，达到分工而又统一的目的(一元化)。不应当只是由上级的个别部门去找下级的个别部门(例如上级组织部只找下级的组织部，上级宣传部只找下级的宣传部，上级锄奸部只找下级的锄奸部)而使下级机关的总负责人(例如书记、主席、主任、校长等)不知道，或不负责。”这既能实现党的一元化领导，又能发挥横向政权组织的活力。

权力的下移和规范行政制度的建立成为党的一元化领导的基础，党对基层政权的领导变得更加有效。在第三次精简中，“纲要”对乡政权的职能清楚地界定为“边区政权的基层组织，是人民直接的政权机关”，可见它直接决定了政府所有政策的执行性。强调乡政府和乡参议会的权力显然是反对乡村精英或士绅阶层对乡村权力的垄断，下乡的领导干部们对解决此问题起到很大的作用。每个乡长都会有上面派来的秘书，文化水平较低的县、区也会有秘书。这些下乡充实基层政权的外来干部不会受到地方关系网的束缚，他们更加服从上级政府的领导，并且将新思想带入农村，尤其是整风运动中所提倡的新思想新作风。而转入基层生产部门的领导人员同样在执行上级政策的时候能够很好地发挥带头作用。

中共“精兵简政”政策的初衷是为了解决抗日根据地的财政经济困难，减轻民众负担，但在执行过程中却遭遇很大阻力，经过摸索和调整的“精兵简政”与整风运动紧密结合在一起，被赋予了新的内涵，即精简、统一、效能、节约和反对官僚主义。随着“精兵简政”运动的深入发展，陕甘宁边区的彻底精简，不仅解决了眼前的财政经济困难，也推动了边区政权组织的变化，加强了党对行政的领导，即建立起党的一元化领导和政府的双重管理模式，边区的行政运作向正规化方向发展，向建立规范的行政运作模式，实现理想的新民主主义政治迈出了坚定的一步。

四、结语

“精兵简政”是中共在抗日战争财政经济最困难的背景下提出来的，起初是一项临时性、救急性的措施，从它提出后两年多的时间，在毛泽东和中共中央的领导下，边区政府在“精兵简政”问题上不断摸索、调整和实践对该政策认识不断深化。“精兵简政”提出的初衷只是因为边区非生产人员过多，民众不堪重负，想通过精兵简政减少非生产人员，减轻民众负担，解决边区面临的财政经济困境。而在该政策执行的过程中，暴露出边区政治体制方面的诸多问题，政策的推行也遭遇巨大阻力陷入困局。经过大检查、大整顿的调查和摸索，中共中央和毛泽东找到应对困局的“药方”，将“精兵简政”和整风运动结合起来，给精兵简政赋予了新的内涵，即精简、统一、效能、节约和反对官僚主义，使“精兵简政”和边区的各项工作结合起来。因此，“精兵简政”不仅成为一场深刻的干部教育运动，强化了干部对党忠诚和服从的信仰，也成为政府权力重组的政治革命，在党政体制中形成党的一元化领导和政府双重管理的运行模式。这使边区政治环境得到极大的改善，从行政系统而言，通过颁布条例和法规，规范了各级政府的权责，加强基层，不仅解决了头重脚轻的问题，而且通过规范政府运作机制使行政系统上通下达，政令畅通，工作效率有较大提升；从干部教育而言，通过颁布政纪总则和政务人员十条公约，严明了干部纪律，使干部作风有了很大的改善。这就为边区大生产运动、合作运动及双拥运动等一系列工作在基层的落实扫除了障碍，铺平了道路，在减轻民众负担的同时也摆脱了经济困境，亦改善了党政军和群众的关系，从而使中共政权再次获得民众的认可。从这个意义上说，“精兵简政”的成功，也为中共全面执政提供了可供借鉴的历史经验。