文｜ 郑炜 马嘉辰 张赟 杨富强

中国是世界上最大的能源生产国和消费国。在我国能源结构中，煤炭消费持续增长并长期占据主导地位，因此我国也面临着应对气候变化和保护生态环境的挑战。随着2013年“大气十条”的实施以及 “蓝天保卫战”的启动，2013年—2020年煤炭消费总量处于平台期，二氧化碳排放增长显著放缓，环境空气质量改善取得世界瞩目的成就。

中国制定的“双碳”目标，既展现了中国人民同世界各国人民一道推动构建人类命运共同体的真诚愿望，也彰显了中国积极应对气候变化的大国担当。在（1+N）政策的落实措施中，中国政府提出控制化石能源消费，严格合理控制煤炭消费增长，严格控制煤电项目上马等措施。落实碳达峰目标，要先立后破，通盘谋划。碳中和阶段要注重创新，尤其要重视因煤炭退出所引发的就业等社会问题。

建立煤炭弹性产能，发挥煤炭重要作用

当前，世界能源市场在政治、军事和经济冲突中重塑。气候变化、社会经济发展阶段和能源供应安全等因素是煤炭发展和退出路径的重要因素。我们要以百年未有之大变局的视角，重新审视能源安全、民生保障和经济发展，以及国际政治、军事、经济变化对我国能源供需趋势产生的不确定影响。为适应国内能源转型的需要，应该建立弹性的能源系统，重点是关乎国计民生的供电和供暖安全。

要建立生态环境、资源和气候变化的红线与约束机制，保障和维护国家生态安全的底线和生命线。节约资源是我国的基本国策。生态和水资源开发利用法规和标准，对能源规划、生产和消费有很强的约束作用。煤炭消费总量和碳排放能否在2025年前后达峰，2050年煤炭产生的碳排放能否在2020年水平上削减三分之一以上，是能否实现“双碳”目标的关键。弹性能源系统的外延受到红线约束，在2020年—2060年各个时段上的空气质量、水资源消耗量、森林蓄积量等指标，是严格合理控制煤炭消费的充分必要的条件。

2025年后能源“双控”将快速过渡到碳排放“双控”。在碳达峰前后，对化石能源消费总量要加以控制，要强化煤炭的清洁和高效利用，推进煤炭消费清洁能源替代，发挥煤炭的兜底作用。主要高耗能产品单位能耗、单位建筑面积能耗、单位交通运输客货运服务量能耗均需要进一步下降，终端部门能源消费结构需要优化，能效和电气化水平需要提高，非化石能源和清洁能源在消费结构中占比要进一步提升。弹性能源具有高效、清洁、低碳、经济等特性，能增强应对各种不确定性的挑战。

大力发展以新能源为主体的新型电力系统是我国实现化石能源退出的关键所在。发展可再生能源随着时间的推移越发具有成本竞争性。储能和灵活性电源以及电能的智能化建设和需求侧响应将同步发展，到2050年太阳能和风能发电等非化石能源将贡献能源消费总量的70%～75%，2060年达到85%以上。新型能源系统的弹性表征更为明显，从绿色、低碳、安全、高效的发展路线转变为安全、可靠、经济、高效的发展路线将更安全更经济。

2020—2050年煤炭消费退出路径分析

2020年全国煤炭消费总量为28.3亿吨标煤，煤炭消费的主要部门有工业、电力和建筑行业。2020年三大行业煤炭消费量分别是12.5亿吨、13.3亿吨和2.5亿吨标煤。工业部门的高耗煤行业包括钢铁、水泥、煤化工、电解铝以及其它行业，这些行业的煤耗分别占工业部门煤耗的43.43%、13.6%、23.7%、10.0%和9.4%。

工业和电力部门的煤耗2025年达峰，建筑煤耗2025年前达峰。在工业部门中，钢铁、水泥、煤化工、电解铝等部门的煤耗在2020—2025年之间分别达峰，煤化工行业中的现代煤化工在2030年达到煤耗峰值。2050年工业部门煤耗要从2025年峰值12.5亿吨标煤左右，下降到2050年4亿吨标煤左右。

电力部门预计2025年煤耗达峰峰值为15亿吨标煤左右，煤电发电5亿千瓦时。2050年煤电发电2.5亿千瓦时，煤耗5亿吨标煤以下。可再生能源发电占比，到2025年为31%、2050年为75%以上。2020年能源终端用能电气化水平将达到27%，2050年增长到70%。如此能源利用可实现从以化石能源为主过渡到以新能源为主。

建筑煤耗用于城乡居民建筑和公共建筑。2025年煤耗将达2.3亿吨标煤，到2050年将下降至0.5亿吨标煤以下。

煤炭产量从2020年的29.5亿吨标煤（42亿吨实物量）增加到2025年产量峰值32亿吨标煤（45亿吨实物量）。2050年的煤炭需求为5.8亿～10亿吨标煤（6.7亿～14亿吨实物量），国内煤炭产能和产量可以保障国内煤炭需求。

2020年二氧化碳排放量为101.5亿吨，煤炭消费产生的二氧化碳排放量为76.8亿吨，占比75.7%。2025—2050年随着煤炭的持续大幅度退出，以及非化石能源持续快速增长，使得我国的能源需求结构明显呈现出清洁低碳化，也推动了终端用能部门的电气化程度和能源利用效率的提高。

预计全国碳排放在2025年达峰，峰值约为112.6亿吨，煤炭消费产生的二氧化碳排放量为81亿吨左右，占比72.0%左右。2050年二氧化碳排放总量为35亿吨，煤炭占比45%左右。

加强散煤治理力度

散煤治理是实施“减污降碳协同增效”最有力的方案之一。截至2021年底，我国散煤削减量约为4.4亿吨，较2015年下降了58.7%。工业散煤占比超过60%。工业散煤实现快速下降，其中建材行业的小窑炉散烧煤用量下降约76% ，工业小锅炉散煤用量下降约80%。经过多年攻坚，截至2021年底，我国北方地区清洁取暖率超额完成规划目标，民用散煤用量相比2017年下降了约32%。

2021年后，我国散煤治理开始向更广领域和纵深领域扩展和深入。其中民用散煤治理重点区域转向东北和西北地区。从清洁低碳协同治理的角度看，民用散煤治理需结合新农村建设并统筹构建农村清洁低碳能源供应体系。在工业散煤上要继续加强淘汰落后耗煤设施和落后小企业，推进清洁能源替代。新一轮散煤治理要加强政策措施落实，推进环保监管制度的深入实施，以清洁化、减量化和清洁能源替代为主要路径。

2025年削减散煤2亿吨，要继续从工业和民用两个领域攻坚，在东北和西北地区的散煤治理上再下功夫。到2030年，根治散煤污染问题。散煤治理是实现美丽中国和“双碳”目标的最有力的措施之一。

发挥煤炭“压舱石”“稳定器”的作用

2021年煤炭行业整体就业规模已经从1994年的峰值500万人降至目前的261.2万人。“退煤”的就业影响具有鲜明的地区差异性，需要以全局性思维考虑地区公平性。从行业发展规律来看，煤炭行业是传统的劳动密集型行业。在机械化生产不断普及的情况下，在达到煤炭消费峰值后，就业规模缩减将成为必然趋势。另外，要重视对性别、教育水平和年龄等不同人群差异化的影响。例如，煤炭开采与洗选行业中约80%的职工是男性，女性职工受到的冲击更加直接。

煤炭消费达峰后，在碳中和的战略规划和实施阶段，煤炭消费大幅度持续性下降，引起相关行业就业人数的下降和变化，可能造成社会和民生问题。因此，要对传统煤炭基地省份和地区加大政策支持力度，因地制宜，一地一策。要建立公正的下岗和转岗基金，发展非煤经济，提供新能源就业、生态补偿资金及生产力和产业布局倾斜性政策等。积极创造就业机会，促进传统能源基地省份和地区发展新技术、新业态和新经济。当前在煤炭生产基地要尽快成立能源转型办公室，筹划制定近期、中期和长期应对的政策和措施。

重视“迎峰度夏”“采暖度冬”的煤炭保供作用

2021—2025年是煤炭消费达峰前的上升期，煤炭需求量将上升到31～32亿吨标煤。在这一时期内煤炭保供的重点领域是发电和冬季供暖。因此，在“迎峰度夏”和“采暖度冬”时段，要加强煤炭保供体系建设，发电和供暖是这两个关键时段的重要保供方向。近年来，尽管我国电力供应处于整体稳定状态，但时有拉闸限电情况发生。煤炭供给偏紧，煤价波动幅度大，这些都是能源系统需要加强弹性建设的主要原因。电煤和重点地区采暖煤签订中长期合同有助于保证煤炭供需双方利益及稳定市场煤价。加强合同履约的监管是重中之重，需要对煤炭生产和需求的趋势、煤价波动、生产企业成本变化、运输条件、煤炭储备、履约和违约研判、紧急应对、法律法规适用状况和改进意见等进行通盘考虑。

建议继续把能源消费煤耗占比和煤电供电单位煤耗列为约束性指标

在《“十四五”现代能源体系规划》中，没有将能源消费总量、煤耗占比和煤电供电单位煤耗纳入约束性指标。建议在“十四五”规划中期评估中，以及2035年前的各个五年规划中，将煤耗占比和煤电供电单位煤耗列入约束性指标。2020年煤耗占比和煤电供电煤耗分别为56.8%和305.5克标煤/千瓦时。

建议建立原料用能行业的碳排放计算标准

根据政府有关文件规定，原料用能源扣除能源消费计算，现在没有统一的计算标准也尚未取得国际认可。这部分原料用能源增长很快，据统计，2020年，化工行业（煤炭、石油、天然气）耗用9亿吨煤炭、1.32亿吨石油和400亿立方米天然气，折合成标煤9亿吨，占化石能源消费总量的21%。

将原料用能不计入能源的行业，其能源用量涉及到上游的采掘环节，在原料用能环节计算复杂，同时易受人为因素干扰。目前政府有关部门也要求企业制定碳排放标准和核查工作方案。同样重要的是，这些行业还要考虑水资源的消耗和污水处理，以及气体和固体废弃物的排放和处理。减污降碳协同处置更为经济和高效。建议制定碳排放标准，以此取代原料用能源扣除标准。