长江三角洲区域水生态环境治理思考

2022-04-02马方凯陈英健姜尚文

人民长江 2022年2期

马方凯　陈英健　姜尚文

摘要：长江三角洲区域地处江海之汇，具有独特的区位优势、优良的资源禀赋和多样的生态系统，是中国人口最密集、经济最发达的地区之一，也是带动长江流域乃至全国经济发展的重要力量。然而，随着城镇化的建设和工业化的快速推进，区域内河湖水环境质量下降、生态功能退化等问题也逐步凸显，离区域一体化高质量发展要求下的水生态环境目标仍有较大差距。基于区域一体化发展下的水安全保障要求，通过分析长江三角洲在人类活动和自然条件双重影响下的优质水资源缺失、水环境质量恶化、水生态功能退化、协同治理能力不足等问题，构建水资源、水环境、水生态和水管理“多水共治”技术体系，提出了提高水资源节约集约利用、加强水生态空间保护、构建了互联互通生态水网等一系列区域水生态环境治理策略建议，可为区域水生态环境改善和社会经济高质量发展提供重要支撑。

关键词：长江三角洲区域; 水生态环境; 生态空间管控; 协同治理

中图法分类号： X52

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.02.008

0引言

长江三角洲（简称“长三角”）区域涵盖上海市、江蘇省、浙江省和安徽省全域，国土面积35.8万km2，涉及长江和淮河流域中下游地区、太湖流域全域及东南诸河浙皖地区。长三角地处江海之汇，形成了自然和人工河道纵横交织的水系格局，河网密度高达0.24 km/km2，湖泊常水面总面积近1.3万km2，是中国河网湖群最密集的区域之一[1]，如图1所示。区域内兼具河流、湖泊、入海口、近海海域、湿地、滩涂等丰富多样的自然生态系统，生物多样性十分丰富，具有极其重要的生态价值。

改革开放以来，长三角区域充分发挥独特的区位条件、优良的资源禀赋和完备的城镇体系等优势，以1/27的国土面积承载了全国1/6的人口和1/4的经济总量，已成为中国人口最密集、经济发展最活跃、整体竞争力最强的区域之一。但高速发展也带来了巨大的生态环境承载压力，重点城市产污排污量居高难下[2-3]。与此同时，长江口等重点河口还是几大流域污染负荷的总出口，流域和区域水生态环境均面临较大风险。

随着《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》[4]的印发以及“幸福河湖”理念的提出，国家对长三角区域水安全保障体系建设提出了新的、更高的要求。目前，长三角区域水生态环境状况与一体化、高质量发展的要求仍不相适应，离健康水生态、宜居水环境的目标仍存在一定差距。本文在系统梳理长三角区域现状问题及其成因的基础上，探讨区域水生态环境保护与治理建议，旨在为长三角建设世界级城市群提供坚实的水安全保障。

1水生态环境现状

1.1水资源

长三角区域本地水资源量为1 984亿m3，总体呈现自西向东、自南向北递减的趋势，浙江、安徽二省约占区域总量的78.6%。区域过境水资源量8 792亿m3，是本地水资源量的4.4倍，丰富的外水一定程度上弥补了本地水资源不足，为区域水资源开发利用提供了有利条件[5]。

2019年，长三角区域总供用水量为1 013亿m3，人均用水量约为446 m3，万元GDP用水量降至43 m3。但从区域上分析，由于江苏省和上海市本地水资源量匮乏，且经济集中、人口密集，其多年平均水资源开发利用率已分别达到143%和272%;安徽省水资源开发利用率相对较低，但淮北地区由于地表水不足且污染严重，长期靠超采中深层地下水维持发展[6]。总体而言，长三角局部地区水资源面临不同程度的超载状况。

1.2水环境

（1）水功能区划。

根据《全国重要江河湖泊水功能区划》，长三角区域共划分重要水功能一级区609个，在其中的322个开发利用区中划分水功能二级区638个。由于区域经济社会发展对水资源的开发利用需求较大，区域内开发利用区河长占一级水功能区总河长超过60%，其中经济实力最强的太湖流域更是达到80%，远高于40%的全国平均水平，如图2所示。

为保护水资源，促进经济社会、水资源和水生态系统的协调和可持续发展，长三角区域对水质保护的要求总体较高。其中，长江流域水质目标优于Ⅲ类的河长占比高达92.11%，而太湖流域水环境质量执行标准则相对较低，水质目标优于Ⅲ类的河长占比为63.65%。

（2）水质状况。

近年来，长三角区域大力开展长江大保护和美丽河湖建设等整治行动，实施了重要水体生态保护与修复，省级及以上重要江河湖泊水功能区水质达标率（双指标）从2013年的51.7%提高至2018年的85.9%，其中长江干流、淮河干流、钱塘江干流、南水北调东线等骨干水系的总体水质为优良。

然而，若采用GB 3838-2002《地表水环境质量标准》对河流进行全年综合评价，2018年区域内Ⅲ类及以上水质标准的河长比例仅为67.9%（见表1），低于全国平均水平81.6%。受平原水网特征和人类活动干扰等因素影响，太湖流域、长江流域和淮河流域的水污染状况较为突出，区域内众多城市过境河流、江河入海口等水体水质普遍较差。

除东南诸河外，其他3个流域的湖泊水质也不容乐观，其中淮河和太湖两个流域2018年Ⅲ类及以上水质标准的湖泊面积占比均低于全国平均水平（见表1），巢湖、龙感湖、菜子湖、石臼湖、太湖、长荡湖、淀山湖、洪泽湖、高邮湖等多个重要湖泊呈现不同程度的富营养化。

1.3水生态

（1）水生生物资源。

长三角区域江湖海通达，不仅拥有多样的生态系统，是中华鲟、长江江豚、白鲟等国家级重点保护野生动物的索饵和繁育场所，还是众多江海洄游鱼类主要的洄游通道和栖息地，生物多样性极其丰富。根据《长江流域水生生物资源及生境状况公报》（2019），在长江下游江段采集渔获物83种，其中鱼类79种，甲壳类4种，高于中上游江段。太湖流域生物调查资料显示，太湖目前共有各种鱼类46种，但相较于20世纪中期的鱼类物种数量已大幅减少[7]。近年来，长三角区域逐步重视水生生物特别是重要鱼类和珍稀水生动物的保护，强化了自然保护区等环境敏感区的建设与管理，实施了禁渔制度、过鱼设施建设、鱼类增殖放流等措施，生物多样性保护取得初步成效。

（2）湿地资源。

长三角区域地处江海交汇，汇聚了中国最大的江河、湖泊、滩涂复合型湿地，在全国湿地生态系统中独具特色，湿地总面积约占全国湿地的10.1%，近海与海岸湿地面积约占全国的37.4%，人工湿地面积约占全国的22.6%。其中长江中下游及河口湿地是百余种、百万余只国际迁徙水鸟的中途停歇地和重要越冬地，是世界湿地和生物多样性保护的热点地区。目前，长三角区域湿地已有6处列入国际重要湿地名录，17处列入国家重要湿地名录，建成湿地类型的国家级、省级自然保护区13处，以湿地为主要保护对象的其他国家级、省级自然保护区10处，国家湿地公园69处，充分发挥了保护生态环境、维持生物多样性、调节径流、发展经济社会等综合效益。

（3）生态敏感区。

长三角生境类型多样、生物资源丰富，为加强对自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的保护，根据生态环境部发布的《全国自然保护区名录》（2015年版），区域内已建成各类自然保护区178个，其中国家级、省级涉水自然保护区32个，占地面积81.70万hm2，主要保护内陆沿海湿地和长江豚类、中华鲟、扬子鳄等珍稀物种及其生境;设立国家级水产种质资源保护区69个，占地面积44.39万hm2，为区域内的生物保护、鱼类生长、繁殖提供重要的场所。

2主要问题及成因分析

长江三角洲区域受人类活动影响剧烈，城镇开发建设活动频繁、航运发达，但区域协同治理机制薄弱，一体化程度不高，区域发展与生态环境保护之间的矛盾是长三角生态环境问题的主要因素;另一方面，长三角位于江河湖海复杂边界系统下，物质流、能量流和信息流传递规律复杂，生态系统功能易受到外部条件影响，也是长三角生态环境问题的重要因素。

2.1优质水资源紧缺矛盾突出

长三角区域多年平均降雨量1 300 mm，本地水资源总量较为丰富，但人均水资源量仅940 m3，不足中国平均水平的1/2，太湖流域更是仅为中国平均水平的1/5[8]。在杭嘉湖平原、萧绍宁平原、阳澄淀泖、武澄锡虞等经济集中区、人口稠密区，水资源开发利用程度较高，局部地区水资源环境承载压力较大，优质水资源短缺问题严重，难以支撑更高质量的经济社会发展。另一方面，长三角区域用水效率虽然在国内领先，但与发达国家还有一定差距，重点行业用水效率依然不高。

2.2生态空间侵占

近几十年来，在快速城市化建设进程下，长三角生态系统格局变化剧烈。2003～2017年间，长三角建设用地面积增长了34.0%[9]，粗放式的城市建设开发会挤占生态和农业空间，而耕地“占补平衡”则导致生态空间侵占进一步加剧，大量湖泊、河滩、沿海滩涂和沼泽等都遭到了大规模的围垦造地和圈圩并圩。太湖、巢湖、洪泽湖、长江口等重要湿地的面积均出现了大幅萎缩，其中太湖流域面积较上个世纪末减少约250 km2，生态空间逐步趋于碎片化、孤岛化。同时，大量的围垦还削弱了湖泊调蓄功能，加快了湖泊沼泽化趋势，长三角生态空间保护压力十分巨大[10]。

2.3河网水动力条件不足

长三角地区是典型的平原水网地区，江-河-湖-海相互交织影响，汇流特性复杂、水动力条件弱，水体自净能力较差，易发生污染物聚集的现象[11-12]。自20世纪以来，为了提高区域防洪排涝和保障河道通航能力，长三角地区开展了大规模的修堤、建坝以及拦河建闸等活动，人为切断了河流与湖泊、河流与河流之间的天然联系，导致河网水动力条件进一步下降。长三角地区的太湖、巢湖等重要湖泊原本是通江湖泊，如今已被阻隔，南漪湖、固城湖等也因建闸变成了封闭或半封闭水域，水位波动大幅减小、水体交换减弱;部分中小河流河段在非汛期几乎处于滞流状态，生态基流难以保障。这些问题进一步降低了平原水网的水生态环境承载能力，使河湖生态系统变得更加脆弱。

2.4部分水体污染严重

长三角区域城市群密集，经濟发展水平高，污染物排放总量大，2019年工业和生活废污水排放量超130亿t，约占全国总量的1/5，对区域重要水体的水环境容量造成较大威胁，近年来区域内优于Ⅲ类水质的河长和湖泊面积占比均低于全国平均水平。目前，长江、淮河、钱塘江等水系干流总体水质优良，但部分支流和城市岸边带受到不同程度的污染，在巢湖及环湖河流、太湖部分入湖河道、淮河以北主要支流、里下河水系、运河水系、洪泽湖、高邮湖、浙东诸河、长江口、杭州湾等水体水环境问题尤为突出。

2.5湖泊富营养化

长三角区域淡水湖泊资源丰富，中国五大淡水湖中有3个位于长三角地区，为当地经济发展和人民生活提供了重要的淡水资源。然而，由于这些湖泊大量发育在长江洪泛平原之上，长江的冲刷带来大量营养物质沉积于此，一旦外源营养盐的输入增加和外界干扰破坏原有的草型生态系统，就很容易使湖泊生态类型由草型转为藻型[13]，从而引发水华问题。加之近几十年来环湖农业、城市污染排放量增大，农业面源污染问题严重，已超出湖泊水环境容量，蓝藻水华暴发形势依然非常严峻。

2.6生物多样性降低

围垦造地、航道整治、不合理的岸线开发利用等人类活动导致河湖、湿地生态系统服务功能下降，鱼类、水禽等赖以栖息的环境条件逐步丧失。与此同时，长三角地区特别是长江口航运的超负荷发展挤占了生态空间，影响产卵、栖息、洄游等鱼类行为。资料显示，长三角地区水生生物资源已呈现持续衰退趋势，生物多样性指数持续下降。由于水污染问题导致的水生态系统改变，使得水生生物向耐污种类增多、个体小型化方向发展，生物多样性整体下降，珍稀水生动物的濒危程度进一步加剧，甚至部分珍稀特有物种正在灭绝或濒临灭绝[14-15]。

2.7协同治理能力不足

水生态环境共保联治是一项统筹上下游、左右岸、不同行业部门的系统工程，但目前长三角跨区域跨行业联合治水协作机制尚在起步阶段，水治理制度法规尚不健全，上下衔接、左右联动、标准一致的水治理制度和标准体系尚未形成，部分省际边界地区河湖治理与保护、污染防控尚缺乏上下游统一规划，跨省河湖的协同治理保护机制尚未全面建立。

3水生态环境治理思考建议

长江三角洲区域拥有中国最大的城市群，是中国经济社会发展的重要引擎，但在城市快速发展、人口持续增长的同时，生态环境受到人类活动的影响也越发强烈，成为制约区域高质量可持续发展的重要因素。长江三角洲水生态环境协同治理，应树立“山水林田湖草生命共同体”思想，坚持“生态优先，绿色发展”的原则，构建水资源、水环境、水生态和水管理“多水共治”的治理体系，通过节水减排促进优质水资源供给，以涉水生态空间划分和保护为基础，构建流域生态水网，协同推进跨界水体和重点河湖水生态环境治理与修复，提升生物多样性，通过创新流域水管理体制机制推动常态化、长效化治理，逐步实现“美丽河湖”“幸福河湖”。

3.1提高水资源节约集约水平

围绕长三角区域水资源开发利用程度较高、优质水资源短缺的问题，应在优化完善水资源配置网络格局的基础上，进一步强化水资源刚性约束，强化用水总量和强度双控，推进合理分水，强力管住用水。建议统筹协调各省市资源和发展水平，推进水资源承载能力地区分类，实施差别化管控措施。强化跨流域和跨省界调水水量管理，制定太湖、青弋江、水阳江、滁河、新安江等重要跨省河湖水量分配实施方案，推进各省内跨行政区域的江河水量分配。进一步优化跨行政区域取排水口布局，促进“取排分流”，降低供水风险。

3.2加强水生态空间保护

针对长三角区域开发强度大、蓝绿空间被侵占、生态系统破碎化的问题，应加强涉水生态空间保护。建议加快完成长三角区域河湖管理范围划定，科学开展涉水生态空间划定，实施分区、分类、分级管理，参照长江岸线保护和开发利用规划，严控淮河干流和太湖等重要河湖岸线开发强度，加大巢湖、洪泽湖、滆湖和里下河湖荡等受损水体和敏感水域的生态修复，加强长江干流等引调水水源区和南水北调东线、引江济淮、引江济太沿线望虞河、太浦河等输水通道的水资源保护，确保输送水质持续稳定。

强化“三线一单”生态环境分区管控成果在长三角一体化发展中的约束作用，在各省市编制的“三线一单”基础上，进一步研究协商太湖等跨界水体的生态环境准入标准和质量目标，制定统一协调的产业准入、污染治理和风险防范等方面的政策、标准和要求，推进区域协同管控。

3.3构建互联互通的生态水网

针对长三角平原水网水动力不足，连通性较差等特点，可依托区域防洪排涝与水资源配置工程体系，通过推进水系连通工程建设，科学开展清淤清障、河道拓宽、联合调度等措施，构建跨流域、跨区域互联互通的生态水网。大尺度上可研究通过长江干支流、淮河干支流、钱塘江、太湖水系、巢湖水系、引调水工程、运河等骨干水系的互联互通，协同推进重要跨界水体水生态环境联防联治，构建跨流域、跨区域生态水网体系;小尺度上以太湖水系、里下河水系等重要河网地区为重点，构建区域生态水网格局，科学制定生态水量保障实施方案，加强涡河等生态流量保证率较低的河湖以及苏北、淮北等水少地区或缺少调蓄工程地区的生态用水保障，依托区域骨干工程体系进一步推进河湖连通建设。

3.4强化流域水环境协同治理

水环境质量的持续改善是支撑长三角区域高质量绿色发展的基础，应统筹推进城市农村、水域陆域、江河湖海污染协同治理。建议强化陆域污染和船舶污染防治，严格城镇生活污水和垃圾处置，科学提升重点区域的城镇污水处理排放标准，加强废水循环利用和污染物集中处理，严控入河污染物总量。以长江干流、淮河、太湖、大运河、新安江-千岛湖等重要水体以及南淝河、奎濉河等重污染河流为重点，推进流域水环境综合治理，优化调整区域经济结构和沿江、沿河、环湖产业布局，清退江河源头区的高污染高风险产业，进一步强化跨界断面水质考核管理。针对长江口和杭州湾等入海口敏感水域，建议加强江海共治，全面清理非法和设置不合理的入海排污口，严控陆域入海污染。此外，应建立健全长江、淮河、太湖等干流跨省联防联控机制，加强重大污染联合管控与应急处置。

3.5推进重要河湖生态治理

河流生态修复方面，应在全面防治水污染的基础上，加快建设以长江、淮河、钱塘江、大运河等为主线的绿色生态廊道网。其中长江进一步加大洲滩圩垸治理和岸线整治修复力度，统筹水-路-岸-港-产-城协同打造沿江美丽岸线;淮河结合现有自然保护地、沿线蓄滞洪区生态建设、湖泊生态修复与综合利用，整合打造沿淮湿地生态系统及沿淮城市生态景观带;大运河开展沿线河道治理及湖泊环境整治，因地制宜划定一批滨水自然生态空间，着力打造水清流畅、岸绿景美、亲水宜居的滨河生态长廊。湖泊生态治理方面，应在改善湖泊环境质量的基础上进一步提升湖泊生态功能。加强石臼湖、淀山湖等湖泊上游源头水源涵养保护和水土保持，大力实施入湖河流综合整治。对太湖、巢湖、洪泽湖等富营养化湖泊，推进水域蓝藻打捞及资源化利用，加强不同水域藻类水华形成机制及差异化的富营养化治理对策研究，建立水华监测预警平台和应急机制。对巢湖、菜子湖等具有重要生态价值的原通江湖泊，探索通过多目标调度的方式，恢复生态水文过程和水生生物洄游通道，增加湖泊生物多样性。

建议开展长三角区域河湖健康评价，建立河湖健康档案，构建健康美丽幸福河湖试点，以提升水生态系统质量和稳定性为核心，推动复苏河湖生态环境。

3.6加强水生生物多样性保护

围绕水生生物多样性下降的问题，应综合采取物种保护和生境保护的手段，促进人与自然和谐共生。建议开展水生生物多样性调查与观测网络建设，全面评估水生生物受威胁状况和动态变化情况。完善保护区结构和空间布局，适当提升保护区等级，加强保护区能力建设与管理。巩固实施长江10 a禁渔制度，加强禁捕执法监管和支撑保障能力建设，其他流域可试行推广禁渔期、禁渔区制度，并适当扩大制度落实范围，逐步恢復渔业资源。加强珍稀濒危及特有鱼类资源产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等重要生境保护，推进重要干支流河漫滩、洲滩、湖泊、库湾、岸线、河口滩涂等栖息地保护与修复，加强涉水活动规范管理。通过实施生态调度、江湖连通、过鱼设施建设、生境修复、禁航区划定等措施修复重要水生生物洄游通道。在长江下游故道等探索建立迁地保护基地，开展人工种群野化放养，重建和恢复部分珍稀水生生物自然种群。

3.7创新区域协同管理体制机制

为适应区域一体化高质量发展对水生态环境的要求，需积极探索一体化协同治水管水制度的突破。建议加快推进长三角区域涉水事务跨流域跨行业协作体制创新，加强水利、发改、自然资源、生态环境、农业、航运等行业协商协作，统筹水利、生态环境、交通航运、文化旅游等领域，探索涉水事务协同管理新模式。同时，推动长三角区域在河湖长制组织体系、制度体系、任务落实、监督考核等方面协调统一，推广“联合河长制”在跨界河流治理中的应用，实施联席会议制度，构建信息共享和议事协调平台，在顶层设计、组织实施、监管执法等方面统筹推进跨界河湖及周边陆域的綜合治理和管理保护。

4结语

长江三角洲区域具有良好的发展基础，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位，但同时也面临着经济社会发展新形势新要求带来的新挑战。本文仅从水生态环境的角度对区域水安全格局做了初步探讨，还须立足水循环科学规律，统筹江、河、湖、库、海等各类涉水空间和水安全、水资源、水环境、水生态、水文化等各类涉水要素，协调水与经济社会发展和生态环境保护的关系，以水为脉、系统治理、综合施策，推动长三角水治理体系和治理能力现代化，为建设世界级城市群提供坚实水安全保障。

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