牛锐 何闽 陈春节

水源地及其上游流域的生态安全和环境质量对于国家的可持续发展至关重要，是国土空间中维护自然生态系统平衡、实现人口资源环境协调发展的关键区域。流域生态文明建设是一项复杂的系统工程，涉及上下游、干支流、城市农村等多种类型流域。虽然不同国家和地区自然地理环境、国情体制差异较大，但是在水源地及流域的生态治理和政策制定方面仍然值得相互借鉴。

日本水源地保护经验

日本水资源非常丰富，也是较早通过修建水库和蓄水池来应对城市缺水危机的国家。首都东京所在的关东平原西侧与北侧临山，山地与海岸间距极短，地形高差大，尽管地区雨量充沛、河网遍布，但水资源难以存蓄，因此沿河筑坝储水就成为城市获取稳定水源的重要保障。东京都市圈的水源主要来自日本长度第二但流域面积最大的利根川，流域面积约16840平方千米，日供水量约650万立方米。为保障水源安全和水质清洁，日本在东京都上游流域地区内建设了水源涵养区，通过加强立法、完善规划、生态建设、生态补偿等多种方式，逐步构建了完备的水资源保护与开发利用的综合性体系。

“立法+规划”：水资源保护与开发的法理依据。当前，日本已经建立了较为完备的水源地保护法律体系，落实《国土综合开发法》要求而编制的《国家水资源综合规划》，成为制定水源地年度预算的主要依据。同时，日本还建立了以《水资源开发促进法》为引领，20余部法律组成的水资源法律体系，内容涵盖河流管理和水资源生态补偿等多个方面，成为明晰水资源保护与开发利用的权责分工以及费用管理制度的核心依据。而且，日本水源保护法律体系在坚持既有框架要求的前提下，依据实施过程中不断派生的新问题及时进行修订和补充。与此对应的是，完善规划编制体系也是东京都市圈水资源供给得以持续保障的重要支撑。在规划编制组织方面，由日本内阁直接领导下的水循环政策总部主导和统一协调，内阁府、法务省、财政省、农林水产省、国土交通省等15个国家部门相互合作，共同参与草案的编制与实施。东京都北部的利根川流域自20世纪60 年代开始制定“利根川水系资源开发基本规划”，此后陆续进行了多次修订，按照规划逐步建成体系完善的各类供水设施，现已建成大型水库11座，有效保障了东京首都圈的水资源供给。

“植树+育林”：水源保护行之有效的办法。早在明治时代，多摩川水系上游森林疏于管理而出现退化问题，导致下游地区缺水和水质恶化。自1901年起，日本在“六县一市”地区建设水源涵养区，通过收购影响水质的小型私有林地，将多摩川上游约50% 的土地划入水源林地。通过编制《东京都水源林管理规划》，日本政府提出指导规范水源林保护的宗旨和方针，引导志愿团体、企业和大学等社会团体共同协作参与林地保护工作。该规划迄今已更新11版，目前制定的版本指导着2016—2025年的水源林保护与管理工作。2014年颁布的《水循环基本法》，明确了国家和地方政府要通过对上游森林的养护来维护和改善水资源储藏和补给功能的职能，水源地保护的重要意义通过法律形式得到正式认可。2017年9月，日本制定的新版城市总体规划《都市营造的宏伟设计——东京2040》再次明确提出“持续保持东京水质世界第一的水平”的总体目标，重点之一就是推进多摩川上游整体区域的自来水源头森林的培育和管理，充分发挥森林的水源储备功能。在植树与育林方面，多摩川地区高度重视天然林与人工林的相互补充，通过改变林木的代际结构，逐步优化森林质量，提升水源涵养能力。

“基金+运营”：淹没区居民利益补偿的制度化保障。水源地保护与建设的一大难点，是上下游居民的发展权益平衡问题。在拦河筑坝修建水库的过程中，上游居民由于位于淹没区或水源保护的敏感地区而不得不搬迁，由此产生了利益补偿以及后续发展问题。1931年，东京都修建小河内水库，造成上游1000户家庭受淹，引发了日本水利建设史上首个淹没区居民损失补偿。随后，1953年的熊本县小国町居民反对水库建设事件，推动日本政府在1962年出台了《关于征用私人土地进行公共设施建设的征地损失补偿标准大纲》，次年，设立“被征用人减免所得税的特殊财税制度”。1967年，日本内阁府通过了《公共事业建设过程中的公共利益补偿标准大纲》。至此，补偿制度基本确立。尽管日本建立了相对完善的利益补偿制度，但由于水库建设造成乡村居民失地失房，并增加了搬迁后适应新生活的焦虑，反对呼声依然存在，工程实施仍然面临困境。为此，日本参议院和众议院于1972年表决通过了《水源地区对策特别措施法》（简称《水特法》），适用范围为政府条例指定的水库水利设施，明确细化了水源地利益补偿的相关对策，其主要框架主要包含4个方面：① 由水库建设者和经营者直接承担的补偿，其包含直接支付给居民的搬迁费用和对于各类公共设施的补偿。② 基于《水特法》所采取的措施，主要包括由水源地区开发保护规划确定的基础设施建设项目及其出资分配的协调，以及有关水源地振兴的具体措施等。③ 设置“水源地对策基金”，作为《水特法》的一种补充。1976年，日本设置了首个“利根川—荒川水源地对策基金”，旨在基于受益者负担原则，向水源地下游享受水利设施利益的地方政府收取负担金，用于受到水库淹没损失居民的生活重建及上游流域的经济振兴。④ 针对人才培养、城镇发展等各方面为水源地地区提供国家软性支持政策。在这一框架体系内，最富实践性的政策便是设置“水源地对策基金”。基金由流域上下游的政府作为构成主体，以财团法人形式管理。基金主要用于三方面：一是水库移民的安置;二是支撑地区振兴，包括基础设施的投资建设及培育新城镇的特色产业等项目;三是为上下游地区的各类交流与研究活动提供支撑。尤其值得关注的是，基金的使用并非针对水库移民搬迁的一次性补偿，而是重点关注居民搬迁后，在新址培育特色化的新興城镇，从而解决居民的就业和安居等可持续发展问题。

日本的经验启示

区域协同：以水源地立法统筹推进跨区域水源保护。充分结合自然资源资产产权制度改革，明确水源保护的主体责任与义务，健全水源保护地自然资源资产产权体系和权能，积极推进水源地保护立法，构建更加全面、更具适应性的水源保护法律法规体系，使水源保护工作有法可依、有章可循;以水源保护立法为依据，进一步加强全流域跨行政区的协同治理，细化完善相关机制，在全流域范围内统筹系统解决空间管控、防洪减灾、水资源开发利用与保护、水污染防治、水生态保护、产业布局等重大问题，建立完善全流域管理体制机制。

自然共生：修复提升全流域水源涵养能力。在国土空间规划体系下，加强重要水源地上游流域“山水林田湖草沙冰”生态要素的系统治理，遵循自然生态系统的内在规律，运用源于自然、基于自然的解决方案，统筹优化各类自然要素的生态功能，综合提升流域水源涵养能力;运用基于自然的解决方案，通过分类引导人工林和自然林抚育、推进田林空间布局优化等方式，提升区域自然再生能力、恢复植物群落，综合提升流域水源涵养能力，降低面源污染风险。

绿色高效：有序引导实现水源地振兴发展。统筹平衡保水与富民的关系，在确保水源保护和安全的前提下，综合考虑水源地历史搬迁情况、产业发展条件等因素，借鉴日本水源地对策基金等政策措施，为水源地村镇的生态治理、民生保障和产业发展提供具有针对性的精细化政策供给和多元化资金支持;积极践行“两山”理念转化，整合水源地上游地区全域资源，深入挖掘丰富多元的生态、农业和历史人文特色，构建与水源涵养要求相契合、以绿色农业和生态旅游为驱动的生态富民绿色发展格局。

平稳有序：完善与水源地发展相匹配的政策保障。针对水源地上游地区涉及的重要水源保护区内的水库生态移民安置、村庄居住环境和生态品质改善、村庄绿色可持续发展等问题，以区域统筹、公平保障、平衡衔接为原则，从村庄实施生态搬迁前民生保障综合利益协调、生态搬迁实施农宅置换、安置补贴、后期发展扶持保障等疏解激励政策等方面，进一步完善相关柔性保障政策;构建部门协同、多元共治合力下具有操作实践性的政策支撑体系，有效促进实现水源地上游地区生态绿色发展和乡村振兴。（摘编自《中国土地》2021年第12期）