文余源,杨钰倩

(中国人民大学 应用经济学院,北京 100872)

一、引言

京津冀包括北京、天津、河北三省市,地域面积约21.6 万平方公里,占全国国土面积约2.3%,2020年末地区常住人口1.1 亿人,占全国总人口约7.81%,地区生产总值8.64 万亿元,占全国约8.5%。京津冀同属京畿重地,濒临渤海,背靠太岳,携揽华北、东北和西北,战略地位十分重要。同时,京津冀地区还是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一,是拉动我国经济发展的重要引擎。京津冀地缘相接、人缘相亲,地域一体、文化一脉,具备良好的协同发展条件,长期以来三省市不断探索协同发展的路径。2014 年2 月26 日,习近平总书记在北京主持召开座谈会,专题听取京津冀协同发展工作汇报,京津冀协同发展上升为重大国家战略。2015 年6 月,中共中央、国务院印发实施《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《纲要》),为推进京津冀协同发展提供了基本依据和行动指南。依据《纲要》,2020 年京津冀协同发展实现中期目标,初步形成京津冀协同发展、互利共赢的新局面。党的十九届五中全会指出,“十四五”期间要继续优化国土空间布局,推进区域协调发展,坚持实施区域重大战略,构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。2021 年3 月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》把“加快推动京津冀协同发展”放在“深入实施区域重大战略”的首位,并将其列为全国“加快打造引领高质量发展的第一梯队”。2020 年是京津冀协同发展实现中期目标的收官之年,也是我国全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史节点,在经济社会进入高质量发展阶段的背景下,科学评价京津冀协同发展的成效,分析京津冀空间结构,总结发展经验,梳理发展存在的障碍,探讨进一步深入推进京津冀协同发展、重塑空间格局的路径,对于京津冀建设世界级城市群、支撑和引领全国经济社会发展具有重要的现实意义。

二、文献综述

京津冀作为我国经济活力最强的区域之一,其经济社会发展历来备受学者关注,京津冀协同发展战略实施以来,大量研究集中于探讨京津冀协同发展的成效、障碍以及路径等问题。《纲要》的目标涵盖经济、基础设施、资源环境等多个领域,因此很多研究试图从较为全面的视角探讨京津冀协同发展问题。如孙铮等评估了京津冀的经济增长和发展质量、协同发展的实施效果,探讨了京津冀协同发展的约束条件,进一步明确了“十四五”期间协同发展的重点任务;张满银等从经济、社会和生态三个方面构建了京津冀协同发展评价指标体系,评估结果表明京津冀三地发展差距较大,协同发展仍需进一步加强。同时,经济发展协同是京津冀地区协同发展的优先和重点领域,且发展成效直观和易于测量,因而是学界关注的热点。相关研究如栾江等使用“冰山成本模型”,揭示了京津冀区域经济协同水平逐步提高,但依然处于较低层次的特征,并发现地方分权和产业结构差异对其一体化发展影响显著;刘典等通过地理加权回归模型分析表明京津冀地区经济发展空间不均衡,经济协同发展水平有所提升但仍属于低水平协调模式。也有不少研究聚焦探讨协同发展中的某个方面,如产业协同、创新协同、市场一体化、生态协同、基础设施一体化等,相关研究如孙久文等、田学斌等、孙瑜康等、赵琳琳等、陈红霞等、郭茜等、杨慧,其基本结论相似,即各领域协同发展都有提升,但依然水平不高且存在约束因素。自中共十九大以来,新发展理念和高质量发展已成为我国经济发展的基本遵循,该视角下的京津冀协同发展研究近年来也开始受到关注。如姚鹏梳理了改革开放以来京津冀区域的发展历程,从创新、协调、绿色、开放、共享五个方面评估发现京津冀区域各方面均实现较大的发展,但地区差距呈现扩大趋势;许永兵等根据高质量发展内涵从经济活力、结构优化、科技进步、基础设施、民生改善、生态友好六个维度测算,结果表明京津两市的经济发展质量显著高于河北省各市,但两个直辖市对周边城市辐射带动作用并不明显,协同发展仍需进一步加强。

空间结构是区域经济研究中的重要内容,空间结构优化是实现区域协同或一体化发展的重点。李国平等指出,区域空间结构是“社会经济客体在空间中相互作用所形成的空间集聚程度和集聚形态”,涵盖了区域间社会经济发展不平衡、空间相互作用、空间结构演变等内容。李国平等认为,区域空间结构在多重因素的影响下始终处于动态演化过程中,对经济社会发展有重要影响,优化空间结构是推动区域发展的重要动力。京津冀地区发展不平衡,优化空间结构是实现区域协同发展和建设世界级城市群的必经之路。现有文献从不同视角采用各种方法分析了京津冀地区的空间结构特征和演变规律,得到的结论也有所差异。其中,引力模型的应用频率较高,在研究中单独使用或与其他模型或方法综合使用。如赫胜彬等基于引力模型发现京津冀城市群呈现“两核两副一轴两带多中心”的空间结构特征;赵金丽等综合引力模型和潜力模型研究发现京津冀城市体系空间结构更加趋于稳定,但基本架构还有待完善;王玉海等也得到了类似结论。还有部分研究认为仅使用单一指标对城市“质量”进行评价存在局限,基于修正的引力模型分析空间结构更合理。如关晓光等采用修正引力模型,研究发现京津冀内部发展不平衡问题较严重,城市之间的联系强度较低;孙久文等构建了多维度指标体系,利用改进引力模型对京津冀各城市间的空间经济联系强度进行了测算和分析。除引力模型外,京津冀城市群空间结构研究中还采用了多中心区域密度函数、ESDA和CSDA 技术、GIS 网络分析和社会网络分析、城市群多层次空间结构分析算法、空间聚类、位序-规模与异速生长标度分析、地理和时间加权回归(GTWR)、元胞自动机模拟、流空间分析等方法,所得结论尽管有差异,但对于京津冀城市发展差异大和空间结构需要调整的观点具有一致性。此外,还有学者从产业和人口等视角分领域对京津冀空间结构进行了研究,同样认为京津冀空间结构需要进一步优化。

从上述文献梳理可知,学界从不同视角对京津冀协同发展及其空间结构问题进行研究。尽管考察角度和模型方法各异,结果内容也存在偏差,但对于京津冀协同发展无论是其综合水平还是分领域的研究,都得出了一个共性结论,即京津冀协同发展各方面不断推进的同时,也存在区域发展不平衡、京津两个核心城市辐射带动作用不明显的特点,三地协同发展仍需进一步加强,空间结构亟须调整优化。近年来,高质量发展和新发展理念已成为我国经济发展的基本取向和指导方针,如前所述,高质量发展视角下京津冀协同发展研究已引起学界关注;从高质量发展的视角审视京津冀协同发展已成为共识,但现有研究的指标体系、研究地域层级还不够细化,传统框架下的空间结构讨论较多,而高质量发展视角下的京津冀空间格局重塑讨论得比较少。因此,从高质量发展角度出发,研究京津冀协同发展进展和空间格局重塑问题,具有重要理论和现实意义。

三、京津冀协同发展评估

根据京津冀三地政府历年工作报告和统计公报等资料,《纲要》实施以来,京津冀协同发展向纵深推进,取得显著成效。疏解非首都功能方面,北京常住人口尤其是城六区人口呈现较大幅度下降,人口压力得到缓解,高起点高标准高质量规划建设北京城市副中心和雄安新区,北京环境质量逐渐改善,“大城市病”得到缓解。交通一体化方面,已基本形成多节点、网格状的区域交通网络,“轨道上的京津冀”加快构建,公路网络更加完善,机场群和港口群建设取得重大进展。生态环境保护方面,协同推进生态环境联建联防联治,大气治理取得显著成效,PM平均浓度大幅下降,生态补偿机制进一步完善,区域协同立法和联合执法实现突破。产业升级转移方面,三地产业转移与承接持续推进,产业结构高级化不断提高,推动了产业布局优化,高端制造业、现代服务业发展加速,创新对产业协同的带动作用增强。公共服务均等化方面,三地签署多项教育、医疗合作协议和项目,《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》推动了三地之间社会保障关系的转移以及接续。从上述多方面看,京津冀协同发展水平在各领域都得到了显著改善,为后续更高目标的实现奠定了基础。为了进一步全面深入了解京津冀推进高质量协同发展面临的态势和问题,本文将构建京津冀高质量发展评价指标体系,对2014—2020 年京津冀13 个城市的高质量发展水平进行测度,并分析时空演变特征和制约因素,进而寻求推进京津冀高质量协同发展的对策措施。

(一)京津冀高质量发展评价指标体系构建

高质量发展旨在通过转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念,实现政治、经济、文化、社会、生态全方位更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展,最终满足人民群众日益增长的美好生活需要。高质量发展和新发展理念既是发展的目标,也是发展的手段,二者具有同步性和一致性,高质量发展是对新发展理念的概括,新发展理念是对高质量发展的诠释,也是实现高质量发展的必经之路。据此,本文将创新、协调、绿色、开放、共享作为高质量发展评价的指标准则层,考虑到经济发展本底是高质量发展的基本依托,因此将经济基本面纳入准则层以反映高质量发展的物质基础,并遵循科学性、客观性、可操作性等原则选取指标。

1.经济基本面即一个地区经济发展的基本状况与总体趋势,是影响地区高质量发展的决定性本底因素。本文使用GDP 增长率、人均GDP、投资产出率、人均社会消费品零售总额四个指标反映经济基本面。GDP 增长率反映了产出增长的速度,数值越大表明经济发展的活力越强;人均GDP 即人均产出水平,反映一个地区的经济实力;投资产出率反映单位投资对应的产出,数值越大表明投资的效率越高;人均社会消费品零售总额反映人均基本消费水平,数值越大表明人均占有的消费资料越丰富。

2.创新是发展的第一动力。创新体现在理论、制度、科技、文化等诸多方面,出于量化指标的可获得性,研究中一般测度的是科技创新水平,较为常用的指标有R&D 经费投入强度、科技支出占财政支出的比重、万人R&D 人员全时当量、万人专利授权数、高技术产值比重、技术市场成交额等。由于数据限制,本文使用科学支出占地方财政一般预算内支出的比重反映创新的投入力度,该指标数值越大,表明创新投入力度越大,对科学技术发展的重视程度越高,取得创新突破的可能性越大;用科研、技术服务和地质勘查业从业人员数占从业人员总数的比重反映一个地区与科学技术相关的行业在该地区的重要程度,该指标数值越大,通常表明科学技术相关行业发展得较好,创新能力也较强;用每万人专利授权量反映创新产出,该指标数值越大,创新产出和能力越强。

3.协调是发展的内在要求。协调要求正确处理发展中的重大关系,推动区域协调、城乡协调、物质和精神文明协调等。研究中通常衡量一个地区的产业协调水平和城乡协调水平。本文使用第三产业增加值占比反映产业发展的协调程度,一方面第三产业增加值占比较高很大程度上反映了经济发展水平较高,产业结构更为高级,另一方面第三产业吸纳的人口就业较多,三产占比较高更有利于人口和产业发展的协调;用城乡居民人均可支配收入之比反映城乡协调程度,该指标数值越大,表明城乡居民人均可支配收入差距越大,城乡协调水平越低;此外,使用每万人年末城镇登记失业人员数衡量一个地区的经济发展和人口就业的协调程度,该指标数值越大,表明经济发展和人口就业的协调程度越低。

4.绿色是发展的必要条件。绿色发展要求节约资源、保护环境,坚持可持续发展,走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设资源节约和环境友好的两型社会。通常使用单位GDP 能耗、单位GDP 污染排放量、工业固体废物综合利用率、污水处理率、空气质量优良天数、人均绿地面积、森林覆盖率等指标测度一个地区的绿色发展水平。考虑到数据限制和可能的共线性问题,本文选取一般工业固体废物综合利用率、PM年平均浓度、污水处理率、每万人园林绿地面积四个指标反映一个地区的绿色发展水平,除PM年平均浓度为逆向指标外,其余三个指标均为正向指标,即指标数值越大,绿色发展水平越高。

5.开放是发展的必由之路。开放发展要求顺应全球化趋势,深度融入世界经济,丰富对外开放的内涵,提高对外开放的水平,发展更高层次的开放型经济。研究中衡量开放发展程度使用频率较高的指标有外贸依存度、外资依存度等。本文使用单位GDP 实际利用外资额衡量外资依存度;用单位GDP 进出口总额衡量外贸依存度;除此之外,使用单位GDP 旅游外汇收入总额衡量一个地区的对外开放与交流程度,指标数值越大表明该地区对外开放与交流程度越高。

6.共享是发展的本质要求。我国始终坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,通过增加公共服务供给、提高教育质量和医疗水平、完善社会保障等使人民有更多获得感。本文使用普通中学生师比反映一个地区的教育资源共享程度,该指标数值越大,表明教师资源相对不足,教育资源共享程度越低;用人均公共图书馆图书总藏量反映地区的文化共享程度,该指标数值越大,表明文化共享程度越高;用每万人医院、卫生院床位数反映地区的医疗卫生资源共享程度,该指标数值越大,表明医疗卫生资源共享程度越高;用每万人城镇职工基本养老保险参保人数反映地区的社会保障共享程度,该指标数值越大,表明社会保障共享程度越高。

基于以上理念,本文构建的京津冀高质量发展评价指标体系如表1 所示。

表1 京津冀高质量发展评价指标体系

(二)数据处理与指数计算

本文测度2014—2020 年京津冀13 个市高质量发展指数及经济基本面、创新、协调、绿色、开放、共享6 个分项指数。数据来自各年份中国区域经济统计年鉴、中国城市统计年鉴、各市统计年鉴及国民经济和社会发展统计公报等,对缺失的数据采用插值法进行补充。

由于指标的计量单位和量纲不同,不能直接进行比较和计算,需要对指标进行无量纲化处理。对越大越好的指标(正向指标),取研究范围内所有地区该指标中数值最大者为1,最小者为0。计算公式如下:

对越小越好的指标(逆向指标),取研究范围内所有地区该指标中数值最小者为1,最大者为0。计算公式如下:

其中,

X

代表第

i

个城市的指标经过无量纲化处理后的值,

x

为第

i

个城市该指标的原始值,

x

和

x

分别为该指标中的最大原始值和最小原始值。经过处理后,所有指标取值均在0～1,且取值越大越好。

本文认为经济基本面、创新、协调、绿色、开放、共享6 个准则在高质量发展中具有同等地位,因此赋予相等权重,即1/6。每个准则下的指标赋予相对于该准则的相等权重,其对应权重如表1 所示。确定权重后,可以计算得出各年份各市分领域的经济基本面、创新、协调、绿色、开放、共享指数以及综合的高质量发展指数。

(三)京津冀高质量发展评价结果分析

1.经济基本面指数。从京津冀13 个市经济发展基本面来看(表2),2014—2020 年,天津、衡水、沧州、廊坊、承德、石家庄的经济基本面指数波动下降,北京、秦皇岛、唐山、张家口的经济基本面指数实现较大幅度提高,整体上京津冀区域经济基本面指数增长幅度不大。北京、天津、唐山经济基本面指数较高,唐山、秦皇岛和天津的差距不断缩小,邢台、张家口、衡水、邯郸、承德的经济基本面指数较低。基本面这种局面的形成主要源于各城市原有的经济实力差别和增长惯性,京津唐向来产业基础厚实,产业结构和城镇化水平都比较高,其经济增长具有良好的支撑条件,而其他城市(特别是冀南各市)原来经济规模偏小,高效率产业比重偏低,对经济增长的支撑性不强。值得注意的是,天津的基本面指数尽管较高但近年来有持续下滑之势,主要应归因于其过去高度依赖投资拉动经济快速增长的模式正在转型和传统产业占比高增长乏力。

表2 2014—2020 年京津冀13 个市经济基本面指数

2.创新指数。从创新发展来看(表3),2014—2020 年,除邯郸外,其余市创新指数均有所增长,表明京津冀整体上创新水平有所提高,创新指数增长幅度较大的有保定、北京、廊坊、沧州。北京创新指数遥遥领先,其次为天津,但仅在北京一半水平上徘徊,河北各市与京津两市创新指数差距十分显著。河北省内保定创新指数较高,邯郸、邢台、张家口、承德、衡水创新指数较低。京津二市聚集了大规模优势科研机构、创新人才和众多科技型企业,R&D 投入高,创新能力发展强劲。而河北各市科研机构少(甚至没有一所211 工程以上的研究型高校),缺乏高层次研究人员,加之传统行业主导的经济结构对创新推动不力等因素,尽管由于近年来京津冀协同发展产生了一定科技辐射和产业转移的带动效应,但总体增长缓慢,使得其创新发展水平不高。

表3 2014—2020 年京津冀13 个市创新指数

3.协调指数。从协调发展分析(表4),七年来,北京有微小波动但维持高位,其余市协调指数均有所增长,表明京津冀整体上协调发展程度持续提升。张家口、廊坊的协调指数增长幅度较大,天津、邯郸、秦皇岛的协调指数增长幅度相对较小。北京、天津、廊坊的协调指数较高,承德、张家口的协调指数较低,与其他市差距较大,但近些年增幅较大,与其他市的差距在不断缩小。规划期内,各市产业结构都有不同程度的升级,各地政府把解决就业等民生问题和缩小城乡差距作为更重要的工作任务来抓,努力提供更多的城镇就业岗位和提高农村人口收入,各市协调发展水平也不断提高。但由于原有基础不同和地区差距的存在,使得各地依然有一定的差异。

表4 2014—2020 年京津冀13 个市协调指数

4.绿色指数。从绿色发展考察(表5),七年中,尽管部分城市有波动,但13 个市的绿色指数总体向好增长,表明京津冀区域绿色发展水平不断提高。衡水、天津绿色指数增长幅度较大,邯郸、张家口绿色指数增长幅度较小。京津冀内部,北京、秦皇岛、天津的绿色指数较高,衡水、邯郸的绿色指数相对比较低。《纲要》实施以来,京津冀地区按照绿色发展理念执行了最严格的环保标准和规制,使得污染密集型行业要么绿色转型要么向外转移,同时大力推进植树造林和园林绿化工程,因而整体生态环境大为改善,各地绿色发展指数不断走高。

表5 2014—2020 年京津冀13 个市绿色指数

5.开放指数。在开放发展方面(表6),2014—2020 年,天津、北京、衡水、唐山的开放指数降低,天津和北京开放指数下降幅度最大,承德的开放指数上升幅度最大,整体上京津冀开放指数下降。北京、天津、秦皇岛的开放指数较高,沧州、衡水、邢台、邯郸开放指数相对较低,沧州与其他市差距较大。由于产业结构和地理区位的不同,利用外资、国际贸易和国际旅游等反映开放水平的指标在各市中差异显著,北京、天津和秦皇岛三市因其中心城市或独特区位优势,其国际贸易和国际旅游较为发达,开放水平较高,而其他城市在上述三个方面总体相对落后。但由于京津冀七年期间经济增速快于其开放速度,因而整体上其开放指数有下降趋势,但并不意味着开放的停滞。

表6 2014—2020 年京津冀13 个市开放指数

6.共享指数。从共享发展视角观察(表7),七年期间,除衡水、秦皇岛、邯郸外,其余市共享指数均实现增长,北京、保定的共享指数增长幅度较大,整体上讲京津冀共享指数有所增长。经济实力和水平是影响共享发展的决定性因素,北京经济基础最为雄厚,其共享指数遥遥领先且增长较快,无论是反映教育文化水平的中等教育生师比、人均藏书量还是反映医疗、社保水平的万人床位数、万人养老参保率,都与其他城市相差悬殊,紧随其后的是天津、秦皇岛、唐山、石家庄等,而经济发展水平较低的衡水、邯郸、邢台等市其共享指数也很低且增长缓慢甚至负增长,共享发展的区际差异有扩大趋势。

表7 2014—2020 年京津冀13 个市共享指数

7.高质量发展指数。从综合的高质量发展指数演进态势可知(表8),2014—2020 年,除天津外,其余市的高质量发展指数均呈增长态势,保定的高质量发展指数增长幅度较大,邯郸高质量发展指数增长幅度较小,整体上京津冀高质量发展水平不断提高,表明《纲要》的实施持续推动了京津冀地区的高质量协同发展且成效明显。但因发展阶段、原有基础、环境条件等因素的不同,城市间的差距依然显著,北京、天津、秦皇岛高质量发展指数较高,北京与其他市拉开明显差距,衡水、邯郸、邢台高质量发展指数较低且增速缓慢,短期内这种差异格局仍难以改变。

表8 2014—2020 年京津冀13 个市高质量发展指数

(四)京津冀协同发展态势评判

为了对京津冀协同发展进行量化分析,本文采用变差系数(也称差异系数、离散系数、变异系数)衡量京津冀13 个市高质量发展以及不同维度发展的协同程度。变差系数是衡量一组数据离散程度的相对指标,其计算的是一组数据的标准差与其平均值的百分比,即

CV

表示变差系数,

S

表示标准差,

M

表示平均值。变差系数越小,表明指数的地区间相对差距越小,协同程度越高。本文根据(3)式计算京津冀高质量发展及经济基本面、创新、协调、绿色、开放、共享发展的协同程度,并分析其演进态势。结果如图1 所示。

图1 2014—2020 年京津冀区域高质量发展及其分项指数变差系数

纵向发展来看,2014—2020 年京津冀各层面的变差系数趋减即协同水平趋于提高,但各层面又有不同特点。经济基本面和共享发展两个分项的协同程度呈波动缓慢提高变化,高质量发展和创新、开放、协调、绿色等四个分项的协同程度都有不同程度提高,其中创新和开放二分项的协同程度提高幅度较大,但开放发展差距的缩小主要和北京、天津开放发展水平的下降有关。横向对比来看,创新和开放发展内部差距相对较大,经济基本面和共享发展内部差距居中,协调和绿色发展内部差距相对较小,即协同度较高。因此,京津冀协同发展仍然需要加大力度向深层次推进,尤其是创新、开放、经济基本面、共享发展方面内部差距仍需进一步缩小。

综上分析,2014—2020 年,京津冀区域整体高质量发展水平提高,经济发展基本面保持稳定,创新、协调、绿色、共享发展水平均实现提高,开放发展水平相对有所下降。京津冀内部高质量发展水平大致呈现由中心向外围递减的态势,中心地区的北京、天津高质量发展水平最高,北京核心地位突出并有强化之势,中心附近的秦皇岛、廊坊、保定、石家庄、唐山、沧州高质量发展水平次之,相对处于外围地区的张家口、承德、邢台、邯郸、衡水高质量发展水平较低。七年来,京津冀区域内部高质量发展水平差距略有缩小,其中经济基本面、共享发展水平差距没有明显缩小,创新、协调、绿色、开放发展水平差距呈缩小趋势。尽管京津冀协同发展已经取得多项突破,但从高质量发展的角度来看,京津冀协同发展仍然有很大的提升空间,需要着力向纵深推进,在创新、开放、经济基本面和共享发展方面尤显迫切,需要予以更多的关注。

分领域来说:(1)经济基本面,北京、天津、唐山等“核心”地区经济基本面指数远高于邢台、邯郸等“边缘”地区,由于天津经济基本面指数持续下降,北京的核心地位更加凸显。(2)创新发展方面,邯郸的创新发展水平下降,保定、北京、廊坊、沧州创新发展水平实现较大幅度提高,北京、天津与河北各市创新发展水平相差悬殊,北京鹤立鸡群并稳步提升,天津存在波动甚至下降,与北京差距呈拉大之势,河北省内除保定相对较高且增长较快外,其他市普遍处于较低水平徘徊且提升缓慢。(3)协调发展方面,京津冀区域内协调发展水平总体提升但呈现中部、南部、北部依次递减的态势,中部的北京、天津、廊坊的协调发展水平较高,但北京的协调发展水平有所趋降,北部的承德、张家口、唐山、秦皇岛的协调发展水平较低。(4)绿色发展方面,各市相对差距较小,总体呈中心高、外围低的分布格局,北京、天津、秦皇岛绿色发展水平较高,向外围依次递减。(5)开放发展方面,呈中心-外围相差悬殊的分布态势,中心区北京、天津开放发展水平高但规划期下降幅度较大,外围区除秦皇岛外,其余各市均徘徊于较低水平。(6)共享发展方面,呈“北高南低”的空间分布,北京远高于其他市且差距有拉大趋势。

四、京津冀空间格局重塑

高质量发展背景下,京津冀协同发展需全面、深入推进,重塑空间格局促进空间结构优化是其关键环节。根据前述高质量发展评估分析,目前京津冀内部各市间各方面发展水平差距仍然很大,北京的核心地位非常突出并日益增强,与其他市的差距趋于扩大,集聚和虹吸效应强劲;天津作为“双城”中的一城,近些年发展相对缓慢,与北京的差距有渐行渐远之势,双城联动效应难以发挥;河北各市发展水平与北京、天津出现明显断层,由于发展差距悬殊,导致河北各市难以有效承接京津疏解或转移的功能、产业和技术(例如,根据《2020 年全国技术市场统计年度报告》,2019 年北京流向河北的技术合同成交额仅占其流向外省市总成交额的3.7%,而同期流向长三角和珠三角的占比分别达到16.6%和15.4%)。河北发展水平相对较高的石家庄、唐山、保定由于本身能级和影响力局限对周边市的辐射带动能力不足;冀北的张家口、承德和冀南的邯郸、邢台、衡水各方面发展水平较低,吸收京津转出产业和技术的能力差,亟需缩小与区域内其他市的差距以提高其技术和产业吸纳能力。空间格局重塑旨在优化空间结构,发挥各地优势,形成分工合理、联系紧密、合作高效的区域协同发展格局。高质量发展背景下京津冀空间格局重塑应当着重从以下几个方面切入。

(一)平衡区域空间布局

目前京津冀区域内发展落差较大,内部高质量发展水平大致呈现由中心向外围递减的态势,北京、天津集聚了大量优势资源,河北省内石家庄、唐山、保定对周边区域的辐射带动能力有限,因此河北长期以来发展较为缓慢。京津冀区域内应当进一步平衡空间布局,在京津双城联动的基础上,沿京津、京保石、京唐秦等轴线,以疏解北京非首都功能为抓手,强化多城联动,拓展各市间相互合作的广度和深度,优势互补,增强石家庄、保定、廊坊、唐山等城市的集聚吸引能力,从而逐步增强各市的辐射带动能力,培育区域中心城市。此外,大力加强雄安新区、北京城市副中心、天津滨海新区等新兴增长极的建设。雄安新区作为疏解北京非首都功能的集中承载地,高起点规划、高标准建设,应当依靠大数据、人工智能等先进技术,发展高新技术产业、绿色产业等现代化高端产业,着力打造京津冀的重要一极,带动周边地区发展,缓解北京“大城市病”,缩小河北与北京、天津的差距,当前应当着力进行基础设施建设,完善人才引进政策,打造先进的技术产业化平台。北京城市副中心在承接中心城区功能的同时,加快金融、商务、旅游等现代服务业发展,强化对冀东部以及北部的辐射影响力。天津滨海新区应当积极推进产业升级和转型,强化创新驱动,提高开放质量,发挥先进制造业优势,融入国内国际双循环,带动天津乃至京津冀现代制造业发展和对外开放。

(二)创新发展格局重塑

创新是未来京津冀转换增长动力、培育发展新动能的关键,也是应对复杂的国际形势、建设世界级城市群的必然选择。目前京津冀区域内部创新发展水平差距较大,北京作为国家科技创新中心,拥有大量科研院所和高等院校,集聚了大量创新资源、高科技产业和创新人才,科技创新优势突出,天津创新发展水平居中,相比之下河北的创新发展水平与北京、天津差距明显。河北创新发展水平较高的石家庄、保定与北京、天津之间尚且存在着相当大的差距,其他市更是相距甚远(根据中国社会科学院2020 年发布的《中国城市竞争力报告No.18》,在全国291 个城市的科技创新竞争力排名中,北京第1 名,天津第14 名,石家庄第39 名,河北其他市在50 名甚至100 名开外)。一方面,河北创新资源不足,科研院所和高等院校相对较少,对创新人才的吸引力不强;另一方面,河北传统产业占比较高,高技术产业发展不够充分,创新驱动发展的模式还没有形成。

河北与北京、天津在创新发展方面的落差既不利于创新成果转化和技术产业化,也不利于产业结构转型升级和区域内产业转移,因此要改变创新发展的空间格局,缩小河北与北京、天津之间的差距。首先,以京津冀协同发展国家战略为契机,破除体制机制障碍,加强三地之间的技术交流与合作,推动技术转移,鼓励北京、天津在河北各地设立高等院校分校、研发基地、技术转化平台等,结合当地资源禀赋和产业发展状况因地制宜完善创新链和产业链。其次,抓住京津冀协同发展中北京疏解功能的重大机遇,河北各市加速完善人才政策,提高人才待遇,增强城市对创新人才的吸引力,促进与京津的优秀人才流动,优化人才在各市间的配置,形成有利于创新的体制机制和社会氛围,提高全社会创新效率。最后,明确各市发展定位,优化城市创新空间格局。创新能力的增强是一个长期的过程,需要循序渐进,坚持北京作为创新中心的引领作用,各市合理分工,形成相对完整的创新链条、产业链条,从而提高科技成果的转化效率,促进京津冀三地城市创新格局的优化重塑。

(三)绿色发展格局重塑

协同发展战略实施以来,京津冀三地在生态建设和环境保护方面做出了巨大努力,取得了显著成效。大气治理方面,2014—2020 年区域PM年均浓度均呈下降趋势,2020 年区域PM平均浓度为38 微克/立方米,比2014 年下降59%。水体治理方面,天津与河北地表水优良水体比例均实现大幅度提高,北京提前实现“十三五”国家考核的水体比例目标。区域协同立法和联合执法实现突破,联动工作机制和执法联动层级不断健全和完善。但同时应当注意到,三省市地处华北地区,存在缺水的客观条件,人口密度相对较大,资源环境承受的压力较大,且三地所处的工业化、城镇化、现代化阶段不同,生态环境保护意识和需求不同,治理能力也存在较大的差异,生态环境保护任重道远。

京津冀各市绿色发展水平均有提高,并且地区差距缩小,北京、天津绿色发展水平高于河北各市,产业结构差异是一个重要原因。优化京津冀绿色发展空间布局,首先,各市要转变发展方式,推动产业结构转型升级,加强区域内产业协作与转移,大力发展绿色产业,促进绿色技术的创新和推广。其次,依据《纲要》,分区治理和保护。中部核心功能区重点治理“大城市病”,探索现代化绿色城市建设模式,有序疏解城市功能,同时注意疏解中可能产生的污染转移问题;东部滨海发展区完善港口群建设的同时保护好自然岸线资源和海洋环境,维护滨海生态平衡;南部功能拓展区加强自然资源保护,实施乡村污染治理和生态维护,保护好耕地资源,保障农产品供给;西北部生态涵养区承担起京津冀协同发展的生态屏障职能,加强生态保障,发展生态农业、文化旅游产业等生态友好型经济。最后,区域内部加强生态环境保护协作,健全跨地区生态环境保护体制机制,完善生态补偿,探索生态环境保护与开发的新模式。

(四)开放发展格局重塑

开放发展既包括对外开放,也包括对内开放。在全国加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下,深化对内对外开放是京津冀协同发展的重要动力。北京是全国的国际交往中心,天津是北方国际航运核心区,开放发展具有显著优势,应当积极融入“一带一路”,通过扩大开放促进经济发展和区域协同。同时,京津冀与辽宁、内蒙古、山西、河南、山东多个省区相邻,可充分发挥地理位置优势,加强同周边地区的合作。作为中国三大城市群之一,京津冀还应加强与长三角、珠三角的合作,以及与港澳台地区的交流与合作,通过内外联动,推动协同发展迈向新的高度。从对外开放来看,根据前面计算的结果,天津、北京、衡水、唐山的开放发展水平降低,这可能与外部形势和内部转型有关。北京、天津、秦皇岛的开放发展水平较高,而唐山、沧州两个沿海城市对外开放水平却较低,尤其是沧州对外开放水平在京津冀城市中垫底,因此开放优势并没有得到充分发挥。

优化京津冀开放发展格局。首先,要构建开放发展体系,进一步完善铁路网、公路网,加强京津冀内部以及京津冀与其他省区的联系与合作;推进机场群和港口群建设,以北京大兴国际机场和首都国际机场为“双枢纽”,加快完善天津滨海国际机场、石家庄正定机场以及唐山、张家口、邯郸机场,规划建设邢台、沧州、康保、丰宁等新机场;津冀两地港口错位发展,天津港重点发展干线远洋航线,秦皇岛港、唐山港、黄骅港等港口重点发展大宗散货等。其次,积极参与构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,通过加强与其他省区协作,完善产业链条,推动市场一体化,以更高水平参与全球竞争,形成内外部循环畅通的发展局面。最后,以冬奥会为契机,推进基础设施建设,带动区域产业发展,打造文化旅游名片,增加国际知名度。

五、小结

本文从高质量发展的内涵出发构建了京津冀高质量发展评价指标体系,基于评价指标体系计算了京津冀13 个市2014—2020 年高质量发展指数及分项指数,结果表明:京津冀协同发展水平有所提高,但内部发展差距仍然较大,尤其是创新、开放发展方面,协同发展需加大力度向更深层次推进。京津冀内部高质量发展水平在空间上大致呈现由中心向外围递减的特征,京、津发展水平较高,河北各市相对落后,尤其是南部的邢台、邯郸、衡水等城市。京津冀空间格局重塑应当强化多城联动,培育区域中心城市和新兴增长极;破除体制机制障碍,加强三地之间的技术交流与合作,完善创新链和产业链;转变发展方式,推动产业结构转型升级,加强区域内产业协作与转移,分区治理和保护生态环境,加强内部协作;完善对内对外开放,积极融入国内国际双循环新发展格局,充分发挥各地优势等。