郜绍辉

（郑州航空工业管理学院 文法学院，郑州 450046）

虽然高等教育中的“去行政化”改革推行了多年，但大学“行政化”色彩依然过于浓厚。从结构-功能主义的理论视域审视，大学“行政化”的本质是大学治理结构不完善的问题。本文在对大学“去行政化”改革已有相关文献梳理的基础上，从结构-功能主义的理论视域，以大学治理结构为切入点，分析了大学“去行政化”改革的主题意蕴，以及大学“去行政化”改革路径的相关问题，以期为高等教育行政化色彩过于浓厚的问题的解决提供一定的策略建议。

1 大学“去行政化”改革的主题结构：三重主题意蕴

大学“去行政化”是对大学“行政化”的一种反动。从逻辑关系上看，大学“行政化”是大学“去行政化”的逻辑前提；所以要梳理大学“去行政化”改革的主题意蕴，就要先梳理大学“行政化”的主题意蕴。对于大学“行政化”主题意蕴的理解，理论界与政策界的观点趋于一致。一般认为，所谓的大学“行政化”指的是作为不同于政府机构的大学，在其治理的过程中，却更多的是以政府机构的治理方式与思维去治理。理论层面，以钟秉林教授的观点为代表。钟秉林教授认为，所谓的大学“行政化”，指的是“以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当做行政事务来管理”[1]。政策层面，则以前教育部领导的观点为代表。他认为，所谓的大学“行政化”，指的是“完全的用行政的手段和方法来管理学术问题”[2]。尽管二者的表述角度有所不同，前者是从体制层面来说的，更多表述的是行政权力的越位，后者是从治理思维的角度来说，更多表述的是一种行政思维的越位；但他们观点的核心是一样的，即都认为，大学“行政化”的本质在于在其治理过程中，其治理模式所呈现出的“行政化治理”的特性与色彩。除了大学治理模式层面的理解之外，关于大学“行政化”的主题意蕴，笔者认为，应该还有另外一个层面——治理模式运行层面的主题意蕴。大学不管其采取何种治理模式，其最终都要通过官僚科层制呈现出来。而官僚科层制在运行的过程中，完全可能异化，从而形成所谓的“官僚主义”。“分级审理原则的贯彻，必然会带来陡然增多的文件数量，可能使文牍主义风气蔓延； 强调履行职务活动必须在文件形式上齐全的过分求全态度，反而会使处理公务的效率降低；法规明确规定了官员的权限和职责，又可能产生对管辖以外事情的漠不关心，互相推诿，本位主义和宗派主义的消极现象；处理公务严格按照规章制度，意味着变人的关系为事的关系，这可能带来官僚式的冷漠态度。”[3]因此，作为以官僚科层制为组织形态的大学不可避免地具有官僚科层制具有的缺陷——“官僚科层制”可能异化成“官僚主义”。实际上，所谓的大学“行政化”之所以成为社会议题，很大程度上可能不是因为大学治理模式的“行政化”问题，而是因为在大学治理过程中，官僚科层制的种种异化，如职能部门的人浮于事、文牍主义等等。

如前文所述，大学“行政化”是大学“去行政化”的逻辑前提。基于对大学“行政化”主题意蕴的两重理解，笔者认为，所谓的大学“去行政化”指的是革除大学治理模式的“行政化治理”的特性与色彩，主要指的是革除行政管理权力与行政管理思维的越位现象，以及革除大学治理模式运行中的种种官僚主义现象。众所周知，大学治理模式包括外部治理模式与内部治理模式。前者主要是关于教育行政管理机构和大学之间的权责关系，后者则主要是关于大学内部利益相关人的权责关系；因此，大学“去行政化”的主题在逻辑结构上就有三层意蕴。其一，大学外部治理模式的“去行政化”。该层次的改革主要是革除教育行政管理机构对大学的种种权力与思维的越位，其规范的是教育行政管理机构和大学权责关系，属于宏观层面的改革。其二，大学内部治理模式的“去行政化”。该层次的改革主要是革除大学行政管理机构对其他治理机构的权力与思维的越位，其规范的是大学内部各治理主体之间的权责关系，属于中观层面的改革。其三，大学治理模式运行的“去官僚化”。该层次的改革主要是革除大学治理模式中的种种官僚主义现象，其规范的是组织内部行为人的行为，属于微观层面的改革。

1.1 大学外部治理模式的“去行政化”—— 优化教育行政管理机构与大学的权责关系，实现教育行政管理机构对大学外部治理结构的科学化与民主化

大学外部治理模式中的“行政化”因子——教育行政管理机构对大学的种种权力与思维的越位，形成于中国特定的时空背景——计划经济。在传统计划经济时期，“中国所有正规高校都被整合在一个官僚层级的体系中”[4]；因此，在该时期，大学其实是作为政府机构的身份而存在，属于教育行政机构的下属机构，更多的是一种政府职能的执行机构；因此，其以政府行政化思维来运行是一种逻辑上的必然。改革开放之后至今，随着市场经济体制与政府治理模式的生长与成熟，大学治理的自主性在不断增强。《中华人民共和国高等教育法》第三十二条至三十八条明确规定了高等学校在专业与课程设置、科学研究与交流、经费使用等方面的自主权。而与此同时，政府推行了多次的行政体制改革；尽管每次改革的重心都有所不同，但其本质都在于政府机构与政府职能的科学化与民主化，其背后是政府与市场、政府与社会的关系在调整。需要指出的是，政府治理体系与治理能力的现代化并没有完成，仍在不断调整与建构中；因此，作为该问题的一部分，政府教育行政机构通过什么样的方式来完成其对大学的治理问题也在建构的过程中，该问题并没有完全解决。在问题解决过程中，作为一种惯性和路径依赖，教育管理机构在处理大学的管理问题时，依然习惯于行政命令和指令性计划政策工具，这是大学“行政化”的宏观层面的表现。因此，大学去行政化，首先就是要革除这些宏观层面的行政化因子，优化教育行政管理机构与大学的权责关系，实现教育行政管理机构对大学治理的科学化与民主化。

1.2 大学内部治理模式的“去行政化”——优化大学治理中各利益相关人的权责关系，实现大学内部治理结构的科学化与民主化

大学内部治理模式的“行政化”因子——大学行政机构对其他治理机构的权力与思维的越位，主要源于其主要的制度环境——政府的特质。从制度主义的角度看，组织和组织环境之间存在同形或同构现象——组织受其周遭环境的影响，趋向于形成和周遭制度环境一样的结构。大学与其主要的制度环境——教育行政管理机构的关系同样如此，二者在治理结构上呈现出趋同的特质。该特征使大学内部治理结构呈现出较多的“行政化”因子。参照政府行政管理体系的等级制，大学内部治理结构设置了不同的级别，形成了完整的等级制。行政系统方面的行政级别，一般被划分为厅级-处级-科级等级别；在院系系统方面的行政级别，一般被划分为处级-副处级-科级-副科级等级别；教辅机构方面，如图书馆、学报编辑部等也都被赋予了相应的级别，其内部一般也被划分为处级-副处级-科级-副科级等级别。而另一方面，在大学内部治理模式运作过程中，大学行政人员同样更习惯于用行政命令和指令性计划的方式来处理相关的组织问题，具有强烈的行政化色彩。如以行政化的方式来处理学术性事务，甚至是包办学术性事务。可以说，无论是从大学内部治理结构的构成，还是其具体的运作都呈现出较多的“行政化”因子。这些“行政化”因子存在于大学组织内部。大学治理要去行政化，首先要革除大学内部治理结构中的这些行政化因子，优化大学治理中各利益相关人的权责关系，实现大学内部治理的科学化与民主化。

1.3 大学治理模式运行的“去官僚化”——规范大学内外治理模式中各治理主体的行为，实现大学内外部治理模式运行的科学化与民主化

大学治理模式运行的“行政化”因子——“官僚化”——大学治理模式中的种种官僚主义现象，主要和大学治理模式的现代官僚层级制的二律背反现象有关。所谓的“二律背反现象”指的是现代官僚科层制由于其非人格化的制度设计和专业化的政策主张，被认为是较为科学和理想的组织形态；但该组织特质同时让官僚科层制可能会异化为种种的“官僚主义”。“法规明确规定了官员的权限和职责，又可能产生对管辖以外事情的漠不关心，互相推诿；处理公务严格按照规章制度，意味着变人的关系为事的关系，这可能带来官僚式的冷漠态度。”[3]既然大学以官僚科层制为组织形态，那么在其实际运作的过程中就必然会出现同样的官僚化现象，主要体现在：外部治理模式的政府场域内的官僚主义和内部治理模式中的大学场域内的官僚主义。外部治理模式的政府场域内的官僚主义现象是形形色色，林林总总的。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中曾对官僚化现象做出过深刻而精准的分析，“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等”[5]。内部治理模式中的大学场域内的官僚主义，则由于中国大学的组织体制与政府的组织体制呈现出同构的特质，而在很大程度上呈现出与政府场域内的同样的官僚主义现象。因此我们可以借用描述政府场域内的官僚主义来描述中国大学治理中的种种官僚主义。大学治理模式运行的“行政化”因子——“官僚化”——大学治理模式中的种种官僚主义现象是组织具体运行时出现的现象，属于大学行政化在微观层面的表现。大学治理要去行政化，同样要革除大学治理模式运行的“行政化”因子——“官僚化”。所谓大学治理模式运行的“去官僚化”，本质上就是要革除大学外部治理模式的政府场域内的种种僚主义以及大学内部治理模式中的大学场域内种种官僚主义“行政化”因子，优化大学内外治理模式中各治理主体的行为。

2 大学“去行政化”的路径选择

既然大学“去行政化”具有三重主题意蕴，那么作为对大学“去行政化”三重主题意蕴作出回应的大学“去行政化”的改革路径则必然有三种选择。

2.1 路径选择一：建构基于绩效协议的政府教育行政机构和大学伙伴关系（宏观层面）

大学外部治理模式的“行政化因子”根源于政府行政管理机构对大学治理的某种程度的非科学化与非民主化，因此要革除大学外部治理模式中的“行政化”因子，就要改革政府教育行政机构大学治理模式中的非科学化与非民主化成分，建构一种更加科学与民主的大学治理模式。而无论是从西方国家的教育实践经验方面还是从我们国家的具体教育语境方面考量，笔者认为基于绩效协议的教育行政管理机构和大学伙伴关系是较为理想的政策选择。从西方国家的教育实践经验来说，基于绩效协议的教育行政管理机构和大学伙伴关系的政策效果已经被诸多西方国家的高等教育改革实践所证明。英国、法国、日本、荷兰、芬兰等国在高校教育改革的过程中，普遍采用了该关系模式的政策主张，且取得了不错的效果。学者刘路、刘志民在对芬兰、瑞典、比利时三国的政府与大学关系变革研究中，就认为三个国家“大学的成功崛起不仅与大学自身的努力有关，更重要的是这些大学所在国家近年来纷纷通过一系列的制度改革重构政府与大学的关系，从而为这些大学成为世界一流创造了有利的外部环境”[6]。从我们国家的具体的教育语境方面来说，基于绩效协议的政府和大学伙伴关系能够契合到目前中国高等教育改革具体的语境中。目前我们应对教育行政管理机构的大学治理模式的政策主要是“管办评分离”的模式。该政策目的是试图通过大学的管理权、运营权、评价权分离，实现教育行政管理机构、大学、社会关系的互动，进而实现大学的良好治理。但该政策在实施过程中，其效果并不满意。究其原因，主要在于长期以来我们没有找到该政策的实现路径，而基于绩效协议的教育行政管理机构和大学伙伴关系的关系模式则可以使“管办评分离”政策具有更好的可操作性——通过绩效契约的签订，明确政府、大学、社会三者各自的角色与责任，实现大学治理中的“管办评”真正的分离，从而实现三者在大学治理中既能各司其职，又能相互协作的良好治理。综上，建构基于绩效协议的教育行政机构和大学的伙伴关系，是改革政府教育行政机构对大学治理实现科学化与民主化的较为理想的政策选择。

2.2 路径选择二：建构共治型的大学各利益相关人的权责关系（中观层面）

大学内部治理结构的“行政化”因子根源于行政化色彩浓厚的大学内部治理结构。关于大学内部治理结构的改革，理论界其实是有共识的，即皆认为建构和完善法人治理结构是大学内部治理结构改革的策略与方向；但是在现实语境中，建构和完善法人治理结构模式，理论界则并没有达成共识。笔者认为，在大学内部治理结构改革的过程中，我们要立足于现实语境，努力完善大学内部治理结构。目前，在现实语境下，大学内部治理结构改革实际上是一个完善“学校党委领导下的校长负责制”治理结构的过程。在“学校党委领导下的校长负责制”的语境中，决策权被赋予了学校党委，执行权被赋予了以校长为首的行政系统。从法人治理结构的角度看，该制度实现了决策权和执行权的分离，完善“学校党委领导下的校长负责制”的关键在于完善大学治理中的其他利益相关人参与大学治理的渠道与方式，并明确其权责，最终形成以学校党委为领导核心的、利益相关人参与的共治型的大学内部治理结构。综上，建构共治型的大学各利益相关人的权责关系，是革除大学内部结构中的“行政化”因子的政策选择。

2.3 路径选择三：塑造官僚科层制中的“结果导向”与“顾客驱动”的组织气质(微观层面)

大学治理模式运行的行政化因子——种种的官僚主义根源于大学治理模式的组织形态——官僚科层制；因此，要改革大学治理模式运行中的行政化因子——种种的官僚主义，就要改革大学治理模式组织形态——官僚科层制。而官僚科层制的弊端在于其“只见规则，而不见人”的组织气质。正是其对“规则”“制度”“程序”等要素的强调，对人的主体性要素的弱化甚至是忽视，才使官僚科层制成为文牍主义、对人冷漠等官僚主义的温床。因此，改革官僚科层制的关键在于改变其“只见规则，而不见人”的组织气质。而该气质显然根源于官僚科层制的“过程控制”理论思维。该理论思维试图通过“制度与规则”实现对组织过程的控制，进而实现规范组织行为人行为。因此克服组织中的种种官僚主义，我们就要改变我们的思维方式。和官僚科层制的“过程控制”理论逻辑不同的显然是“结果控制”。若从“结果控制”的理论逻辑出发，组织目标的实现才是组织的本质所在，作为逻辑结论，我们只需要抓住组织的目标与使命这一核心所在即可，至于在过程中发生的故事，则不是我们应该关注的。因为其关注的是组织目标与使命，而不是在组织运作过程中发生的故事，所以规则设计与制度建构就减少了，作为逻辑的结果，与“规则设计与制度建构”有关的各种官僚主义也就减少了。从“结果控制”理论逻辑出发，官僚科层制实际上是一个“结果导向”的组织体系，而相关的结果往往又是关于其“服务受众”的，而“服务受众”用新公共管理理论的语言表述就是“顾客”，所以官僚科层制又应该是一个“顾客驱动”的组织体系。综上，塑造官僚科层制中的“结果导向”和“顾客驱动”的组织特质是改革大学科层官僚主义的政策选择。