叶 玲

广西壮族自治区地质矿产测试研究中心 广西南宁

一、引言

我国会计体系包括企业会计和政府会计，企业会计一直以权责发生制为基础，与国际会计核算模式趋同，而政府会计以收付实现制为核算基础。现阶段，我国经济社会快速发展，原政府会计核算制度已经无法满足当今我国社会发展的需要。为了满足社会经济发展需求、提高政府会计核算质量，财政部门于2017年颁布了新政府会计制度，并于2019年初开始全面实施。这次政府会计制度改革在政府会计核算中引入了权责发生制，极大地改变了政府会计制度原有的核算模式和方法，改革的范围也极为广泛，涉及各级政府部门、行政单位和各类非营利组织。通过政府会计制度改革，弥补了过去政府会计体系的不足，实现了以绩效为导向的政府会计体系，更加清晰地反映出政府部门的运行成本，反映政府受托责任的履行情况，满足社会公众对政府信息公开的要求，为政府部门的风险评估和防范提供必要的数据支撑，是我国社会经济发展和政府会计体系完善的必要举措。

二、政府会计目标分析

1. 提供政府会计主体的财务状况及运行情况等会计信息

行政事业单位等政府会计主体具有主动公开提供自身资产、负债、收入、支出等会计信息情况，保证这些会计信息真实、可靠的责任。行政事业单位等政府会计主体应当在会计工作期间主动提供自身的会计信息，并按照要求出具合规的财务报告、预算报告、决算报告等会计信息。

2.反映政府会计主体的受托责任履行情况

我国行政事业单位等政府主体，也是提供公共服务的机构，其资金来源于财政，社会公众有权对政府主体的受托责任履行情况进行了解和监督。对于行政事业单位等政府会计主体而言，其运营的最终目标不在于获取利润最大化，而在于为社会提供良好的公共服务，因此政府会计主体应当据此提供其受托责任履行情况的评价依据，评价政府部门预算执行的合规性和政府业绩。

3.为政府报告信息的使用者提供参考

一是向社会公众公开运行情况。政府主体作为国家政策的执行者，具有信息公开透明的义务和责任，公众需要通过公开信息对政府部门的运行情况进行监督，政府通过会计信息公开公示自己的预算合规性执行情况和财务状况信息，提高政府信息的透明度，提升政府公信力。

二是向上级管理部门提供决策信息。为加强监管，各级政府部门都受到上级部门或审计部门的监管，各级政府部门的会计信息是上级监管部门进行监管决策的重要依据，通过政府会计信息及时发现运行中存在的漏洞和问题，对相关政策做到及时修订和调整。

三是向政府的投资者提供投资决策参考。政府部门同样也是市场的参与者，政府可以通过发行国债筹集社会资金，因此政府部门运营情况以及期末资产负债情况是社会公众投资者密切关注的信息，也需要通过其会计信息得以体现。

三、新形势下政府会计制度改革带来的变化分析

1.重构了会计核算模式

新政府会计制度的实施，改变了过去政府会计收付实现制单一核算基础的情况，实现了会计科目双功能、会计核算双基础、会计报告双报告的会计体系。政府会计包括了预算会计体系和财务会计体系两大体系，会计核算将以权责发生制与收付实现制为双基础，会计要素由预算收入、预算支出、预算结余、资产、负债、净资产、收入与费用构成。新的政府会计核算方式充分融合了财务会计和预算会计，两者相互分离又相互衔接，针对同一笔业务，会按照两种核算方式的功能进行“平行记账”，将需要纳入部门预算管理的业务既进行财务会计核算，同时又进行预算会计核算。

2.扩大了资产负债核算范围

为了加强对政府会计信息的管理与公开，新的政府会计制度规定在原有的会计科目上进行了增设，扩大了整个会计中资产、负债等科目的核算范围。具体而言，在资产科目上，新的政府会计制度新增了政府储备物资、受托代理资产、公共基础设施等科目，保证了资产项目更加准确的反映；在负债科目上，增加了往来账款、预计负债、受托代理负债等科目，保证了政府负债的全面披露。对于资产、负债等会计科目的增设和范围扩大，能够有利于政府单位细化对资产和负债的管理，保证资产、负债情况的真实反映，能够为政府会计信息的使用者提供更加有用的决策信息，也能够提升政府的社会公信力。

3.完善了报表体系结构

新的政府会计制度对政府单位的财务报告编制管理办法也进行了重大改革，实现了预算报告与财务报告并行的“双报告”模式，增加了政府单位需要报告的内容，由预算收入表、预算结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表构成的预算报表形成了政府单位编制部门决算报表的基础。同时，财务报表也增加了净资产变动表等报送内容，财务报表和预算报表两者之间也形成了相互衔接的钩稽关系，新政府会计制度对于披露也增加了要求，在本期预算结余与本期盈余差异调节表中对不同核算基础下产生的差异进行披露，更好反映出财务会计与预算会计两者之间的差异和联系。

四、行政事业单位财务管理创新的必要性分析

1.财务管理目标发生转变

原政府会计制度下，我国行政事业单位的财务管理内容在于对单位预算资金的收支情况进行会计核算和报表披露，保证单位预算管理符合政府相关规定，预算活动符合预算管理方案，最终预算决算报告能够切实反映单位的预算方案执行情况，行政事业单位的财务管理任务单一，重点就在于保证预算执行合规合法，满足政府体系内部的受托责任。但是，新的政府会计制度要求进一步加深对行政事业单位的财务管理内容，在满足原有内部受托责任的基础上还需要进一步满足向外披露信息的要求，对行政事业单位财务管理目标要求的提高，不仅要保证预算资金使用的合规和安全，还需要保证单位会计体系的经济性与效率性。新政府会计制度导致行政事业单位的财务管理目标发生了转变，所以行政事业单位必须积极寻求财务管理方式的创新和优化。

2.财务管理要素亟待完善

一是财务信息质量有待提高。在新的政府会计制度下，财务报告结构发生变动，对政府会计核算的范围扩大，会计核算要素也有所增加，原有的财务管理模式对于资产、负债等具体会计科目的设置已经难以满足新会计制度对于会计数据质量的要求，我国行政事业单位必须创新优化财务管理模式，不断提升有关资产、负债等会计信息的准确性和真实性，满足新会计制度对于政府会计信息的要求。

二是单位人员及组织有待优化。长期以来，行政事业单位实行以收付实现制为基础的预算会计体系，一方面，会计管理人员已经习惯其会计核算办法，另一方面，部分行政事业单位预算管理存在随意性，很多单位的财务报表数据缺乏准确性，对财务管理的重视程度不足。另外，很多行政事业单位的财务部门并不具有独立性，往往由其他部门兼任，组织结构不够完善，因此，行政事业单位亟待加强财务管理优化，不断提升专业人员的业务能力，优化组织结构，为后续财务管理工作的优化奠定基础。

3.财务管理内容急需优化

一是预算管理质量急需提升。现阶段，我国行政事业单位在预算编制、执行以及调整等各环节都存在漏洞，在新的政府会计制度下，对预算管理的要求进一步提升，只有在不断优化财务管理模式，规范预算管理项目的基础上才能充分利用预算会计功能，发挥出预算管理的关键作用。

二是资产管理流程需要进一步规范。新政府会计制度中的“双体系”对资产负债的核算范围予以扩大，行政事业单位对现行资产管理需要进一步加强，优化财务管理模式，提高资产管理流程，才能保障资产配置的合理性和处置的有效性，提高资产管理信息的准确性。

三是内部控制建设需要加强。我国很多行政事业单位还未建立起科学、有效的内部控制管理体系，针对新政府会计制度对于报表结构和披露要求的细化和调整，部分单位的内部规章制度并未设定对会计制度调整的应对，导致单位内部会计核算模式应用缓慢，在试用新会计核算办法时出现内部信息传达有误等问题，因此加强行政事业单位财务管理模式创新，优化现有内部控制体系，是满足新政府会计制度要求的基础。

五、行政事业单位财务管理现状及存在的问题分析

1.预算管理

一是预算编制不科学。通过对我国部分行政事业单位预算编制数据的调研来看，单位的预算方案数据基本上是在上一年度的预算基础上进行一定程度的上浮，并未充分考量单位未来一年的新建设计划，也没有根据市场环境和政策方针的调整对预期事项进行预估，导致预算方案缺乏合理性，实际的预算变动与预算方案存在较大差异，很多单位的预算方案都存在大额超支的情况，实际上，这也反映出很多单位在财务预算方案的编制上存在较大的随意性，未审慎考虑建设项目的可行性，在预算执行过程中也存在较大的随意性。

二是预算编制数据缺乏准确性。我国行政事业单位由财务部门负责预算方案的编制，但是很多单位内部财务部门较为独立，与其他的业务部门沟通交流较少，其他业务部门对于财务预算管理也缺乏参与感，对于预算管理工作不够重视，因此在预算管理数据沟通上缺乏准确性和积极性，财务部门由于对业务了解不足，也无法判断数据的真实性和完整性，难以保障预算方案的准确性。

三是预算执行缺乏监督。行政事业单位在预算管理方案执行过程中没有专门的预算管理部门进行监管，导致具体预算目标的执行者缺乏激励机制，预算方案的执行无法落实到实际工作中，执行过程中存在的偏差也难以得到及时的反馈和应对。

2.资产管理

一是缺乏专门的资产管理组织。我国很多行政事业单位内部未设置专门的资产管理部门，资产的管理及采购都由业务部门的岗位人员兼任，由财务会计部门人员进行财务系统的录入，而缺乏对资产核验、盘点等资产管理程序，导致资产管理存在账实不符的问题。

二是资产管理与财务管理系统未相互衔接。行政事业单位的财务系统没有资产管理模块，办公人员将相关资产信息录入独立的资产管理系统或只是简单地建立一个资产台账，未与财务系统进行衔接，导致出现资产入账清理的时间与财务系统中的时间不匹配，财务人员在对单位的资产进行折旧核算时出现差错，难以保障资产价值的准确性。

三是资产管理信息化水平低下。在资产管理方面，行政事业单位对于信息化技术的运用水平还不够，存在着资产台账登记不及时、资产使用责任落实不到位、资产领用报废缺乏监管的问题。

3.收支管理

一是收支核算不规范。在调查中发现，很多单位的票证管理没有规范的规章制度，在会计核算时，往往存在票证缺失、原始票证内容不完善等问题，而一些单位并未重视票证管理，在会计信息登记入账时并未严格核实原始单证，存在舞弊的风险；另外，一些单位的会计账务处理不及时，存在较多收入与支出往来款项挂账的现象，严重影响了单位会计账目的真实性。

二是收支管理不规范。行政事业单位内部对于收支的权限进行明确规定，不同岗位的人员收支范围和内容的权限没有划分，对于大额的收支没有严格审批流程，导致大量不合理支出发生，资金的使用缺乏有效制约。

六、行政事业单位财务管理的优化措施

1.预算管理的优化

一是加强预算方案编制的科学性。行政事业单位要加强财务部门与业务部门之间的信息沟通，在预算编制环节鼓励业务人员参与，各部门要结合本年度的项目规划进行预算需求阐述，财务管理部门要综合归集各业务部门的实际需求，做好预算费用的综合分配。

二是加强预算方案执行过程的监督。在科学合理预算管理方案的基础上，要将预算管理目标进行细化，与各个部门、岗位员工的工作内容挂钩，财务部门和审计部门要做好统筹协调工作和监督管理工作，实施预算季度/年度执行进程汇报，对于预算执行出现较大偏差的项目要做到及时反馈和调整，并将预算执行效果与各部门的绩效挂钩，提高预算方案执行的积极性。

2.资产管理的优化

一是加强对资产管理的重视，优化资产管理组织结构。行政事业单位的管理者应当高度重视国有资产的管理，设置专门的资产管理部门，对资产的采购、验收、使用、盘点和维护负责，并且配备专业的资产管理人才，提高单位的资产管理能力。

二是在资产管理中融入风险管理意识。行政事业单位应当对资产管理的全过程进行梳理，依据风险导向理念找出资产管理环节存在的风险因素，有针对性地制定风险识别和防范，并对不同环节的风险管理设置专业责任人，做到有责必追。

三是优化资产管理录入信息的质量。一方面，单位要加强对资产的日常维护，定期做好资产数量和质量的检查工作，提高资产的使用效率，另一方面，单位资产的录入信息既要保证准确性也要保证及时性，从而提升资产的安全性。

3.收支管理的优化

一是加强收入管理。针对行政事业单位的收入，应当实行分类管理，将其分为财政拨款收入、事业收入和其他收入三大部分，针对不同的收入来源制定不同的具体管理条例，确保各项收入来源都能够追溯，保证收入的合法与合规。同时，建立合同票据管理系统，在充分利用现代化信息技术的基础上，在财务系统中增加票据、合同管理的模块，设置专员存放管理。

二是加强支出管理。严格遵守专款专用的原则，对于资金的使用去向进行跟踪管理，对于资金滥用的现象加大处罚力度，同时严格执行支出标准化，对单位的各项费用支出设定严格的支付标准，对于特殊性质、超大金额的支出，必须有严格的审批程序，避免铺张浪费、公款私用的情况发生。