王 欢，郑 城，季健康

(1.水利部产品质量标准研究所，浙江 杭州 310012；2. 浙江省水资源水电管理中心(省水土保持监测中心)，浙江 杭州 310020)

0 引 言

农村水电作为清洁可再生能源之一，在保护生态环境、促进节能减排、改善民生福祉、推动乡村振兴等方面都发挥了重要作用，其安全运行不仅影响自身效益的发挥，还关系到人民群众的生命和财产安全[1]。加强农村水电安全监管，保障农村水电站的生产运行安全，是各级水行政主管部门的重要职责，也是充分挖掘小水电社会效益、经济效益和生态效益的基本前提。多年来，国家部委、省市、县均开展了大量的探索和尝试，先后在农村水电安全生产大检查、农村水电安全管理年检、农村水电安全生产标准化建设等方面进行了探索，逐步形成了有效的安全监管体系。

1 我国农村水电安全监管体系建设历程

1.1 农村水电安全生产大检查

2000年以来，为切实抓好农村水电站的安全生产工作，水利部每年对农村水电站组织开展安全生产大检查，就检查目标、要求、主要内容、时间安排等提出要求，通过电站自查、县级检查、省市两级抽查等程序，从检查中找隐患、抓整改，成为隐患查找和治理的主要抓手。之后，水利部每年下发开展全国农村水电安全生产大检查的通知，确保农村水电度汛安全和工程安全。从当前的视角看，当时的水电站安全监管模式略显单一。

1.2 农村水电站安全管理年检

为加强水电站安全监督和管理，提升农村水电站管理水平，保障安全生产，水利部于2006年4月14日出台了《农村水电站安全生产管理分类及年检办法》(水电〔2006〕146号)，将水电站的管理水平确定为A、B、C、D四类；并确定了水电站类别实行首次申报与年度检验制度，要求各地遵照执行[2]。按照水利部统一部署，浙江省水利厅、安监局、电力局在充分考虑本省农村水电站实际和特点的基础上，于2008年7月18日颁布了《浙江省农村水电站安全管理年检办法(试行)》(浙水电〔2008〕10号)[3]，明确了年检管理、年检程序、年检结果公布和惩罚措施等，为做好安全管理年检工作提供了重要依据。同年，选取富阳、余姚、永嘉、上虞、安吉、浦江、柯城、仙居、缙云9个县(市、区)开展农村水电站安全管理年检试点工作，并于2019年在全省范围内全面启动农村水电站安全管理年检工作。通过全面实施安全管理年检工作，农村水电站的安全管理工作得到有效规范，安全管理水平显著提高。2012年7月18日，浙江省水利厅根据4年安全管理年检工作的实施情况，对试行稿的安全管理年检办法进行了局部修订，颁布了《浙江省农村水电站安全管理年检办法》(浙水电〔2012〕5号)[4]。修订后，年检周期不再以“运行25年”为界限区分为2年或3年，而是统一改为3年；对于运行达到或超过25年的水电站，在申报年检时需同时提供近3年内有相应资质的检测单位出具的检测报告。

广东省人民政府也根据水利部关于实行水电站管理分类和年检的有关要求，因地制宜提出了具有本地特色的小水电管理办法[5]。该办法明确了小水电站应实行安全管理分类和定期检验制度，规定了小水电规划与建设管理、安全生产管理、生产经营及并网管理要求，并对违规建设与运行、违反最小下泄流量要求、未按整改要求处理安全隐患的水电站给出了处罚依据。根据《广东省小水电管理办法》要求，广东省水利厅于2012年4月20日印发了《广东省小水电站定期检验管理暂行办法》(粤水农电〔2012〕17号)[6]，规定了定期检验时间、内容、检验程序、检验结果分级、结果处理等，进一步规范了小水电站的管理，保障小水电站的安全运行。

1.3 农村水电站安全生产标准化建设

为探索更为切实可行的农村水电安全监管模式，贯彻落实《国务院安委会关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》(安委〔2011〕4号)[7]等文件精神，水利部于2013年9月30日颁布了《农村水电站安全生产标准化达标评级实施办法(暂行)》(水电〔2013〕379号)，进一步落实农村水电站企事业单位安全生产主体责任，强化安全基础管理，规范安全生产行为，促进农村水电站安全生产工作的规范化和标准化[8]。2014年3月6日，水利部农村水电及电气化发展局发布了《关于加快推进农村水电站安全生产标准化达标评级相关工作的通知》(水电农电便〔2014〕18号)[9]，在全国范围内加快推进农村水电站安全生产标准化达标评级工作。水电安全生产标准化评审标准参照了美国质量管理学家戴明教授的质量管理理论，从水电站制度建设、生产设备设施、现场操作等方面制定了13大类评审项目，建立了全面、完善的农村水电安全监管体系。2019年1月21日，水利部对上述评审标准进行了修订[10]，评审项目在原先13大类的基础上整合为8大类，成为当前农村水电安全监管的主要内容。

浙江省水利厅按照水利部加快推进农村水电站安全生产标准化建设的要求，结合本省农村水电运行管理实际和特点，于2013年联合浙江省安全生产监督管理局出台了《浙江省农村水电站安全生产标准化达标评级实施办法(暂行)》(浙水电〔2013〕15号)[11]，并自2014年起在全省启动单站装机容量1 000 kW以上水电站的安全生产标准化建设，取得了良好成效。截至2020年底，浙江省763座1 000 kW以上的农村水电站已全部完成标准化达标评级，并有序组织了复评工作。同样，湖南、广东等省亦出台了符合本省实际的标准化达标评级管理办法[12_13]。

此外，为全面实现全省农村水电站标准化管理，浙江省水利厅于2017年3月28日发布了适用于1 000 kW以下的常规农村水电站和无人值班运行水电站的安全生产标准化评审标准[14]，进一步推进1 000 kW以下电站安全生产标准化创建工作。2022年5月6日，浙江省温州市率先制定了温州市1 000 kW以下小水电站安全生产标准化创建三年行动计划[15]，并根据1 000 kW以下小水电站的运行管理实际，提出了其在标准化创建时应重点落实“有人员、有经费、有两票、有三制、有安全鉴定、有检测试验、有标志标识、有应急管理”的“八有”创建标准；要求各地要按照小水电实际，指导水电站分类制定常用可固定内容的典型工作票和典型操作票，确保制度可执行、预案可操作、台账可持续，具有很好的示范推广作用。

1.4 其他探索和尝试

除浙江省外，其他省份也在农村水电安全生产监管方面进行了探索。如江西省水利厅于2012年9月13日颁布了《江西省农村水电站安全监督管理办法》(赣水农电字〔2012〕82号)[16]，福建省水利厅于2014年7月14日印发了《关于加强农村水电站安全监督管理工作的通知》(闽水农电〔2014〕3号)[17]等，切实加强了农村水电站的安全监督管理，规范了电站安全“双主体”责任落实，保障了农村水电站的生产安全和运行安全。

2015年6月25日，水利部发布了《农村水电安全生产监督检查导则》(水电〔2015〕242号)，旨在规范开展农村水电安全生产监督检查行为，提高监督检查工作绩效[18]。该导则重点就地方各级水行政主管部门农村水电安全监管履职情况、农村水电站安全生产“双主体”履职情况的检查内容进行了明确，对在建和已建农村水电站安全生产监督检查具体工作内容及工作流程进行了详细规定，突出了监督检查的针对性和可操作性。为动态掌握农村水电站安全生产状况，根据水利部“水电〔2015〕242号”文件要求，温州市水利局、安监局、电力局联合印发了《温州市农村水电站安全生产监督检查指导意见(试行)》(温水政发〔2016〕50号)，在浙江省率先推行农村水电站安全生产“红、黄、绿”三色管理，切实提高农村水电站安全监管的针对性和有效性[19]。

为着力解决一些地方因监管责任不落实、监管基础薄弱、专业能力不强、监管手段不够等原因而导致安全生产事故时有发生等问题，水利部于2018年10月10日印发了《水利部关于全面加强农村水电安全监管工作的通知》(水电〔2018〕245号)[20]，要求各级水行政主管部门落实农村水电站“三个责任人”、定期组织开展农村水电站隐患排查、全面加强安全生产监督管理。为落实上述文件要求，进一步规范和加强农村水电安全生产监督检查工作，水利部于2019年2月1日发布了《关于规范和加强农村水电安全生产监督检查工作的通知》(水电〔2019〕19号)[21]，就监督检查的对象和内容、组织与实施、结果及应用等进行了明确。以上两个文件成为当前国内开展农村水电安全监管的主要依据。

2 存在的问题

2.1 安全监管机制不完善

(1)已有的安全生产标准化评审办法不能完全满足农村水电发展现状。目前水利部及各省制定的农村水电站安全生产标准化评审办法主要是针对单站装机1 000 kW以上的农村水电站，与1 000 kW以下水电站现状出入较大，特别是在“两票三制”执行、人员配置、安全生产资金投入等标准方面，1 000 kW以下水电站难以达到已有评审办法的要求。此外，随着当前农村水电站智能化改造和现代化提升工作的推进，已有标准也难以适用于全面智能化、智慧化的水电站。

(2)现有的安全生产监督检查内容不够全面。针对已建农村水电站，水行政主管部门采用的检查表主要为水利部于2015年印发的《农村水电安全生产监督检查导则》(水电〔2015〕242号)中的附表3或水利部于2019年印发的《关于规范和加强农村水电安全生产监督检查工作的通知》(水电〔2019〕19号)中的附表4，前者重点检查安全生产制度配备、设备设施运行管理等方面，对单站装机1 000 kW以下水电站适应性不强；后者重点检查安全生产责任落实等方面，在设备设施运行管理方面，对水电站重点设备的覆盖性不足。

2.2 安全监管手段创新不足

目前水利主管部门对于已建农村水电站的安全生产监督检查主要依赖于现场检查、台账查阅、暗访暗查等方式进行，检查结束后向被检查单位签发整改通知书，水电站根据整改通知书进行整改。这样的安全监管模式在一定程度上促进了农村水电站的安全生产，但难以构建水电站安全管理的纵向脉络，与当前大数据、云计算等新技术的融合应用不足，与智慧水利体系下的安全监管数字化转型发展要求还存在差距，安全监管全过程的动态监管尚未有效开展。

2.3 农村水电安全生产标准化达标水平参差不平

自2014年水利部全力推动农村水电站安全生产标准化建设工作以来，全国各地的农村水电站积极贯彻落实有关要求，浙江省更是在2020年底即已全面完成省内单站装机1 000 kW以上农村水电站的标准化创建工作，其他省份农村水电站的标准化达标评级工作推进相对较慢。但由于缺少有效的激励手段，安全生产标准化达标评级工作难以在单站装机1 000 kW以下的水电站推行；而这类水电站因经济效益相对较差，安全生产投入难以保障，累积的安全隐患相对较多，是安全监管的重点对象。即使是已完成安全生产标准化创建的水电站，由于监管手段不足，水电站标准化管理大多停留在表面(特别是二级、三级电站)，难以持续改进、提升安全生产管理水平，大部分电站仅在创建当年能保持较好的风貌。

3 强化农村水电安全监管的建议

3.1 完善农村水电安全监管机制

(1)完善安全生产标准化达标评级管理办法。建议在现有评审办法的基础上增加电站智能化运行、集约化管理的评审内容；或专门出台针对智能化运行、集约化管理电站的安全生产标准化达标评级管理办法。鼓励各省市出台适用于当地单站装机1 000 kW以下水电站的安全生产标准化达标评级管理办法。

(2)完善安全生产监督检查内容。地方水利主管部门可结合当地农村水电运行管理实际，在水利部已有文件的基础上出台更能反映当地农村水电安全生产工作现状的监督检查办法(表)；尤其是适用于单站装机1 000 kW以下的小微型水电站的监督检查办法(表)，兼顾安全生产标准化已达标水电站和未开展标准化创建水电站的检查重点。

(3)建立动态监管机制。针对安全生产标准化已达标水电站安全管理水平持续改进绩效不佳，以及农村水电站对安全生产监督检查提出的整改要求整改不到位等问题，建议各地水利主管部门建立农村水电站动态监管机制，对水电站实行分类监督、差异化管理。对监督检查中发现的违规行为进行累计记分，达到一定条件后进行警示，必要时建议采取撤销标准化证书或电网限制等惩戒措施；对每次监督检查结果优秀的水电站建立有关激励措施。建议各地将水电站动态监管结果作为水电站取水许可审批监管的重要条件，督促水电站持续提升安全管理水平。

3.2 创新农村水电安全监管手段

积极推进农村水电安全监管工作信息化、智慧化建设，充分应用大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术建设农村水电安全监管平台，实现农村水电安全监管信息化、数字化，有效开展安全监管全过程的动态监管。充分应用大数据等新技术分析当前小水电安全生产整体趋势，提炼共性问题，紧抓薄弱环节，为不断改进小水电安全监管工作筑牢基础。

3.3 深化农村水电站安全生产标准化建设

继续深化农村水电站安全生产标准化建设，规范水电站运行管理。对已完成安全生产标准化创建的水电站，严格按要求开展复评工作。对未开展安全生产标准化创建的水电站，尤其是单站装机1 000 kW以上的水电站，应全面实施安全生产标准化管理。对单站装机1 000 kW以下的水电站，各地可参考温州市对1 000 kW以下电站重点落实安全生产标准化“八有”创建标准的做法，因地制宜，鼓励其开展标准化创建。

4 结 语

本文对我国农村水电安全监管体系的建设历程进行了梳理研究，对当前农村水电安全监管中存在的主要问题进行深入分析，提出了强化农村水电安全监管的建议，有助于各地水利主管部门更有效地开展农村水电安全监管工作。总体来看，农村水电安全监管体系虽已初步建成，但与新时代水利改革发展总基调的要求仍有一定差异。因此，各地要结合自身农村水电运行和管理实际，探索建立符合自身特色的农村水电安全监管模式，继续深化农村水电站安全生产标准化建设，完善农村水电安全监管制度体系，建设农村水电安全监管平台，实现农村水电安全监管全过程的动态管理，切实提升农村水电安全管理水平。