苏航玉

一、引言

打好脱贫攻坚战，是党在十九大报告中提出的三大攻坚战之一，对如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有十分重要的意义。2020年是我国消灭绝对贫困的一年，而扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。精准扶贫意在将扶贫对象更加细化瞄准到个人（徐玮，2019），防止平均数掩盖大多数。2013—2017年，中国农村贫困人口减少了5564万人，每年减少1391万人。随着绝对贫困的快速消灭和精准扶贫的逐步深入，剩余贫困人口的脱贫难度越来越大，绝对贫困也转变为相对贫困。

金融扶贫是我国重要的扶贫手段之一，如何通过金融扶贫为贫困户提供识别更为精准、更有效的特惠金融促进脱贫是我国扶贫工作面临的重要任务。我国贫困人口普遍面临着信贷约束问题，成本高、风险大、收益低是导致农村信贷薄弱的重要因素（李明贤和叶慧敏，2012），小额扶贫贷款即是我国针对贫困户贷款难的问题所采取的针对性举措。虽然小额扶贫贷款在一定程度上缓解了交易成本配给，但在推进的过程中，仍然出现了贷款被富裕和较为富裕的群体所“俘获”而偏离深度贫困人口的现象（程恩江和刘西川，2010）。

中国的经济建设带有明显的政府主导性，政府在促进经济增长、维护社会稳定以及相关制度建设等方面发挥了重要作用，地方政府官员在整个过程中扮演着积极角色（蒋德权等，2015）。地方政府推动经济发展的一个重要动力来源是地方官员的晋升激励。改革开放以来辖区内经济增长成为考核地方官员绩效的一项重要指标，引发了地方官员之间围绕经济增长的政治竞争，即所谓的“政治锦标赛”（周黎安等，2015）。在“锦标赛竞争”压力下，地方官员有很强的动机推动辖区内的贫困户脱贫，以获得政治晋升资本。但地方官员可能由于客观的条件限制或主观上的政治动机而采取机会主义行为，以“数字脱贫”“形式脱贫”来实现扶贫目标。

我国金融机构和政府之间存在着普遍的政治关联，政治家会为了政治目的而非社会目标控制银行资源(Shleifer＆Vishny，1994)，从而导致信贷资金的错误配置。具体到扶贫领域，地方政府官员可能会通过主动对银行等金融机构施加政治影响，或采取默许纵容等方式，加剧小额扶贫贷款偏向相对富裕的群体，偏离深度贫困户。

扶贫资金是贫困群众的“救命钱”、“保命钱”，一分一厘都不能乱花。“十三五”规划纲要明确提出，要建立扶贫政策落实情况跟踪审计机制。政府审计是考核和提拔被审计官员的重要依据，将记载进入被审计官员的本人档案，直接关系到该官员的晋升，必将对其起到一定的威慑作用（蒲丹琳和王善平，2014）。扶贫审计作为政府审计的重要一环，有利于以国家的权威性发挥震慑的作用，抑制地方官员在扶贫工作中的渎职行为，同时提高金融机构发放小额扶贫贷款的准确性，减少目标偏离现象。

因此，本文基于我国扶贫工作中发放小额扶贫贷款存在的目标偏离现象，从地方官员的行为动机出发，研究地方官员治理究竟会对扶贫中的小额扶贫贷款目标偏离现象产生什么作用？扶贫审计是否能影响地方官员的行为进而影响小额扶贫贷款的目标偏离？

本文的贡献如下：（1）从金融机构和贫困户供求双方的角度分析了二者如何产生恶性循环导致了小额扶贫贷款的目标偏离，丰富了精准扶贫领域出现经营俘获的相关文献；（2）以政治晋升激励为基础，研究了地方官员治理如何影响小额扶贫贷款的发放，拓展了政治晋升激励相关后果的研究；（3）以政府审计的预防、揭露和抵御功能为基础，分析了政府审计如何缓解小额扶贫贷款的目标偏离现象，为进一步推进政府审计在精准扶贫中的应用提供了理论支持。

二、小额扶贫贷款目标偏离

（一）小额扶贫贷款现状

我国自20世纪90年代引入以孟加拉国为主的小额扶贫贷款模式，发展到如今的政府、正规金融机构和非政府组织在全国各地的全面开展，参与小额信贷的机构不断增加，初步形成了包括银行业金融机构、新型金融机构、小额贷款公司、公益性小额信贷项目等组成的多元化的农户小额信贷供给体系。据人民银行统计，目前单从农村信用社获得贷款的农户数已达8242万户，占全国农户总数的33.5%。近年来，各部门对农村金融扶持政策支持力度逐年加大，通过实行税收优惠、财政补贴和奖励以及差别存款准备金率等，促进各类金融机构加大涉农信贷投入。一定程度上缓解了贫困户的资金困难，推动脱贫致富。

但随着扶贫工作的深入开展和扶贫难度的逐渐增大，小额扶贫贷款发挥的作用逐渐减小。根据张世春（2010）的调查结果，受访贫困户中有52.08%的信贷需求没有得到满足，有72.97%的贫困农户因为没有抵押担保或还款能力而被拒绝贷款。而实际贷款发放则明显偏向农户中的中高收入群体，出现了目标偏离现象。

（二）小额扶贫贷款目标偏离原因

1.金融机构有效供给不足

小额扶贫贷款的目的就是为了解决贫困户的资金不足问题，而这恰恰是金融机构不愿向贫困群体发放贷款的原因。从供给角度来说，需要扶贫的对象不仅仅是缺乏资金，缺乏资产以担保借款，往往还缺乏专业知识和技能，加之农业生产的不确定性（Carter et al.，2007），贫苦户即使获得了贷款也难以脱贫致富，甚至还可能血本无归。金融机构发放贷款面临着较高的坏账风险，为了保证借款的安全性，金融机构会采取严格的资格审查来筛选借款人。金融机构大都是以盈利为目的，即使是非盈利性质的金融机构，也至少要求能够持续经营，但小额扶贫贷款往往要求低息和无担保，而且贫困户的居住分散、交通不便，金融机构与贫困户之间存在较高的信息不对称，获取贫困户的真实情况所需的成本过高，金融机构缺乏发放小额扶贫贷款的积极性，最终结果就是将贫困群体拒之门外。

同时在我国脱贫攻坚的大背景下，从中央到地方各级均有具体的扶贫指标任务，小额扶贫贷款发放额和覆盖率作为其中的重要衡量指标被纳入地方扶贫考核，金融机构在硬指标约束下，理性的选择就是将贷款偏向还款能力较强的富裕群体以实现“经济性和公益性的统一”。

2.贫困户有效需求不足

从小额扶贫贷款的需求角度来说，贫困户自身缺乏脱贫手段，即使获取了贷款也无处可用；这部分贫困户缺乏足够的储蓄，抵御风险能力差，担忧获得贷款后无法偿还而对借贷持抵触心理；另一部分贫困户不仅缺乏脱贫手段，更缺乏脱贫动机，满足于自身的贫困状况和国家救济，更有甚者，因不愿失去贫困身份的“福利”而拒绝脱贫。也就是说，深度贫困户不参与小额扶贫贷款的原因并在于其不敢贷、不想贷。

同时，小额扶贫贷款的低利率等优惠条件吸引了贫困户中较为富裕的那部分群体去获取贷款，这部分人有一定的偿债能力和脱贫意愿，主动贷款的行为也迎合了金融机构放贷的需求。

3.金融机构与深度贫困户存在信息不对称

小额扶贫贷款政策相关信息由政府有关部门向社会公布，最终由相关负责人传递到个人，最后由符合贷款条件的贫困户向金融机构借款，金融机构审核后发放贷款。在整个环节中，贫困户与地方政府就扶贫贷款相关信息存在着信息不对称，金融机构与贫困户就贫困户自身资信状况存在着信息不对称，使得供需双方无法真正对接。

在我国农村社会，村干部实际控制着基层诸多的经济与社会资源（杨善华、王纪芒，2005）。从村干部到村民的信息传递主要是通过多种非正式渠道进行，由村干部的私人谈话和村民互相交流，这种信息传递模式妨碍了村民获得准确而充分的政策信息。当小额扶贫贷款信息传递到村级组织，由于扶贫贷款有限，作为理性人的村干部倾向于通过垄断信息将贷款占为己有或有选择性地传递信息给私人关系密切的群体，使得小额扶贫贷款难以下沉到贫困户。

Stiglitz（1990）指出，农户和银行间的信息不对称是发展中国家农户存在信贷配给的主要原因。相对于非贫困户，贫困群体在信息不对称程度上更高（Rosenzweig &Binswanger，1993；Pellegrina，2011），与城市居民贷款和企业贷款不同，前两者一般有稳定的收入来源和足够的资产抵御风险，且易于评估和证实。而贫困户所在地往往距金融机构所在地较远，且基础设施落后，贫困户要想前往金融机构贷款需要付出极大的时间精力，甚至有的贫困户无法负担前往借款的路费；当贫困户提交借款申请后，金融机构也难以审核贫困户的真实情况，如果金融机构仅为了极少数申请者而前往贫困村实地调查又需要付出过高的成本却只获得微不足道的收益，所以金融机构在实践中往往采取比较粗放的标准，对于可能存疑的申请一律拒绝。反过来贫困户出于贷款申请可能被拒绝的预期而不愿白费力气申请贷款，从而双方陷入恶性循环，小额扶贫贷款逐渐偏离目标群体。

三、地方官员治理

（一）地方官员扶贫的机会主义动机

中国的地方官员在区域经济发展中扮演了一个非常重要的角色（徐现祥等，2007），尤其在扶贫工作中更需要地方官员因地制宜推进扶贫攻坚。中国的经济增长很大程度上来源于地方官员的推动，而地方官员发展经济的动力则来源于政治晋升激励（周黎安，2005，2007）。中国是政治集权和经济分权相结合的国家，地方官员由上级任命而不是地方选举（蒲丹琳和王善平，2014），垂直的政治体制决定了地方官员是“向上负责”，中央通过将经济指标作为考核地方官员升迁的依据以引发地方官员围绕经济增长的政治竞争。随着我国精准扶贫工作的不断深入，扶贫指标如脱贫人口、脱贫率、小额扶贫贷款发放数额、覆盖率等均被纳入地方官员的政绩考核，引导地方官员推进扶贫工作。

地方官员本质上的身份是代理人，其与上级政府存在委托代理关系，存在着信息不对称与目标不一致（K litga rd，1988）。中央制定扶贫政策并将之作为政绩考核指标的目的在于推动地方干部参与扶贫工作，而地方官员作为“理性人”，其首要目标在于为自身获取政治资本，那么其就有动机利用信息不对称进行机会主义行为。首先，各地的扶贫工作开展情况差异较大，虽然上级拥有对于各个领域的决策权，但上级进行决策需要下级提供信息，上级政府不可能具体了解每个贫困村每个贫困户的信息，只能依赖于下级的反馈，而上级并不能准确辨别下级反馈的真伪。其次，上级政府为了获取晋升资本，会通过向下级摊牌扶贫指标来实现，从而将晋升激励层层向下传导并不断放大。再次，中国地方官员之间的政治锦标赛取决于各自的相对成绩而不是绝对成绩，地方官员不仅要做到完成指标，而且需要完成的比其他人好才可能获取晋升，加之官员晋升往往还面临着年龄限制的压力，迫使地方官员在任期内关注于取得短期政绩以避免被淘汰。因此，地方官员有动机也有能力利用其掌握的辖区内扶贫工作的相关信息，以“指标扶贫“”形式脱贫”等短期行为实现上级摊牌的扶贫任务。最后，上级政府同样也需要实现扶贫指标以在竞争中获胜，因此往往会对下级的“指标扶贫”采取默许甚至鼓励的态度，各级政府之间形成恶性循环使得扶贫趋于形式化。

（二）地方官员与小额扶贫贷款

金融机构是发放小额扶贫贷款的主体，我国金融机构与地方政府存在着密切的政治关联，在政府主导下的市场环境中，金融资源的配置会服从行政权力的意志。政府行为是官员行为“加总”的结果，事实上是官员决策的体现（周黎安，2008）。地方官员为了在政治锦标赛中获胜，往往会采取各种手段攫取金融资源（刘瑞明和白永秀，2007）。地方官员通过对金融机构施加影响虽不符合经济规律，但却符合政治逻辑（蒋德权等，2015；刘智勇等，2020），小额扶贫贷款发放额、覆盖率等指标易于实现、周期短、见效快，能够直接有效地满足地方官员的政绩需求。而且一般来说小额扶贫贷款的期限较长，地方官员仅需考虑任期内的政绩，至于借款对象、借款用途、借款能否收回已不在其考虑范围内。

但正如前文所述，金融机构因其“嫌贫爱富”的本质缺乏动力发放小额扶贫贷款。一旦政府官员对金融机构施加行政影响，金融机构迫于压力只得完成政府规定的贷款指标，于是金融机构也会采取机会主义行为，将小额扶贫贷款从深度贫困群体偏向较为富裕群体，以在完成行政指标的同时保证自身资金安全。同时，政府官员为了完成扶贫指标也会默许甚至鼓励金融机构在形式上发放小额扶贫贷款，如此一来，二者形成恶性循环加剧了小额扶贫贷款的目标偏离。

四、审计监督的抑制作用

（一）政府审计监督地方政府受托责任履行

审计最初的产生就是为了解决委托代理双方的信息不对称，其本质目标是为了保障和促进受托经济责任的全面有效履行（蔡春，2001）。地方官员作为中央政府的代理人，受托行使职权以实现扶贫等社会管理职责。中央政府为了确保地方官员公共受托经济责任的有效履行，在行政权力及经济权力上都赋予了地方政府较大的自主权，形成了中央与地方的分权治理模式。但委托人与代理人的利益最大化并不一致，地方官员有倾向采取机会主义行为。中央政府受制于信息不对称，难以直接了解地方官员的履职情况和贫困地区的真实脱贫情况，虽然地方官员有责任定期报告，但中央政府难以辨别真伪，无法对地方官员的行为采取有效约束。中央政府在赋予地方政府权力的同时，为了抑制地方官员在晋升激励下的道德风险和逆向选择，需要政府审计对地方官员在扶贫工作中的受托责任履行情况进行全面审查。

国家审计是国家治理体系的重要一环，是确保公共受托经济责任全面有效履行的特殊机制（Hepworth，1995；王会金等，2012）。我国的国家审计属于典型的行政型体制，我国的国家审计机关主要由政府部门领导。其中，最高审计机关由国务院领导，地方审计机关则是由地方政府和上级审计机关共同领导。地方审计机关在业务上以审计署领导为主，可以代表中央政府对地方政府的公共受托经济责任的履行状况进行审计监督，中央政府根据各省区地方审计机关的审计监督情况进行统筹决策和奖惩处罚，以规范地方政府的行为，保障和促进地方政府公共受托经济责任的全面有效履行。

（二）政府审计改善地方官员治理的机制

政府审计是依法用权力监督制约权力的制度安排（刘家义，2012），有预防、揭示和抵御三方面的功能。其中预防功能主要体现在事前监督，政府审计拥有足够的权力和能力，一方面政府审计通过对扶贫工作面临的情况充分调查，减少中央政府面临的信息不对称，明确地方官员在扶贫工作中的目标责任，限制地方官员牟利的空间；另一方面政府审计依靠国家强制力赋予足够的惩罚力度，审计问责制度能够在地方官员开展扶贫工作前就形成足够的威慑，对其机会主义倾向进行遏制，促进扶贫资金及相关经济活动监管的有效性（刘静，2016；吕劲松，2018）。揭示功能主要体现在事中监督，政府审计通过有效的信息披露，对地方官员在扶贫工作中的行为进行实时监控，对地方官员扶贫工作的履行情况及时公告，一旦发现地方官员存在机会主义行为或是小额扶贫贷款在发放中存在目标偏离现象，及时向上级政府和社会公众公开，地方官员不但会面临社会声誉的下降，还会丧失政治前途。因此地方官员在面临政府审计揭示的问题时会及时纠正其行为。政府审计的抵御功能则主要体现在事后评价，政府审计通过建立有效的责任履行评价机制，在每一阶段的扶贫工作结束后，对小额扶贫贷款发放的合规合法性进行评价，对贷款的流向和偿还率进行审查，判断存在目标偏离的，不仅要向直接责任人进行追责，更重要的是总结出现目标偏离的原因，并为下一轮的小额扶贫贷款发放提出针对性的建议。

五、结论

2020年是全面建成小康社会的收官之年，也是脱贫攻坚决战决胜之年。自我国开展精准扶贫以来，小额扶贫贷款作为金融扶贫的重要项目，对我国消灭贫困做出了重要贡献。但随着脱贫攻坚进入深度贫困地区，逐渐出现了违法违规现象，小额扶贫贷款呈现出由深度贫困户偏向较富裕群体的趋势。那么设计初衷是为了解决贫困户贷款难问题的小额扶贫贷款，为何在实际执行中却出现了相反的结果？又应该如何应对小额扶贫贷款的目标偏离现象？

本文基于小额扶贫贷款供需双方，即金融机构和贫困户的角度出发，分析认为二者间有效供需不足，再加上二者间存在的信息不对称，恶性循环导致了小额扶贫贷款的目标偏离。进一步，将地方官员治理这一因素加入后，发现地方官员有动机和能力利用信息不对称以进行“数字扶贫”，而上级政府的默许支持则形成恶性循环加剧了目标偏离问题。同时，金融机构有动机和能力目标偏离，地方官员的纵容鼓励则形成恶性循环。因此，从贫困户、金融机构，到地方官员、上级政府间由于信息不对称形成了三个恶性循环，造成了小额扶贫贷款的目标偏离现象。最后，本文研究了政府审计作为缓解信息不对称的重要机制，如何通过事前、事中和事后在整个环节对地方官员的行为进行约束，通过明确目标责任、及时披露信息和充分总结经验以解决小额扶贫贷款的目标偏离。

以上述研究为基础，本文提供如下政策启示：

第一，金融机构要在小额扶贫贷款批准阶段进行严格审查，确保贷款流向真正贫困群体。同时利用财政贴息等政策，尽量为贫困户提供低利率无担保等优惠条件，吸引贫困户申请贷款。贷款发放后要进行动态监管，把握资金流向，控制资金风险。

第二，改进地方官员的考核方式，不能只看指标不看效果，防止“数字出官”“数字脱贫”。而且要建立扶贫长效考核机制，即使地方官员已经离任，仍对其任期内的扶贫违规行为进行追责。

第三，要加强政府审计的监督作用，扩大政府审计范围，对扶贫工作全方位监控。丰富审计披露的形式，综合运用网络、发布会和专门审计报告等方式将小额扶贫贷款的发放情况及时向有关部门和社会公众公开。