我国职业教育治理能力解析与对策研究

2022-03-05王雪丽闫志刚

职业时空 2022年1期

王雪丽闫志刚

摘要：推进职业教育治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践，也是我国构建职业教育实现“政府统筹管理、社会多元办学”发展格局的重要保障。以类型教育思想为指导，基于职业教育的跨界性，结合以多元公共管理为特征的现代治理理论，对现代职业教育治理涵义与我国职业教育治理所面临的挑战进行了研究，并从我国职业教育自身结构与外部环境双重维度进行了原因分析，提出推动构建我国新时代职业教育治理体系的实施路径。

关键词：职业教育;治理能力;类型教育;教育改革

职业教育以高素质劳动者和技术技能人才为培养目标，构成我国教育体系中重要组成类型。职业教育的目的在于促使受教育公民获取某种职业所需知识、技能与道德，进而实现其就业需求与对工作岗位的胜任能力。职业教育是伴随着近代工业化大生产和科技革命的迅猛发展应然产生且发展壮大起来的。宏观意义上的职业教育是包括了职业学校教育和职业培训。职业学校教育作为学历教育，分为初等、中等和高等三个阶段，其中高等阶段又涵盖专科、本科、研究生三个层次的职业教育。职业培训作为非学历教育，包括了职工就业前培训、下岗职工再就业培训、退役军人技术技能培训等多种形式。

职业教育与经济的发展休戚相关，职业教育对于国家发展、社会进步的作用越来越受到重视。2019年1月，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号），该方案强调了“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”，指明了我国职业教育未来的发展路径。与其他类型的教育相比，职业教育与社会经济活动联系最为密切，兼具“教育”与“经济”的双重属性，是一种连接着产业链与教育链的“跨界教育”。职业教育不仅构成了现代国家国民教育体系中不可或缺的重要组成部分，对于国家经济社会的发展也具有重要支撑作用。与普通教育相比，职业教育以培养应用型人才和具有一定文化水平和专业知识技能的劳动者为培养目标，侧重于对受教育者进行实践技能和实际工作能力的培养。同时，经济社会的发展与变革也会直接促使职业教育发生发展与变革。产业结构的调整、就业岗位的更迭、产业样态和组织机构的变化等都会对职业教育产生深刻影响。把握职业教育与经济发展的联动作用，实现职教教育对国民经济发展的保驾护航作用，同时在良性经济环境中促进职业教育均衡健康发展，具有重要的实践价值。因此，为职业教育健康发展创设良好的制度环境，是构建现代职业教育体系的基础保障;同时，由于职业教育的发展与产业、教育均休戚相关，涉及的利益主体众多，加快提升职业教育治理能力，构建高效的职业教育治理体系，是构建现代职业教育体系的重要保障。

一、类型教育思想成为构建我国新时代职业教育治理体系的重要指导

《国家职业教育改革实施方案》关于职业教育的“类型教育”思想，是对职业教育的重大理论贡献，极大丰富了中国特色职业教育理论，对于推进职业教育治理体系和治理能力现代化具有重要指导意义。由参照“普通教育”办学模式向行业企业等多元参与、专业特色鲜明的类型教育转变，构成了我国职业教育的改革方向与迫切任务。一方面，在推进新时代职业教育治理体系和治理能力现代化的进程中，应充分体现类型教育思想，按照教育的类型划分对职业教育进行治理，以更好地契合职业教育规律，提升职业教育治理的效能;另一方面，我国职业教育“由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”的改革发展方向，客观上也对国家职业教育治理能力提出更高要求，即要求职业教育必须实现治理体系和治理能力的现代化。

在现代政治学、行政学等理论研究与社会实践活动中，“治理”的概念重点在于强调多元主体民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。治理体系是指在宪法和法律框架内，国家对政治、经济、教育、文化等社会活动进行综合治理的系统工程，是由政府主导、公民参与的、社会协同的良性互动过程[1]。治理体现了多中心的原则，强调国家与政府等传统的管理机构，与包括市场经济主体、社会组织、公民等在内的这些主体形成合作关系与多元共治的局面[2]。治理理论重点研究公共产品和公共服务供给的方式与体制，主张通过合作、协商、伙伴关系等方式来对公共事务进行管理，倡导各种公共的和私人的机构和政府一起提供公共产品和公共服务[3]，包含了两方面内涵，一是治理活动的实施主体具有多元化与平等性。随着现代经济社会发展，社会活动、经济活动等规模非常庞大，包括政府在内的任何单一主体都不可能拥有足够的资源去独自解决国家和社会所面临的所有问题，政府不可能作为唯一的管理主体对社会的各项活动进行精细入微的指导、指挥与管控。因此，治理体系的组织载体与参与角色呈现出多样性与多元化，公共机构、私人机构、公私合营机构等作为治理活动的参与主体，都可以发挥其管理作用，参与到社会公共事务的管理中;这种治理主体的多元化有助于促使政府与社会各种治理主体之间建立一种平等合作的关系，实现管理的民主化。二是治理目标具有共同性。治理的目的在于尽可能地满足公众的利益诉求，实现公共利益的最大化。参與治理的主体尽管存在利益多元化的客观现实，但仍然应把公众的诉求和愿望尽可能地放在最高的位置。各治理主体都需要在决策和执行过程中把公共利益放在首位，不能仅仅从局部利益出发，各自为政，在实现最大公共利益的进程中分崩离析，最终导致整体利益受损。因此，政府在引导公众参与到决策和管理等社会治理活动中时，需要采取多种激励方式，既充分调动起治理活动参与主体的积极性、主动性和创造性，又要强调大局意识，让大家立足于大局，积极表达个体利益诉求，使得政策具有最大的民意基础，确保公共政策真正做到对各种利益的综合和协调[4]。

推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的重要目标。职业教育作为我国社会经济生活中一项重要内容，构建现代职业教育治理体系构成了国家整体治理体系的重要一环，也成为我国现代职业教育改革的重要目标。“十四五”期间以及未来一段时期内，增强职业技术教育适应性成为我国职业教育发展新的使命以及建设高质量国民教育体系的重要举措，这需要各级政府、教育系统、行业企业、社会各界等职业教育相关主体通力合作，按照全面深化改革总目标的要求，以转变政府职能为抓手，处理好政府、学校、社会之间的关系，采取政府、行业组织、企业、学校等多元主体协同合作的方式共同推动职业教育改革，实现职业教育与经济发展的良性互动发展，完善科学规范的治理体系，形成高水平的职业教育治理能力 [5]。

二、我国当前职业教育治理面临的挑战

（一）现代职业教育治理涵义解析

职业教育以“产教融合、校企合作”为特征，注重与经济发展、个人成长的良性互动。与其他教育类型相比，职业教育具有双重属性，既具有教育的公共属性，属于教育体系的重要组成部分，又与经济发展、市场需求等联系密切，构成了经济社会发展的重要基础。我国经济正经历由高速增长阶段向高质量发展阶段转变的重要时期，职业教育对国民经济发展的保障支撑作用愈发凸显;同时，由于涉及利益主体众多，随着我国经济规模的稳步持续提升，职业教育发展的复杂性与不确定性也在逐渐加大，政府完全主导的模式已不利于职业教育重要作用的充分发挥，因此，新时代职业教育采取政府、企业以及学校等多元主体协同治理的发展模式，是经济规律与教育规律，以及我国经济社会发展阶段等多重因素影响的应然选择。

职业教育治理是各级政府、管理部门、行业组织、企业、培训机构、职业院校等多元利益主体，依据相关制度、政策和市场规范，对权责进行规定从而达成各主体之间的协同合作共赢的过程。职业教育治理，不是以满足某一个或某几个主体的利益为依据，而是要达到多元主体利益的契合，以实现公共利益的最大化为基本原则。现代职业教育治理是国家治理体系的重要组成部分。职业教育治理将国家、政府、学校、市场、企业和个人等多个利益相关方统一于职业教育活动之中，找到各方共同利益的契合点，从而建立保障多个利益主体能够参与其中，并可以实现高效深度合作的稳定治理框架，实现职业教育由传统的行政管理模式向多元主体的协同治理转变，是推动我国职业教育高质量发展、建立现代职业教育体系必须解决的关键问题。

（二）我国职业教育治理所面临的挑战

我国职业教育政策的发展演化一直与经济发展阶段水平较为适应，近年来一系列重大政策的出台，加快了现代职业教育体系建设的进程。2014年《关于加快发展现代职业教育的决定》提出我国要建立现代职业教育体系，2019年《国家职业教育改革实施方案》则进一步提出要顺应现代经济体系、现代教育强国要求，推进高等职业教育高质量发展，大力培养大国工匠和能工巧匠。近年来我国经济产业的快速升级，推动人才需求结构和层次发生着巨变，对人才素质和技术技能水平等也提出了更高要求。兼具“教育”与“经济”双重属性特征的职业教育必须面对经济转型升级与技术快速进步所带来的挑战与不确定性，有效破解“经济结构多样化、办学主体多元化、利益诉求复杂化、教育认同低矮化”的治理难题[6]，对接科技发展趋势和市场需求，实现培育高素质劳动者和技术技能人才的使命。

当前，我国以构建“类型教育”为改革指导思路的职业教育，正处在一个快速发展与重大变革历史发展进程中，均衡与冲突、分化与整合、适应与调整共存。在这个进程中产生失衡现象在所难免;同时这也是一个创新的过程，当职业教育处于均衡的局面被打破后，各种力量此消彼长，新的均衡和新的秩序重新产生，并实现我国职业教育新发展格局的重构[7]。因此，以“类型教育”思想作为引领，基于培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才的时代使命，推动职业教育与国民教育体系、国民经济体系乃至整个社会体系实现新的动态平衡，实现我国新时代职业教育治理体系的构建，具有深远的历史意义和重大实践意义。

（三）基于结构功能主义的我国职业教育治理存在的问题分析

结构功能主义是一种对社会系统制度性结构进行功能分析的社会学理论，注重用功能分析的方法，形成对社会体系和社会制度两者间关系的认知。结构功能主义认为社会秩序形成的关键在于社会各种结构自身及其相互间的作用，社会秩序与社会结构两者间具有同向性，协调的结构有利于动态平衡的秩序的维持与发展，紊乱的结构则会威胁甚至是摧毁动态平衡的秩序。职业教育本身也是一个社会系统，合理的职业教育结构则利于职业教育秩序的平衡与稳定，而职业教育结构失衡会导致职业教育失序，不利于职业教育的健康发展[7-8]。对职业教育系统结构与功能的理解，有利于对职业教育系统的结构体系与其功能发挥之间的关系形成科学认知，同时，职业教育的跨界性决定了职业教育系统与经济体系、技术体系等外界系统具有高度的关联性，因此，应从自身结构与外部环境两方面对职业教育系统的特性进行分析。

1. 我国职业教育的自身结构问题。系统是指由若干相互联系、相互作用的部分所形成的具有某些功能的整体，系统的结构体现了系统内部各组成部分的联系方式、作用原理与比例关系等。职业教育系统是一个具有多层次的结构形态，各组成要素之间的联系方式、比例关系等对于职业教育功能发挥具有重要影响作用。对于我国职业教育的自身结构问题，具体可以从层次结构、形式結构、布局结构、专业结构等方面进行分析[7]。

（1）层次结构问题。我国普通教育已经构建了相对完善的教育体系，层次结构完整且相互衔接，包括义务教育、普通高中教育、普通高等教育，构建了完善的学历制度体系，基于学历制度实现了不同层次教育之间的相互衔接。对于我国职业教育而言，构建完善、完备的现代职业教育体系已刻不容缓。

（2）形式结构问题。职业教育形式结构应包括学历教育和职业培训。目前我国职业教育是以职业院校的学历教育为主体，职业教育培训功能发挥不充分，尚未形成系统的职业培训教育，不能很好地满足个体职业转换和技能提升的需求。同时，职前教育与职后教育沟通不畅，职业资格体系、学历职业教育以及职业培训三者之间还没有形成和谐统一的整体，尚未实现职业教育“面向人人、面向社会”的发展目标。

（3）布局结构问题。职业教育布局结构是指职业教育的地域分布状况。职业教育合理的布局结构以及与区域经济发展形成良性互动，对于职业教育服务地方经济发展的功能实现具有重要作用。目前，我国经济社会发展的不平衡主要表现为地域差异与城乡差异，全国层面上职业教育的发展也不相平衡，与经济发展水平的地域差异与城乡差异基本一致，由东南沿海向西北内陆递减态势以及城乡之间职业教育发展不平衡。

（4）专业结构问题。职业教育的专业结构是职业教育人才培养的重要依据，是连接学校与社会、教育与经济的重要纽带，也是检验职业教育与社会经济要求吻合的关键所在。职业教育的专业结构应与产业需要高度相关，具备对社会经济发展需要的良好适应性。由于受参照普通教育发展模式、专业设置等传统思维的影响，我国职业教育的专业结构类型教育特征还不够突出，对经济发展的适应性与促进性有待提高，同时专业结构的趋同现象也比较突出。

2.我国职业教育的外部环境问题。职业教育系统的外部环境问题，一方面包括教育系统内部职业教育与普通教育两者之间的关系，另一方面包括职业教育系统与社会系统的相互关系[9]。

职业教育与普通教育作为两种不同的类型教育，同时又构成了国民教育体系的重要组成，具有对立统一的辩证关系，这也决定了两者之间的互通互联是必要的、可行的。构建职业教育“类型教育”，不是将职业教育与普通教育割裂开来，而是在明确两种不同教育类型特点和独特性的基础上，实现二者互通。推动职业教育与普通教育互通，是对职业教育“类型教育”思想更深刻的认知。目前，我国教育体系内部职业教育与普通教育之间融通性不足，存在一定的流动障碍，对于实现人的多元选择与全面发展形成了一定影响。

与其他类型教育相比，职业教育特有职业属性决定了职业教育要充分服务于社会经济的发展需求。职业教育应充分融入社会经济发展中，与经济活动、产业发展实现高度融合与协调同步，特别是在劳动力的培养和流动方面，要与区域经济发展协同进步，确保劳动力供需平衡，满足经济社会对高素质劳动者和技术技能人才的需求[10]。满足我国建设现代化经济体系的人才资源需求，也是我国职业教育改革的重要方向。

三、提升我国新时代职业教育治理体系的对策分析

职业教育的特殊性在于其涉及大量的公共资源与非公共资源，并由此涉及众多的公共事务管理与非公共事务管理。现代职业教育治理是公共事务管理与非公共事务管理相结合的过程，并由此实现职业教育相关的公共资源与非公共资源的合理配置，实现综合效益的最大化。这一过程与目标的实现，政府的行政管理是必要的，但不是唯一的。单纯的行政手段不能实现职业教育公共资源配置效益的最大化，也不能左右非公共资源配置。因此必须用系统性思维来推动构建我国新时代职业教育治理体系这一历史进程，注重教育认知规律与经济发展规律的融合，充分发挥政府与市场的双重作用，对各利益主体的职责进行明晰，提高职业教育与经济发展的协调性[11]。概括而言应注意以下方面。

第一，在国家层面应注重为职业教育发展提供公平、公正的制度保障，涉及到国家职业教育资格框架、学分银行建设、职业教育管办评分离等顶层设计。

第二，在社会层面应注重协调好各级政府、管理部门、职业院校、行业企业、学生员工等职业教育相关方的利益，注重发挥好职业教育对于人才培养、经济进步、地区发展的重要作用，既保持激励，又不失制约，兼顾公平与效率。

第三，在市场层面应注重建立职业教育的企业治理模式，平衡人才个体社会化流动与企业对技术技能型人才的需求之间、人才引进与人才培养之间的博弈。

第四，在职业院校层面应注重对学校自身发展与职业教育人才培养目标的平衡与协调，提高自身稳健发展和抗风险的能力，在满足社会和企业功利性需要的同时，又不失去教育的育人性和公益性本质[12]。

参考文献

[1] 王征国.国家治理体系现代化研究[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2014（03）：1-16.

[2] 胡伟.国家治理体系现代化：政治发展的向度[J].行政論坛，2014，21（04）：1-4.

[3] 姜美玲.教育公共治理：内涵、特征与模式[J].全球教育展望，2009，38（05）：39-46.

[4] 施雪华，张琴.国外治理理论对中国国家治理体系和治理能力现代化的启示[J].学术研究，2014（06）：31-36.

[5] 章君.新发展格局下增强职业教育适应性的重要意义与具体策略——基于职业教育功能的视角[J].教育与职业，2021（12）：13-18.

[6] 李进.论现代职业教育体系的治理现代化[J].中国高教研究，2014（11）：19-24.

[7] 朱芝洲，蔡文兰.社会转型中的职业教育结构失衡与调适——基于结构、功能和秩序关系视角[J].职教论坛，2014（19）：4-9.