文 王韵婷

区域协同立法作为一项新兴的跨行政区划的社会治理模式，在新时期面临着哪些挑战？应当如何完善和发展？本文将围绕区域协同立法的背景、定义、构成要素、国内外实践、原则等进行研究、分析，并结合新时期广东区域协同立法提出初浅的对策建议。

一、背景和定义

实施区域协调发展战略，是新时代国家重大战略，对增强区域发展协同性、拓展区域发展新空间，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，实现“两个一百年”奋斗目标，具有重大战略意义。坚持法治引领，推进区域协同立法，为区域治理和区域协调发展提供法律指引和保障，是促进区域协调发展的客观需要，也是提升地方立法质效的有力举措。习近平总书记指出,“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。2022年3月，十三届全国人大五次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》，明确了区域协同立法、区域发展合作机制在国家法治体系中的地位，即第十条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第四十九条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”

因此，本文所指的“区域”是指在经济、政治、环境等多方面关联，但跨行政功能区划的两个或者两个以上的省级或设区的市的地区。协同立法是指在充分协调、协商的基础上，两个或者两个以上的省级或设区的市的地方人大及其常委会分别就相关事项进行立法，在制定的法规内容具有较高一致性、协调性的立法模式。协同立法并不突破我国现有的立法体制，也非强制性地使各地立法完全一致，而是在法律规定的基础上，各地立法机构通过加强沟通，充分考虑各地的实际情况，在立法规范、措施等方面有针对性地进行适当协调、调整，实现较高的协同性，使立法效益最大化，形成更大范围的同心圆。本文仅探讨具有立法权的地方人大及其常委会开展的协同立法，对中央与地方之间的协同立法和地方政府协同制定规章不做研究。

二、构成要素

区域协同立法的过程是对各地的利益诉求进行协调的过程，协同立法主要包含立法主体、程序和内容等方面的协同。

（一）从主体看，区域协同立法应当是平等主体之间的协同，即在区域立法合作时，各立法主体之间的合作是横向、平等的，而非纵向、强制性的。为更好地发挥具有立法权的人大及其常委会在区域协同立法工作中的作用，特别需要这些立法主体在协同立法过程中共同发挥主导作用。

（二）从程序看，立法程序是指立法机关进行立法活动时所必须遵循的步骤和程序。区域立法协同的程序需要以地方立法程序为基础，由具有立法权的地方人大及其常委会颁布法规。在立法程序中，需要加强各立法主体之间的沟通与协调，不仅仅是单个立法主体的决策、表决过程。

（三）从内容看，区域协同立法的内容是指通过协同确定立法的事项，这类立法往往选择如大气、河流等需要共保共治的生态环境内容，随着经济发展与实践的推进，区域市场一体化、营商环境优化、医疗、教育、跨省际道路交通与基础设施共建和维护、人才流动与劳动就业保障等领域的立法也将会纳入协同的范畴。在进行协同立法的过程中，需要对立法内容进行充分的思考、协商，因地制宜、因事施策，将立法效益最大化。

三、国内外立法实践

（一）国内的立法实践

国内协同立法最早可追溯至2006年黑龙江、吉林和辽宁三省召开的立法协作座谈会，达成了《东北三省政府立法协作框架协议》，开创了中国区域性立法协作框架的先河。东北三省协同立法主要采取三种模式：一是“紧密型”模式，对于地方政府和当地群众共同关注和关心的社会典型问题，联合成立专门工作小组就此问题所涉事项进行共同立法；二是“半紧密型”模式，对于具有共性的立法事项，由其中一省首先提出立法草案或率先通过相关立法，其余两省在各自的立法权限范围内通过参照和吸收的方式进行协同配合；三是“分散型”模式，对于三省存在普遍共识的立法事项，按照立法程序和权限分别进行立法，立法成果在三省之间分享。其中，“分散型”模式是三省立法协作程度最高的模式。

京津冀地区于2014年启动协同立法工作。2017年，三地通过《京津冀人大立法项目协同办法》，对适用事项和协同原则、内容、程序、方式等作了具体规范。2020年，京津冀三地同步起草、修改、通过和发布了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，该条例是京津冀第一个协同立法的实质性成果，也是我国首部对污染防治领域作出全面规定的区域性协同立法。

上海市、江苏省和浙江省人大常委会于2009年联合制定《沪苏浙人大常委会主任座谈会制度》，2014年安徽省加入。2018年，三省一市签署《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，明确提出要进一步完善立法协同的工作机制。2022年10月，三省一市人大常委会同步审议通过的《推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定》施行。

广东省人大常委会于2011年7月公布《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，对信息共享、组织协调等立法协同机制作了规定。2021年4月，广州、佛山两市人大常委会法工委签订《关于加强两市协同立法工作的合作协议》，决定探索加强两市协同立法的机制措施，加强两市重点领域立法，推动广佛同城高质量发展。2021年12月，为保护潮剧这一地方剧种，汕头、潮州、揭阳三市同步发布各自的潮剧保护传承条例，开创了全国在文化领域协同立法的先例。三市条例的框架结构、原则性规定基本统一，并对三市政府的沟通协调、建立完善潮剧保护传承区域合作机制等作出明确规定。

（二）国外协同立法实践

国外虽然政治体制、历史情况等与国内存在差异，但其各区域立法协同的理念、实操等仍值得借鉴和学习。在美国，“州际协定”是最为重要的区域立法协调机制，是各州之间互相协作的重要形式。“州际协定”在本质上是一种民事合同，一方违约后，受害方可以通过向联邦最高法院提起诉讼以获得司法救济。为保证执法的公平，在签署的“州际协定”中，必然有该协定的执法机构，一般为长期性的采取委员会制的行政机构。20世纪20年代，纽约州同新泽西州签订了旨在解决都市扩大带来的问题协定，并成立了美国历史上第一个州际机构——纽约州港务局（即今纽约与新泽西港口事务管理局）。

欧盟的立法协调机制主要概括为共享机制、制衡机制和程序机制。共享机制体现在欧盟各成员国均在立法机构中享有席位，且各成员国享有平等的参与权；制衡机制体现在立法协调机构的安排，立法涉及机构主要包括欧盟委员会（立法提倡者）、欧盟理事会（决策者）和欧洲议会（监督者），各机构之间相互制衡；程序机制主要是咨询程序、合作程序、决策程序和同意程序。由此可以看出，协调机构的设立促进着立法的进程，对区域立法协同的开展具有极其重要的意义。在加强立法协同的同时，也应当注重公众参与机制的建立，重视民意的表达。

四、立法原则

观察、总结国内外区域协同立法的实践，不难发现区域协同立法大致有两种情形：一是强强联合，发展水平相当且相邻的省省、省市或者市市之间，通过立法的方式解决共同面对的问题或者共同推动某方面的发展等，如东北三省、广州与佛山等地的协同立法；二是强弱联合，发展有一定差距但相邻的省省、省市或者市市之间，通过协同立法的方式疏解强省或强市的某些功能，以便更好地发挥其独特的优势或者共同解决某些问题等，如京津冀、长三角等地的立法。针对这些情形，地方协同立法需要遵循主体平等、互利共赢和充分沟通三项基本原则。

（一）主体平等原则

主体平等原则是地方协同立法的首要原则。在各区域之间均存在发展相对超前与落后的情形，处于相对落后区域的群体和个体都拥有平等发展的正当权利，也期望获得与发达区域同等发展和共享发展成果的机会。平等原则不仅意味着协同立法的主体在协同立法整个过程中表达机制、参与机制的平等，也意味着在立法成果共享、立法收益上的公平。只有以平等原则为基础，才能形成和谐稳定、可持续的纽带关系和沟通机制，才能形成互利共赢的协同立法共同体。

（二）互利共赢原则

互利共赢原则是平等原则的延伸和发展，是平等原则的本质要求。不同区域进行协同立法的目标是各自利益的最大化，这一目标的达成必须以互利共赢为基础，才能形成可持续发展的协同合作关系，才能将有关的措施制度化、法治化。区域内的协同发展并非仅是利益一致的同步发展，有时也会有利益冲突。地方协同立法也并非是将区域内的资源进行平均分配，有时会在科学规划的基础上确定重点发展的地区和事项。因此，发展过程中被人为忽视或牺牲掉的局部、短期和普通利益需要通过一定的机制予以补偿，从而确保区域发展的长远性和可持续性。从地方协同立法实践看，协同立法的事项多集中于区域生态环境保护、资源节约、节能减排等方面。经济发展水平较高区域的生态环境保护意识、意愿和能力相较于欠发达区域更为突出，在协同立法过程中，这必然会面临在确定对单位GDP能耗较高产业管控方面的难题，由此形成较为尖锐的利益冲突。因此，必须形成以互利共赢为目标和原则，才能使这些存在利益冲突的区域在立法方面达成共识，实现区域协同立法的可能性。

（三）充分协商原则

充分协商原则是实现平等原则和互利共赢原则的必要条件，实现互利共赢原则的前提是充分的利益诉求表达。立法主体对于多元利益进行判断和考量，必须建立在充分沟通、协商的基础上。成熟的立法沟通和协商机制需要区域内人大及其常委会定期分享立法规划、年度立法计划，就规划和计划中的共性问题进行沟通协商。此外，上级人大与下级人大、人大与政府之间也应当加强立法协调，以保障地方协同立法的顺利实施。

五、关于对泛珠三角区域协同立法的对策建议

中共中央《法治中国建设规划（2020-2025）》首次提出建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。这意味着具有地方立法权的人大及其常委会需要对协同立法进行更深入的研究，适时地推进地方协同立法工作，做好区域协同法治保障，这对“十四五”时期高质量发展具有重大而深远的意义。广东省人大常委会早在2011年就出台《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》，但珠三角地区开展协同立法的探索和实践不足。随着珠三角地区经济社会的发展，有必要对该地区协同立法进行研究，以便更充分地发挥立法引领和推动作用，更大力度地推进该区域的发展。为推动该区域协同立法工作的开展，提出如下建议：

（一）加强省级立法机关的指导协调

珠三角包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州9个市。珠三角9个城市之间存在经济社会发展的差距，珠三角与非珠三角之间发展差距更大，这也引起中央的高度关注。近年来随着珠三角地区的产业升级和发展，如何打造珠三角及非珠三角一体化成为亟待解决的问题。为此，“9+6”珠三角融合发展城市群的概念被提出，其中包括“广佛肇+韶清云”“深莞惠+汕尾、河源”等组团。珠三角融合发展城市群包括珠三角9个市，加清远、云浮、韶关、汕尾、河源、阳江6个市。目前，全省具有地方立法权的城市，除上述15个城市以外，还包括茂名、潮州、汕头、湛江、揭阳、梅州6个市，共21个城市。为推动广东省更好地发展，发挥地方立法的引领、促进和保障作用，建议省人大常委会积极推动、协调珠三角和非珠三角范围内具有地方立法权的市开展协同立法的研究、探索，可以多学习和借鉴京津冀、长三角等协同立法的丰富经验和做法，开辟适合我省协同立法的“广东方案”，通过立法为我省的发展保驾护航。

（二）健全完善信息交流机制

珠三角和非珠三角区域的协同立法离不开立法信息的交流和共享，只有打破信息的壁垒，才能更高效地整合配置立法资源，减少区域间的立法冲突，提高立法工作效率，从而更好地服务区域的协作发展。建议省人大常委会在每年组织召开全省立法工作会议时，对上一年度省内立法协同工作进行总结，并协商推动、确定下一年度省内立法协同工作事宜，或者有意向开展协同立法的立法机关形成常态化、制度化的立法联席会议制度，为地方立法机关提供交流协商的平台，对消除分歧、加强沟通、协同立法，发挥巨大的促进和推动作用。同时，省人大常委会可以设立“全省协同立法信息网”，既作为全省协同立法信息交流和共享的平台，也可作为协同立法对外展示的平台，在一定程度上收集公众反馈的信息，还能对立法工作起到一定的监督作用。

（三）完善立法资源配置机制

区域协同立法的主体是珠三角、非珠三角内具有地方立法权的市人大常委会，立法机关只有配备足够的人力、物力和财力，才能保障和满足立法的需求，避免因立法资源不足，影响立法工作。具有地方立法权的市人大常委会除可以自行起草立法文本外，还可以采用联合委托或者将立法课题进行公开招标的方式，由第三方机构如高校、律所等专业团队起草，从而尽可能地排除地方利益的干扰和影响，形成初步、较为高质量的立法成果。

（四）建立健全利益协调机制

区域协同立法的难点和关键点是对立法内容所涉及的利益进行协调，实现利益的合理分配，最大化地实现互利共赢的理想效果。因此，需要协同立法的双方或者多方建立“收益共享和利益补偿”的协调机制，对各方有利的项目，可以共同投资开放；对一方付出，多方受益的项目，应当按照“谁受益、谁补偿”的机制进行协商、协调，最终实现共赢的局面。公平公正是协同立法的基础，博弈和妥协是协同立法的过程和结果，互利共赢是协同立法的目标，互利共赢不意味着各方成本收益的绝对一致，而在于共同目标的实现与达成，在协同的过程中发展较快的区域可以适当照顾到发展相对滞后的区域，这是一体化的要求，也是实现共同富裕的共同追求。

（五）梳理协同立法操作流程

区域协同立法在立项、制定、表决、公布、法规解释、立法后评估等方面，与地方各自立法存在不少差异，重点分析立项、制定和表决等流程。区域内相关方经过充分沟通、协商确定进行协同立法，就需要有计划性地制定五年立法规划和年度立法计划。确定协同立法的项目后，需要考虑立法协同采用的模式，东北三省确定的三种协同立法模式可以作为借鉴。相较而言，紧密型的立法效率一般，半紧密型较高，松散型较低；紧密型协同立法的需求和能力要求较高，半紧密型和松散型均较低。三种立法协同模式没有明显的优劣，适用的情形和需求不同，对于各方都有强烈协同立法需求，或者必须协同才能解决的立法项目，通常采用紧密型的立法模式；对于一区域立法需求强烈，其他区域不太强烈或暂不具备条件的项目，可采用半紧密型模式；对于立法内容各区域间差异较大，或者区域间经济社会发展差异较大，只需要就部分内容进行协调、协同的项目，可以采用松散型立法协同模式。