文/河南省档案馆 张世举

2020年3月，经重新认定，J省档案馆为参照公务员法管理单位。由于《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》确定参照公务员法管理单位的必要条件是具有公共事务管理职能，而列入参照管理范围的各机构概莫能外，显然，J省档案馆是具有公共事务管理职能的组织。公共事务管理职能的意涵为党委系统担负的党的领导机关工作职能和政府系统行使的行政管理职能。J省档案馆是省级党委直属事业单位，为担负党的地方领导机关工作职能载体，即公共事务管理主体。公共事务管理主体处理好全口径档案事务，尤其是地方国家档案事务，要把区域治理和单位治理有机结合起来，推进地方国家档案馆的机构、职能、权限、责任法定化。

一、机构法定

中央和地方的各级国家档案馆，分别代表国家从事档案管理活动，乃国家行为。这与《中华人民共和国企业国有资产法》里“分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责”的表述，相互呼应。1956年4月，国务院发布《关于加强国家档案工作的决定》，要求“逐步在首都和各省区建立中央的和地方的国家档案馆。”紧随其后的两个年份，《天津市地方国家档案馆筹备处成立》《北京市决定成立地方国家档案馆》《我国地方国家档案馆筹备处相继成立》等新闻相继见诸报刊。

当前，地方上对专有名词国家档案馆的指向，存在某些争议。无可辩驳的是，现行档案法与未被明文废止的档案法实施办法，共有多处在使用“国家档案馆”这一语词。国家档案馆实为类称名词，在其前冠以区划名称，方使其特定化，如广州市国家档案馆、上林县国家档案馆、南宁市邕宁区国家档案馆。与之同时，司法实践当中的政府信息公开案件作为个案规范，一定程度上使“国家档案馆”语词文义的“射程”得以澄清，具体化了《中华人民共和国政府信息公开条例》的内容。“因浦东新区政府信息公开答复提起上诉案”（案号〔2020〕沪03行终106号）的主审法院认定，“将国家档案馆理解为国家级档案馆，系诉讼当事人的错误解读”“国家档案馆分为中央级、省级、设区的市级、县级等级别。”回顾《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）这一抽象司法解释，“国家档案馆”语词文义更加明确。

有关人士受到委托，在六届全国人大常委会第二十次会议上就档案法（草案）作说明，称草案第二十条规定，各级各类国家档案馆保管的档案，分期分批地向社会开放。但六届全国人大常委会第二十二次会议通过的档案法公布时，与“各级各类国家档案馆”对位的表述悄然变为“国家档案馆”。探求立法者的意图，不难发现，析分类称名词“国家档案馆”遭否决。

翻检《印度尼西亚档案管理基本准则》（一九九一年第七号法令），上面明确“设在各省省会的国家档案馆（其中包括与省级区域相同的地区），称为省国家档案馆”“省国家档案馆设于各省省会”：出现在法令第三章第八条之下的规定。类比来看，该国跟我国同为单一制国家结构，各级国家档案馆是可确指的，又是可辨识的。又如《中华人民共和国国家金库条例》，亦区分中央国家金库、地方国家金库。

综上，以J省档案馆为代表的、列为党委直属事业单位的档案馆，无疑是法律意义上各自地方的国家档案馆，或可于地方上新一轮“修法”时，通过地方性法规和政府规章予以固定下来。地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关，地方各级人民政府同时是地方各级国家权力机关的执行机关。由是，地方性法规及政府规章，都带有一定的创制性立法权，是谓机构法定。

二、职能法定

地方国家档案馆全面履行职能需要厉行法治。我国宪法明确“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”党性和人民性从来都是一致的、统一的，列为党委直属事业单位的地方国家档案馆是党的组织，要坚持在法治轨道上提升治理效能，管理区域内国家档案事务。国家档案事务畛域之外，地方国家档案馆就属于政府职能范围的经济和文化事业类档案问题的解决，主要是提出政策建议；而社会档案事务的管理，必须坚持人民群众的主体地位。

（一）移交事项法定。向地方国家档案馆移交的档案范围，概言之，有如下六种：1.国家档案；2.视作国家档案的历史档案；3.归属履行政府职能以国家档案论的类型化档案；4.同国家档案统一管理的党的档案；5.依照集中统一管理原则列管的群团机关档案；6.参照国家档案制度管理的已继受取得所有权的典型性档案。

关于国家档案。某些情况下的国际公约也是我国法律的渊源。借鉴国际组织签定的《国家关于国家财产、档案和债务的维也纳公约》里关于“国家财产继承”“国家债务继承”“国家档案继承”的说法，入列国家档案需同时满足如下三点：一是为执行国家职能而编制或收集的；二是在国家继承之日按照被继承国国内法的规定属于国家所有的；三是出于各种目的作为档案直接保存或控制的。进一步说，国家档案主要包括两个组分：一是国家职能活动中形成的档案，该组分是国家机关直接形成的。二是为执行国家职能活动而收集的档案，该组分与国家职能活动有一定的关系。

关于视作国家档案的历史档案。地方国家档案馆管理下的库区承载特定功能，意味着，保管党政档案的档案馆不同于专门保管历史档案的档案馆。普遍认为，地方国家档案馆以国家档案为主要收集对象已成为一项制度。依职能领受移交而来在分管范围内的国家档案，对于开展国家职能活动，有十分重要的凭证作用和查考价值，毋庸讳言，历史档案对于维护国家历史面貌和传承历史文化的贡献亦如此。历史档案同是向地方国家档案馆移交范围。

关于归属履行政府职能以国家档案论的类型化档案。政府职能主要包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护。换言之，政府职能活动多体现在对公民、法人和其他组织的依法行政上。这些活动直接形成的类型化档案，常具备“两多”特征：一是多被学界认为是专业档案；二是种类名称多由各个行政管理部门识别并命名。值得注意的是，我国幅员辽阔，发展不平衡不充分问题仍然突出，立法规定，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。某些情形下，地方政府规章或可决定，部门规章倡导移交本级国家档案馆的类型化档案将暂缓移交；也可将部门规章未要求移交的类型化档案，率先规定移交本级国家档案馆。

关于同国家档案统一管理的党的档案。党政档案实行统一管理，其原因是有许多党的档案，不宜归政府管，而且更重要的是以党的政策方针为纲才好整理。党的机构不同于国家机构，但党的组织模范遵守法律规定，将党的档案同行政机关档案连带本级其他国家政权机关档案统一管理。

关于依照集中统一管理原则列管的群团机关档案。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》指出：“中国特色社会主义群团发展道路基本特征是各群团自觉接受党的领导。”群团机关档案遵循档案集中统一管理原则（centralize principle of national archive）及其衍生出的分级集中措施，也移交同级国家档案馆。

关于参照国家档案制度管理的已继受取得所有权的典型性档案。法治政府是法治国家建设的重点，政府治理在国家治理的前排，地方人民政府是地方国家权力机关的执行机关，其决定和命令，一定层面上反映国家意志。譬如，非物质文化遗产法规定，国家级非物质文化遗产代表性项目名录最终是由政府批准、公布的。《文物法》也对文保单位命名有相似要求。地方上非国有的对国家和社会有保存价值或者应当保密的纳入管理序列的典型性档案名录，亦由地方政府分批次公布较为妥当。当然，对于本级人民政府发布的不恰当的决定、命令，经审查，地方人民代表大会常务委员会有权予以撤销。

（二）储备事项法定。仿照《中华人民共和国公路法》有关规定，地方国家档案馆宜设立专司仓储设施养护的库室运行中心，具体养护作业由市场主体承担。库室运行中心负责作业监管和成果运用。养护工作的基本任务归纳起来有如下三点：1.库体智能监测；2.库容条件拓展；3.库内空气治理。

库体智能监测事宜，受《中华人民共和国防洪法》启发。参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员，同样属于监察机关的监察对象，况且，地方国家档案馆列名治安保卫重点单位和消防安全重点单位，有责任完善物联网应用系统和库区“十防”监测体系。

库容条件拓展事宜，呈现为档案库房设备配套项目，通常由市场提供。地方国家档案馆按照平等、自愿的原则，约定自身和供应商之间的权利和义务。不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的合同当事人，承担违约责任。地方国家档案馆以民事主体身份从事民事活动，合法权益受《民法典》保护。

库内空气治理事宜，疏忽不得。劳动者依法享有得到职业健康保护的权利。实施职业健康保护行动，通过《国务院关于实施健康中国行动的意见》已从国家层面提出推进。档案库房空气质量参数堪忧，必会危害工作人员健康。一方面，《中华人民共和国工会法》规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”，地方国家档案馆及其工会组织，治理库内空气责无旁贷；另一方面，一些地方，如天津市档案馆，在推动落实职工福利待遇方面取得可喜进展，将接触有害有毒物品补贴项目支出编进部门预算。

另外，根据库藏档案的产权与终极流向不同，地方国家档案馆的库藏构成大致分为法定保管、意定保管、协定收藏三个部类。国家档案、视作国家档案的历史档案、归属履行政府职能以国家档案论的类型化档案、同国家档案统一管理的党的档案、依照集中统一管理原则列管的群团机关档案，是法定保管部类。参照国家档案制度管理的已继受取得所有权的典型性档案是意定保管部类。依照《档案法》第十七条、第二十二条之规定，代存、代为保管的典型性档案属于协定收藏部类。宜区分库藏档案的不同部类，采取有效措施，加以保护和管理。

（三）给用事项法定。将档案提供给社会公众利用，称为给用事项，是给付行为。给付义务与公民权利的受益权能相对应，唯有与这种请求权直接对应的国家公权主体对公民的给付，才在给付义务范围。续接前文，J省档案馆是参照公务员法管理单位，这反映其具有公共事务管理职能。J省档案馆系党的地方委员会直属事业单位，这样的机构设置和编制管理形式，并不影响J省档案馆是带有片面性质的国家公权力主体。

从权利救济视角看给用事项，具有启迪意义。意思实现是指行为人以某种表明法律意图的行为间接表示自身内在意思的默示。公民到地方国家档案馆查档接待场所申请利用档案，就是意思实现，此乃用行为默示或者以推定行为作出与地方国家档案馆签订公法合同的意思表示。此种公法合同断然不是民事合同，即便是党委直属事业单位可以比照国家机关，具有民事主体资格。然而，公法合同又非纯正意义上的行政协议，于是，地方国家档案馆所作的给用事项，不属于行政行为，自然不在行政诉讼法规定的受理范围。

三、权限法定

提升地方国家档案事务治理法治化水平，必然要求以法治方式授予地方国家档案馆公共事务管理权，这离不开完备的法律规范体系及完善的党内法规体系。党的地方委员会通过法定程序使党组织的主张成为地方性法规，而地方性法规授出的职权，又通过包括地方国家档案馆在内的各类公共事务管理主体得到行使和最终实现。以下详言之。

（一）通过公法义务向管理职权转化。机构一旦被设定为负有某种公法义务，就能够享有一定的管理职权。检索档案法和政府信息公开条例，地方国家档案馆得以向管理职权转化的公法义务如下：1.负责收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案；2.按照国家有关规定接收移交的档案；3.负责档案数字资源的收集、保存和提供利用；4.会同档案形成单位或者移交单位共同负责档案开放审核；5.充当各级人民政府在国家档案馆设置的政府信息查阅场所。以上各点，为地方国家档案馆由转化方式产生公共事务管理职权准备了前提。

（二）接获特定授权。追根溯源，机构职责权限既可源自国家法律法规和党中央、国务院的文件规定，也可源于地方性法规、规章和地方党委、政府的文件规定。

1.行使好既有授权。档案法载明：（1）国家档案馆应当奖励向国家捐献重要、珍贵档案者；（2）属于国家所有的档案，由国家授权的档案馆或者有关机关公布。

2.去争取党规赋权。各级国家档案馆难能可贵的贡献在于为党执政兴国提供理据支持和文献保障。为坚持党内法规同国家法律衔接协调、规范地方国家档案馆各方面工作以及调整党政群机关与参公管理单位来地方国家档案馆调取档案信息的行为，宜由省级党委制定党内法规制度提供基本准绳，暂名《地方国家档案馆工作促进办法》，比照针对《机关档案工作条例》的类别界定，当归入党内法规体系里面保障方面的法规。

（三）吁请地方立法。《国务院办公厅关于印发国务院2018年立法工作计划的通知》（国办发〔2018〕14号）列示经济、政治、文化、社会、生态文明等方面立法项目的安排，其中，档案法修订草案被置于“为健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”之目的下，与经济、文化、社会、生态方面枚举的立法目的并列。不难发现，《档案法》是政治方面的法律。制定、修改、废止政治方面法律的配套规章，地方应当按照有关规定及时报告同级党委。

机关自身建设里，档案、保密、密码工作时常并称，后二者依据的法律分别是《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国密码法》。有关方面在组织编写法律释义时，均将前叙两法归口承担国家政权建设立法任务的全国人大法工委国家法室运作。刑法对抢夺、窃取国有档案罪所作的规定，叙明刑法此处保护的法益是国家对档案的管理制度。档案工作是一项专门业务，又是一项机要工作，联系前文叙及档案法是政治方面法律，照顾“国家档案”“国家秘密”“核心密码”三者的均衡性，适时以某种方式将调整国家档案的法律规范划至保密法和密码法同在的国家法部门。

法治建设的可行进路，包括单位领导人员利用人大代表建议或政协委员提案渠道，呼吁地方国家档案事务领域立法。仿用《中华人民共和国水法》之称谓，暂名《地方国家档案条例》。此等地方性法规授出的职权，通过地方国家档案馆得到行使和最终实现。此条例应着眼于区域内国家档案工作的整体，为从事地方国家档案工作的各有关方面提供基本的地方性法规依据，不能仅仅局限于加强对地方国家档案馆的监督管理。此地方性法规本身的内容，除划定地方国家档案归属与流向外，还要包括移交单位/形成单位的公法义务、相关从业人员的健康权益维护、库藏档案数字化资源授意合作方的比选和对公布国家档案行为的批量授权等内容。非这般立法意旨，则不能涵盖和统率《地方国家档案条例》大多数条文。唯有这个法规名称，方与其地方国家档案事务领域基础性、综合性法规的定位相称，也符合自身内容的内在逻辑。

四、责任法定

现阶段的地方国家档案馆，兼具服务社会和为机关提供支持保障的双重属性，需要进行一定程度的系统优化和功能再造。党政群所属事业单位是提供公共服务的重要力量，地方上相当数量的国家档案馆得以划为公益一类事业单位。公益服务，可以解读成无偿、低偿的公共服务，地方国家档案馆各种治理活动的受益面，既包括公众所需的公益/公共服务，也包括机关所需的若干支持保障。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提及，服务社会的公益类事业单位，强化公益属性；主要为机关提供支持保障的公益类事业单位，同机关统筹管理。要坚持在法治轨道上推进机构自身建设及匹配治理幅度。

（一）单位治理。单位治理离不开高效的法治实施体系。公务活动中，使用财政性资金购买服务，按照或参照《政府购买服务管理办法》执行。然而，地方国家档案馆多为公益一类事业单位，之所以被认为不能作为政府购买服务的主体，是指其不能将自身的主要职责假借购买而委托出去。为完成自身职责，公益一类事业单位采购所需辅助服务事项无政策障碍。事业单位作为采购人采购的服务，依照《政府采购法》第二条所释明的指向，包含事业单位因自身需要或因向社会公众提供公共服务而配置的辅助服务。通常情况下，地方国家档案馆采购的服务，皆从属于公益一类事业单位所需辅助服务。这些服务事项至少包含技能型、知识型两种：保护修复、消毒灭杀等属于前者；用档咨询辅导窗口服务、政务服务热线服务等则属于后者。此外，地方国家档案馆还应安排一些与职责密切相关的项目支出。比如，将支出用于适配区块链应用场景、运用区块链技术对查档接待大厅出具证明性材料防伪溯源；又比如，将支出用于改善驻设政府信息公开查阅场所条件。

（二）区域治理。剖析国家治理，存在政党治理、政府治理、政社关系等。国家与社会时常划界而治，但不应忘记，国家在社会失灵时发挥元治理作用。共建共治共享是我国的根本社会治理制度，地方国家档案馆可通过依法成立的社会组织参与社会档案事务治理。以J省为例，不妨以省政府决定的方式，一揽子授权J省档案馆为若干社会团体、社会智库的业务主管（指导）单位，以期引领区域内社会组织参与社会治理。

据悉，参照公务员法管理的单位参照执行《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，须与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会脱钩，但脱钩范围并未包含学术性社团、联谊性社团。一般说来，学术性社会团体的名称参照《中华人民共和国学科分类国家标准》二级学科设置，对于其中达不到学科标准的，以研究会命名，如沈阳市家庭档案研究会；联谊性社会团体根据相同人群的需求而设，以联谊会命名，如宁波市鄞州区家庭档案联谊会；社会智库，遵循《关于社会智库健康发展的若干意见》，是以社会组织形式申请成立的，具有法人资格。

《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号）强调：“支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金。”社会团体专项基金是指社会团体凭借政府部门资助、国内外社会组织及个人定向捐赠、本团体自有资金设立的，专为资助符合社会团体宗旨、业务范围的特定事业的基金，如浙江大学教育基金会校友档案研究基金。区域治理场域下的地方国家档案馆，鼓励区域内社团及智库设立革命历史资料征集基金、承接政府转移职能或供政府购买服务、作为第三方评估机构承接评估工作、参与标准化工作。多元主体参与的区域治理活动，对于策应地方国家档案事务治理效用的大有裨益。

五、法治保障体系

法治中国框架内拥有由党内法规、国家立法和社会自治规则支撑的三套规则体系。制定地方性法规及省级党委党内法规，是聚合和凝结地方国家政权意志来实现党的领导力、加强党的制度建设的必由之径。保障地方国家档案事务治理活动，既要有法律规范，如《地方国家档案条例》，更要有党内法规，如《地方国家档案馆工作促进办法》。形成有力的地方国家档案事务领域法治保障体系，要扭住党内法规执行责任制这个关键抓手。

（一）单位治理需要法治保障。各级党校工作、各级社会主义学院工作分受党内法规《中国共产党党校工作条例》《中国共产党社会主义学院工作条例》调整。犹如党校、社院两种类别党组织工作未见教育行政主管部门行政干预，作为与上述两类实体同为党委直属事业单位的党组织，地方国家档案馆工作也不宜以政府工作部门名义来主管。国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务各归其位，国家治理、政府治理、社会治理各司其职。

（二）区域治理需要法治保障。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》明确，党委直属事业单位“对主要规定其职权职责的党内法规，负有牵头执行的责任”、其他相关单位“协助配合牵头部门共同执行党内法规”。诸如，河北省三级国家档案馆馆长联席会议制度、西南某省级国家档案馆和省直部门联动范例，因服从制度建设，需要用省级党委党内法规形式肯定下来；仿效市精神文明建设指导委员会的称谓，或将北方某直辖市档案工作领导小组改为市档案治理体系指导委员会，若该议事协调机构的办事机构设在同级国家档案馆，仍不用重复计入机构限额。同时，地方国家档案馆要坚持“依法治国和依规治党有机统一”，党通过设在非党组织领导机关中的党组来实现党对非党组织的领导。各行业主管部门按照事权划分职责，对经济和文化事业类档案的范畴进行规制。新一轮党和国家机构改革后，地方国家档案馆剥离行政职能并设为党委直属事业单位。在社会调节和居民自治之外，一些确需政府直接管理的社会档案事务，与依法行政关系较为密切，宜由改革后档案行政管理职权划往部门开展行政执法。