文/黄勇

当今，世界正处于百年未有之大变局。国际金融危机阴霾未散、贸易争端和摩擦愈演愈烈、新冠疫情冲击经济、俄乌冲突持续不断，全球产业链、供应链和价值链随之发生变化，国际市场正朝向新型全球化的方向发生演进，并塑造着新的国际格局。在这个过程中，部分国家和地区基于保护本土市场国际竞争力的目的，围绕价值倡导、贸易投资协定和国内法律制度等方面已经形成或正在酝酿竞争政策的新工具，使竞争政策呈现出域外适用扩大化、拘束力强化和法治政策化与政策法制化的特点。我国作为具有外向型经济特点的世界第一贸易大国和第二大经济体，理应对此充分重视、加强研究、形成方案，在国际格局演进的背景下构建好中国竞争政策的法治蓝图，为进一步深度参与国际竞争治理和适应全球化的新局面做足理论、思维、制度及实施等方面的法治准备。

我国竞争政策法治保障体系构建的必要性

竞争政策是一系列旨在充分发挥市场在资源配置中决定性作用的、以市场为优先的法律法规、规章和政策的统称。现代市场经济国家普遍拥有包含货币、金融、竞争、财政、贸易、消费、环境等政策的综合法律法规和政策工具箱，实行市场经济体制必然要确立竞争政策在其中的基础地位。实施竞争政策也以法治为首要路径，反垄断法是重要的法律制度工具。这部法律旨在保护境内市场的竞争，当境外垄断行为对境内市场产生排除、限制竞争影响时，同样具备适用境内反垄断法的合法正当性基础，这被称为反垄断法的域外适用制度。过去，这种域外适用制度的作用范围是相对有限的，仅集中在经济垄断行为领域，且这一领域尚不存在也难以形成有拘束力的国际公约、区域性协定或双边条约，现有贸易协定的竞争章节均不适用争端解决机制。但近年来，一些以美国、欧盟等重要经济体为主导的竞争倡导、经贸协定文本和部分法域已经实施或正在制定的法律，正在使竞争政策域外适用的范围开始向行政性垄断行为领域延伸，并表现出越来越强的拘束力。这种变革趋势使我国在开展投资和贸易往来时，有着受到显著影响甚至遭遇排斥的可能性。除了外部压力和不确定性，我国国内经济在实现高质量发展的过程中也正在受到来自内部市场的压力和考验。构建竞争政策法治保障体系是应对当前环境和形势的必然选择。

我国竞争政策法治保障体系构建面临的挑战与问题

构建竞争政策法治体系是应对新型全球化的外部环境和推动高质量发展建设全国统一大市场的必要之举。我国1993年修改《宪法》，尤其是2008年实施《反垄断法》以来，竞争政策的法治保障已经形成了一定的基础。构建我国竞争政策的法治保障体系是一项系统工程。我国竞争政策在认识和共识、制度体系建设和刚性约束及实施改进方面，均存在着一定的挑战。

1.对经济治理方式的认知及其瓶颈。竞争政策旨在发挥市场在资源配置中的决定性作用，无论是经济的快速发展期还是暂时进入经济周期，都应当坚持竞争政策，并使产业政策等其他经济政策自动服从于竞争政策的目标。当前我国市场体系建设中，地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断、违法给予优惠政策或减损市场主体利益等现象还较为广泛地存在。特别是当经济遇到不确定性或发展瓶颈的时候，政府能否坚持竞争政策的治理方法是能否加深认识、转变思维和形成共识的重要标志。当下我国需要通过竞争政策实现经济目标，其现实基础也比以往任何时候都要坚实。

2.既有的竞争政策体系及其改善空间。竞争政策的制度体系，应涵盖所有有利于通过市场方式发展国内产业、增强国际竞争力的制度，这些制度在覆盖面、适用性和效力位阶上，均应当达到能够适应当前我国市场发展的程度。目前，我国竞争政策的制度体系构建方面，还存在改善优化提升的空间：一是制度覆盖范围需要进一步扩大，二是效力位阶需要得到进一步提升，三是适用性需要得到进一步优化。

3.竞争政策实施机制的刚性及其改进。《反垄断法》虽然专章规定了禁止滥用行政权力排除、限制竞争，但国务院反垄断执法机构只享有调查权和处理建议权，不具有强制力，这就令执法机关在开展相关执法工作时容易陷入被动；公平竞争审查制度除了存在上述效力层级不足导致地位不突出和适用优先性不彰显的问题外，最重要的刚性约束就是责任的追究和落实机制。国务院反垄断执法机构在各地方开展公平竞争审查专项督察时，政策制定机关未进行自我审查、审查不到位的问题还时有发生，但目前为止尚未看到后续的反垄断执法衔接以及党纪政纪审计责任的追究。

我国竞争政策法治保障体系构建的理念与原则

论证构建竞争政策法治保障体系必要性以后，从逻辑上对体系构建进行分析，能够引申出两个问题：一是，我国需要什么样的竞争政策；二是，我国需要为这样的竞争政策构建怎样的法治保障体系。对此，既要考虑一般性的市场法治原则，也要结合竞争政策和反垄断的自身特点，考虑本土的竞争政策法治需要。

（一）我国竞争政策法治保障体系构建的基本理念

竞争政策及相应法治保障体系应具有国家治理层面的高度，从我国竞争政策的发展过程和现状来看，还需要进一步提升竞争政策在治理体系中的高度，落实强化竞争政策基础地位的内在要求。虽然我国已经拥有《反垄断法》和近14年的执法经验，并通过这部法律的实施推动制定和实施了公平竞争审查制度，但仍有必要注意的是，竞争规则的法制化和付诸实践并不足以充分地表达竞争政策法治的内涵和要求，竞争政策法治应当具备更高的站位，需要被纳入国家治理体系层面的话语范畴，真正地使竞争政策成为国家的顶层设计。

还需要明确的一点是，赋予竞争政策法治国家治理层面的属性是为了从《宪法》上明确其应然定位，而并不表示让竞争政策完全脱离于市场运行的规律和规则。竞争政策已经形成的规则是竞争政策法治的实在性来源，竞争政策法治的定位升格，则是为了更好地指导竞争规则的制定、完善和实施。笔者倾向于认为应当更多地赋予竞争政策法治以国家治理层面的属性和意义。理由在于：从文义解释来看，根据《宪法》第15条中“国家实行”的这一定位，市场经济中的竞争政策法治天然地具有国家治理这一更高层面的法治含义。

（二）我国竞争政策法治保障体系构建的一般原则

在讨论一般性市场法治原则的时候，可以把这个讨论对象进一步划分成法治和市场两个部分，前者重在揭示法治的基本原则和构成要件，后者则着重突出法治在市场这一特殊语境下拥有怎样的话语体系。法治并不仅仅指代法律制度的通过、生效和实施，而应当是一个由法治精神、原则和要素有机组成的系统性工程。

从市场的角度看待法治，市场法治的第一个作用是约束政府，第二个作用是约束经济人行为。通过法治约束市场主体以通过法治约束政府为前提，只有厘清政府和市场的关系，使政府和市场保持一定的距离，政府才能够更好地促进市场运作。从政府的角度看待法治，就是要将政府纳入法治规制的范畴。在竞争政策领域，我国已经拥有禁止滥用行政权力排除、限制竞争的《反垄断法》和公平竞争审查这一国务院政策制度，然而，在个案中分析这些规则判定标准的适用性时，则会发现我国竞争政策的法制建设仍然存在着完善空间，特别是公平竞争审查制度对补贴的力度有待加强以及《反垄断法》第37条的要件和标准需要明确。

我国竞争政策法治保障体系的实践路径

（一）完善以竞争为核心机制的政策治理体系

1.推进竞争政策实施的法制化及其制度体系。我国《反垄断法》是竞争政策的重要制度工具，也是落实党的十九大“打破行政性垄断，防止市场垄断”这一部署的关键法律路径。在《反垄断法》对反垄断执法特别是行政性垄断执法如何保障和落实的问题上，一方面应当强化反垄断执法机构开展行政性垄断执法的程序性保障机制，增加行政性垄断行为执法的可操作和可落实性；另一方面要在充实反垄断监管力量的基础上，进一步增加反垄断执法机构的权威性，以强化执法机构在针对大型企业和强势部门开展执法时的调查和博弈能力。

2.推进产业政策转型及其法治化实施。理论上看，竞争政策侧重市场决定，而产业政策强调政府主导，二者之间是相对应的关系，并且竞争政策理论上对产业政策具有约束作用。但如果将目光投射于实践就会发现，不同国家和地区竞争政策和产业政策之间的具体关系有着细微的差别，由此也将导致竞争政策与产业政策之间的协调关系甚至协调路径发生根本性变化。就我国而言，长期以来我国经济社会发展过程中的政策体系结构呈现产业政策一家独大和竞争政策严重缺位的状态，即便经历了经济转型，产业政策基于过去计划经济时期产生的惯性思维仍然存在于我国经济治理体系当中，而竞争政策正处于生根发芽期，尚未深度嵌入国家治理体系当中，还难以发挥出对产业政策的制约作用。因此为了加快推动建立竞争政策法治保障体系，发挥竞争政策对产业政策的约束作用，应当为产业政策施加自我约束机制，为竞争政策发挥作用预留更加广阔的空间。

（二）竞争政策保障体系实施的具体机制及其路径

1.进一步完善竞争政策实施的体制机制。我国《反垄断法》实施至今，反垄断执法机构经历了两次改革。2008年《反垄断法》通过之时，反垄断执法工作由国家发展改革委、商务部和原国家工商行政管理总局分头负责；2018年国家机构改革后，新组建的市场监管总局统一负责反垄断执法。2021年11月，国家反垄断局成立，市场监管总局实际负责反垄断执法的司局由一个增加至三个，反垄断执法资源得到扩充，更加常态化的执法格局将为我国市场竞争状况带来持续改善。同时也应当看到，开展行政垄断执法和实施公平竞争审查制度，不可避免地会与上级政府或部门以及同级别但更加强势的部门发生对抗，因此持续提升反垄断执法机构的权威性依然存在现实需要。

2.进一步改革经济挂帅的政务考评体系。党的十九大以来，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。建设现代化经济体系，既需要依靠竞争政策法治，也需要依靠各级政府部门予以贯彻和落实，此时政务考核评价指标体系与竞争政策的实施之间就产生了千丝万缕的联系。在经济的高速增长阶段，经济挂帅的评价体系使得短期就能见效的产业政策大行其道；而在高质量发展阶段，应当建立起一套鼓励实施竞争政策促进转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的新型政务考核评价体系，为竞争政策法治参与服务国家治理、推动高质量发展打通深层次的关卡。

3.进一步提升反垄断和公平竞争审查质量。提升反垄断执法的专业性是全球反垄断法实施中的永恒话题，而此处需要着重予以强调的是在行政性垄断领域同样要不断提升专业性，特别是在违法性分析、竞争分析和改正措施的设计等方面。执法专业性的提升也依赖于对市场治理整体把握能力的增长，为此应在政府系统特别是执法机构内部建立起竞争政策和市场完善方面的调研方法和评价体系。

4.进一步发挥各级人大和人大财经委对经济治理方案的监督作用。按照竞争政策的理念和反垄断法、公平竞争审查制度的规定，产业政策的制定和实施应当以不损害市场竞争为前提；政府如何实施产业政策和竞争政策，也应该受到国家权力机关的监督。在我国，产业政策与国民经济和社会发展计划、财政配套落实之间的联系密切，但几者在衔接中如何体现竞争政策，仍存在空白。一些地方性实践经验表明，各级人大和人大财经委能够在此方面发挥积极和实际的作用，建议今后通过总结、试点，推广相应做法，从源头抓起，使我国产业政策的制定和实施更加符合竞争政策的理念和规则要求。

结语

我国经济正转向高质量发展阶段，竞争成为经济发展不可或缺的内生驱动机制，与之相应的竞争政策也在国家经济政策体系中具有基础地位。尽管竞争政策在不同经济体中有不同的内涵和外在的实践方式，但无不强调竞争机制在经济增长中的地位和作用，无论是对内经济治理还是对外贸易流通，都要求坚持市场决定资源配置，以竞争促增长、以增长保质量。我国也不例外，强化反垄断深入推进公平竞争政策实施成为市场经济建设、经济治理现代化的内在要求和核心内容。唯有通过法治化的竞争政策实施，方能消除经济转型中以干预代替市场、以权力代替法治、监管不严不到位等问题，以法治思维和法治方式来促进和维护竞争在经济发展中的作用，对外进一步提高我国市场声誉和改善营商环境。也只有通过前述对内强治理、对外重改善，着力推进竞争政策法治化，并依法治化思维和方式来推进和保障竞争政策的实施，才能在实践中确保竞争的内生驱动作用，以竞争促创新、保质量，在治理中实现高质量发展，提高社会福利水平。