姚虹聿

2021年11月22日，日本东京电力公司（简称“东电”）发布消息称，其两名员工在福岛第一核电站更换出现裂痕的管道时，疑似从鼻腔吸入微量放射性物质，导致“内照射”。虽然这两名员工根据规定穿戴了防护装备，包括工作服和防尘口罩，但东电专家称，他们应该戴上覆盖全脸的面具，并穿上级别更高的防护服。据日本NHK报道，这两人体内均未检测出放射性物质铯-137，所以他们只遭受到极轻微的辐射，不会对身体造成严重影响。

目前日本正因“核污水入海”问题受到国际社会的广泛指责，东电人员的安全防护又出了问题。日本媒体和民众不禁提出疑问：福岛核事故遗留的问题已经持续了10年，为何新的问题不断出现？东电和日本政府究竟是如何应对的？

据NHK报道，2011年福岛核事故发生后，日本在法律方面的动作不可谓不迅速，对于与核事故应急处置相关的法律进行了一次大调整。

日本《电力事业法》的宗旨是“确保公共安全及环境的安全，对电气设备的施工、维修及运行进行监管”。该法不仅适用于火力发电和水力发电，也适用于核电，甚至细致到对设备焊接部位的检查等相关事项。

福岛核事故发生后，为了加强对核设施的安全监管，日本政府在《电力事业法》的基础上制定了一系列内阁条例和相关规章，包括新的电力事业规章、核能发电厂建造及维护要求规章、发电用核燃料生产的技术规章，以及基于核能发电设备的放射性剂量标准。

核事故应急措施包含在日本《应急准备基本计划》的法律框架之中。考虑到核应急事件的特殊属性，《原子力灾害对策特别措置法》对上述计划进行了补充。该法规定了核应急的特殊措施，包括核灾害的预防责任、核应急事态的宣布和核应急指挥部的建立、紧急状态对策的实施等。

福岛核事故发生后，日本政府根据上述法律，要求东电确保核设施附近常驻核事故应急高级专家组，指导采取核应急防护措施，以及采取其他防止核应急事件发生和发展的必要措施。

为防止核设施中使用的放射性同位素造成危害，日本制定了《放射性同位素等辐射危害防护法》。该法规定了放射性防护的区域控制、放射性从业人员的防护措施和剂量控制、控制区域内的放射性物质测量及标准等。此外，核设施的放射性防护还要遵守《原子炉等规制法》和《工业安全和健康法》。

福岛核事故发生后，日本政府要求东电根据上述法律，制定了一套核辐射防护规则体系，包括区域控制规则、相关从业人员及公众的防护规则、放射性水平监测规则等等。

除了上述立法调整以外，日本核安全委员会（NSC）还编制了《安全审查和安全评价导则》，规定了核设施基本设计审查需要采用的技术，在相关安全审查过程中，遵照导则对运营单位实时进行监管。

总体来看，以这次核事故为契机，日本逐步实施了以引入新的安全监管制度、强化安全标准、理顺复杂的核安全法律体系等为主要内容的计划。例如，设立新机构“核能监管厅”;修改《核设施防灾对策》;核监管委员会颁布新的《灾害对策指针》;将核电经营者对事故的处理对策上升到法律监管层面;对于与核能相关的许可申请作出新的技术性要求，提高审核标准，并赋予其法律效力。

据《日本经济新闻》报道，核事故应急处理相关法规的落实，要以充足的资金为基础。在这方面，无论东电还是日本政府都是疲于应付。东电的两名员工因防护不力受到轻微辐射，从细微之处反映出核事故处理资金捉襟见肘。

事实上，福岛核事故发生后，涉及核事故处理资金的法案一直“难产”。直到2017年5月，日本《原子能损害赔偿和反应堆报废等支援机构法》才在参议院全体会议上获得通过。该法规定，东电有义务为福岛核事故处理设立准备金。核事故处理相关事项，预计共需多达8万亿日元（约合人民币5000亿元）的费用，在30年内陆续支出。东电的这笔准备金每年由日本政府核定，具体由经济产业省大臣负责。

该法案甫一出台，东电就提出異议：福岛第一核电站事故的处理费用，最初预估只有约2万亿日元。后来在实际操作过程中，废弃核燃料的取出、设备更换、核污水处理等事项均困难重重，预估费用不断增加，直至达到8万亿日元。东电要求日本政府建立资金筹措机制，协助处理核事故遗留问题。

福岛核电站周边仍存在辐射风险

日本经济产业省表示同意，同时要求东电建立相关机制，避免其经营状况影响核事故遗留问题的处理。

具体来说，为防止东电舍不得拿出资金，日本经济产业省加强了监督，定期对东电总部及核事故处理作业现场进行检查，并强调，原则上核事故处理资金从东电的利润中优先划拨。如果东电的经营状况不稳定，那么研发、生产和人员相关费用的拨付要让位于核事故处理。

该法案还规定，日本的其他电力公司也有义务为核事故的善后提供支持，提供部分资金。有媒体担忧，东电等电力公司可能通过集体上调电价的方式来筹集资金。为此，日本政府调整了核事故处理方案的表述，将“极力将财政负担减至最小”改成“极力将国民负担减至最小”。

因担忧东电不能提供持久、稳定的电力供应，日本政府不得不参与核事故的善后工作。

对于为什么日本政府要为东电核事故买单，日媒分析主要有以下三个原因：一是东电是日本最大的电力公司，承担着包括首都东京在内的大半个关东地区的电力供应任务。如果东电因资不抵债而破产的话，那么日本的电力供应系统会出现混乱，势必对相关地区的供电安全和经济活动造成影响。二是东电的债务大都集中在日本的金融机构，这些机构持有东电的大量股份。如果东电破产的话，那么就会引发连锁反应，给日本的金融市场造成一定的冲击。三是如果东电真的破产，那么按照法律规定，其资产将优先用于偿还公司债务。这样一来，核事故中的受害者应得的赔偿将难以保障。

《原子能损害赔偿和反应堆报废等支援机构法》不仅规定了东电提供资金的义务，也要求日本政府提高参与度，以确保核事故处理资金的充足供应。具体要求是新设赔偿支援机构，以便向东电注入公共资金，避免东电负担过重。

根据该法案，在东电接受政府监督的同时，政府推动成立名为“原子能损害赔偿支援机构”的部门，为东电的核事故处理工作提供资金支援。日本政府明确表示，不会为资金额度设置上限。只要预估核事故处理工作可能影响电力供应，那么日本政府就会对东电提供援助。

核事故处理工作最终的总支出可能大大超过8万亿日元，达到10万亿日元。东电可能出现资不抵债的情况。为此，日本政府主导的“原子能损害赔偿支援机构”，提供可随时变现的国债，并以认购东电优先股等注资方式来进行支援。

然而，日本政府对东电的有力支援只持续了两年。据统计，到2012年底，日本政府给予东电的核事故援助金达到1.5万亿日元;到2013年底，“原子能损害赔偿支援机构”累计用于福岛核电站事故的援助金达到3.2万亿日元。

2014年，东电应日本政府的要求，开始动用电费收入返还资金给“原子能损害赔偿支援机构”。东电将这笔资金称为“特别负担金”。日本政府的理由是：东电已经恢复了相对比较稳定的经营，并持续产生营业利润。核事故处理已经不再是危及东电生存的问题。因此，日本政府已经尽到了救助义务。另外，日本政府表示，并没有要求东电支付利息，只是逐步收回本金而已。

从2014年至今，东电与日本政府之间关于核事故处理的博弈一直持续。东电资金不足时，会向“原子能损害赔偿支援机构”伸手，获得一定的支援。但每笔资金大约一年后就会以“特别负担金”的形式返还给政府。捉襟见肘的资金，使得日本处理核事故遗留问题的工作磕磕绊绊，并不断产生新的问题。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com