李忠东

借鉴域外养老金改革经验

由于医疗进步和更健康的生活方式，世界上许多国家的平均预期寿命一直在稳定增长。与此同时，生育率却持续下降。这种态势对社会保障体系的可持续性构成了威胁，其中之一就是养老金体系。不少国家都在广泛讨论延迟退休的可行性，逐步提高官方退休年龄，另外还将养老金改革等提到议事日程上。

2020年，德国10年来首次未实现人口净增长，这给养老金体系带来了巨大压力。德国养老金体系主要由法定养老金体系、企业养老金体系和私人养老金体系三大支柱构成，其中法定养老金是绝大多数退休者的主要生活来源，筹资模式采用现收现付制，即由当前劳动力缴纳的养老金支付退休者的养老金。人口老龄化加剧，意味着向法定养老金体系支付养老金的劳动力越来越少，同时法定养老金领取者却越来越多。德国人口老龄化加剧，加上新冠肺炎疫情对经济和就业的冲击，进一步加大了德国养老金体系的筹资压力。

如何缓解这一筹资压力？首先，在现行的养老金体系下，德国采取延迟退休的办法。由于受人口结构冲击大，加上严重依赖出口，不能大幅增加缴费率，因此延迟退休会在一定程度上解决养老金融资难的问题。德国的退休年龄过去几十年一直在缓慢提高，联邦政府自2012年起决定将法定退休年龄从当时的65岁逐步提高至67岁，这一政策将在2029年之前适用于所有退休人员。根据德国联邦经济和能源部咨询委员会开发的“退休年龄与预期寿命的动态拟合”模型，如果对当前德国人口预期寿命预测正确的话，该国法定退休年龄可以在2042年提高到68岁。

其次，德国在政府公共财政层面通过增加税收、提供财政补贴的方式，来弥补养老金体系的赤字。早在1997年，赫尔穆特·科尔领导的联邦政府将增值税提高了1个百分点（从15%提高到16%），以此来填补养老金的收入与支出间的缺口。1998年至2005年，格哈德·施罗德任德国总理，引入生态税为养老金提供财政补贴。由于养老金的收支差距逐年拉大，政府补贴额度也在不断加大。2005年安格拉·默克尔任总理，由于2009年开始提高了劳动者个人缴费比例，政府的补贴开支得以缩减至24%左右。近年来，随着欧洲经济的复苏与德国经济向好，就业率创历史新高，德国政府对于养老金的补贴进一步缩减至23%。但是，政府补贴占政府支出的比例只在2008～2013年低于20%，其余时期均高于20%。由此可见，养老金补贴一直都是德国财政的巨大开支项目，这一基本特征并未发生根本性改变。2020年，为养老金提供的财政补贴达1060亿欧元，这意味着联邦政府近26%的财政补贴都投入到了养老金体系中。到2040年，这一比例将升至44%。

意大利是人口老龄化问题最为严重的国家之一，男性的预期寿命为81岁，女性则达到85.3岁，65岁以上人口比例上升至23.2%。近年来该国的经济发展遭遇瓶颈，社会问题凸显，人口老龄化带来养老和就业等一系列衍生问题，未来较长一段时间内会影响该国经济增长与社会福利间的平衡。

意大利政府正在采取一系列举措对退休及养老金制度进行改革，例如给养老金设定“峰值”、调低能取用的养老金标准、根据养老金高低实施分级增幅和推出“配额100”机制等。其中特别值得一提的是“配额100”机制，它允许劳动者从62岁开始领取养老金，但条件是申请人的年龄和缴税年数相加总和需要达到“100”（如年龄62岁加上缴税38年）。政府在具体实施时，针对五种情况区别对待。

一是女性有特例。根据意大利的退休金机制，普通女性职工缴税达到35年，能在58岁退休，自己当老板做生意的可以59岁退休。虽然法律在年龄上支持提前退休，但拿到的退休金却会按一定比例减少。与达到“配额100”机制的女性相比，提前退休的普通女职工、在公共部门上班的女公务员和自己当老板的女性退休金分别减少14%、19%和23%。

二是“早期工作者”。这批人是18岁就开始工作的公民，大概有14500人。截止到2026年，只要符合以下条件的劳动者就可在59岁退休并拿到退休金。在18岁开始工作时缴纳一年的税，或者是因为身体残疾达74%以上需要被照顾。“早期工作者”只要缴纳41年的税，即可在59岁时退休，并拿到退休金。

三是年龄和缴税年数的总和目前暂时达不到，但是再过3年就可以凑到“100”的公民。这种情况需要用人单位出示所需员工人数以及离职和新入职人数的比例，与工会协调。在该比例符合国家级别规定的前提下，如果用人单位福利基金足够支撑提前退休员工的退休金，员工可提前退休。

四是按旧政策“早退”的人员。按照以前的政策，工人可以提前7年退休，称为早退。这种情况下，员工所在单位雇佣人数至少15人，而且提前退休的这7年的退休金要由用人单位垫付。“配额100”出台后，2020年之前用人单位仍然可以接受劳动者提前7年早退，以后将最多接受提前4年早退，并且女雇员缴税年数至少为34年零10个月，男雇员缴税年数至少为35年零10个月。

五是失业者。60岁失业的公民可使用早期的临时补充养老金，退休前以月度或季度的时间段领取基本生活保障。达到62岁并且缴税年数达到20年时可退休。如果该公民失业达到24个月，可在57岁时退休。

挪威目前不存在养老金支出缺口，但是从长期来看，预期寿命延长和人口老龄化趋势叠加将成为该国养老金支出面临的主要挑战。挪威人均预期寿命已提高至84岁，同时人口生育率已降到1.7（指一年出生活婴数与同期平均育龄妇女人数之比）。长寿和少子化因素將导致赡养比（非劳动年龄人口对劳动年龄人口数之比）上升，由2010年每4.8个年轻人养1个老人，变成2060年每2.5个年轻人养一个老人，甚至更少，给养老金支出的可持续性带来长期压力。

这次是挪威政府自2011年以来推动的第三轮养老金改革，其中“选择性延退”是最大的亮点。改革前法定退休年龄为67岁，工作满40年可以领取养老金。改革后雇员从62岁起即可自愿申请退休，并允许他们在领取养老金的同时继续全职工作，方式十分灵活且权益有保障。在把“延退”选择权交给个人的同时，增加“早退”成本，形成“晚退”的有效激励。另外，政府对特殊人群如法定退休年龄前已丧失劳动能力、在军队服役的年轻人、在家照护6岁以下幼童的父母等采取特殊安排，以确保所有的公民都能够公平地获得福利。

年龄和养老金政策涉及很多人的利益，尤其是年轻人受到的影响较大，他们需要工作更长时间以增加养老金储蓄或投资来确保未来的养老金储备。实践证明，改革后的“选择性延退”制度以及结构性政策变化产生了积极作用，形成了“延迟退休→劳动力供给增加→生产力提高→税基扩大→养老金支出可持续性提升”的良性循环。由于就业率更高，工作时间更长带来税基的扩大，因此有效缓解了财政支出压力。

挪威的养老金改革之所以能够顺利推进，主要在于充分发挥了政府、雇主协会、工会三方协商机制的作用，经过集体协商达成社会共识。支撑该国社会信任的是高度透明的政府体系、客观可靠的数据和统计体系、专业中立的执行机构以及有公信力的养老金体系。挪威统计局基于客观、透明、可靠的数据建立模型，对养老金运行情况进行客观描述，提出养老金体系运行面临的问题，作出分析报告提交财政部。

挪威养老金改革还得益于一系列政策与制度的保障，比如实施老年人积极就业政策，专门设立老年政策中心，积极推动以鼓励老年人就业为目的的各类活动，促进政府、企业、工会、社会组织之间形成合力。在财税政策方面采取减免税、递延征税等税收优惠政策，鼓励老年人延迟退休和工作更长时间，为社会做出更多贡献。挪威为促进老年人就业提供立法保障，《挪威工作环境法》明确规定雇主要为老年人提供平等的就业环境和待遇，禁止雇主仅以达到法定退休年龄为由解雇70岁以下的雇员，目前，挪威正在讨论把这一年龄限制提高到75岁。

编辑：夏春晖  386753207@qq.com