●胡 杰 罗淑梅

电气技术通过百年的发展变迁，已经遍布了电子工程、电力工程、通信技术、运输传导、新能源等各个领域，延伸拓展到了我们日常生活的方方面面。电力对于人类社会发展的影响力日渐增长，人们对于其依赖程度可以称得上是无法割舍。正是基于电力的重要性，行政机关在环保整改，强制关停高耗能、高污染生产企业；保障工厂、工地施工安全,清理违法占地、违法建筑；治理无照经营企业，以及征收拆迁等过程中，通过采用停电措施，往往会起到不错的效果。[1]供电企业作为提供电力的职能部门，就愈发频繁地被要求为行政机关提供助力，主要协助内容就是停止供电。通过要求供电企业停止供电的这种方式，从而助力行政机关达成其行政目的。然而作为提供助力方的供电企业，自接到行政机关的停电命令或要求再到后续实施具体的停电行为，在这一系列的操作流程之中，通常又会存在着大量的法律风险，该如何去识别并规避这些法律风险，是非常值得引起供电企业重视的。

一、协助行政机关采取停止供电措施面临风险的原因

（一）现行法律法规的不完善，致使缺少法律依据

结合我们国家的法律现状，通过研究学习，可以了解到关于停止供电的具体法律规范，主要是集中于《电力法》《电力供应和使用条例》《供电营业规则》《电力监管办法》之中。例如《电力法》第29条第1款，该条规定的是发电、供电系统正常的时候，作为供电企业首先就应当是连续而且不间断地向电力用户提供电力，而只有出现诸如设施设备检修、需要依法限电或者电力用户自身存在违法用电的这些情况时，供电企业才能中断供电，同时停电还需事先通知电力用户。

而《电力供应和使用条例》第39条规定的内容则是电力用户如果存在逾期未交付电费行为的，而且是在逾期之后超过30天经供电企业向其催交之后，电力用户仍旧不支付电费的，那么在这样的情况下，我们的供电企业可以依照我们国家所规定的程序对该电力用户进行停电。其他关于停止供电的法律条文还有诸如《电力供应和使用条例》第40条，《供电营业规则》的第66条等规定。

通过对照上述的具体法律规范，不难看出目前我国法律规范对于供电企业停止供电的规定，主要是针对例如供电设施故障或者需要检修、用户逾期欠缴电费、违反安全用电或违法用电等情形，而关于本文所探究的供电企业为配合行政机关，为其提供助力而采取停止供电措施的该种停电情形，各法律规范从目前来看确实未有明确的条文约定内容。法律的不完善或者说是该领域的法律缺失，未有明确法律条文规定就是目前的现状。而这势必意味着供电企业在为行政机关提供助力时，实施协助停电的具体实践操作过程中很大程度上将面临着未知及不确定性。法规规范特别是成文法，其重要的一个意义就是其具备指导意义，可以去规范或者为实施具体行为提供参考依据。而现在缺乏直接的法律规范，这就意味着供电企业在该协助过程中就更需要慎之又慎自己的行为，以防范及规避不必要的法律风险。

（二）要求供电企业协助采取停止供电措施的行政机关部门繁多、主体混乱，有无职权难以区分

通过以往实践中的一些案例，我们发现要求供电企业实施停止供电协助的行政机关部门，有的可能是某某领导小组、某某指挥部、县区人民政府办公室、乡镇人民政府或街道办事处、开发区管委会或高新区管委会、某某局、某某委。而在上述所列举的这些行政主体当中，有的只是行政机关所设立的临时机构，有些则是内设机构或者是派出机构，还有一些则是多部门联合发文，从总体现状上来看，要求供电企业通过停电措施提供协助的行政主体不仅部门繁多且混乱，很不规范。因为部门繁多、主体繁杂，这就使得供电企业在区分某行政主体有无相应职权时变得十分困难。在上述所提到的一些行政主体之中，有些是内设机构甚至是临时机构，而这些机构通常来讲是不具备有行政执法权的，有些则是超越职权的。而当这些主体在向供电企业下达要求或者命令时，彼时如果供电企业未能加以识别，按照该实际无职权或超越职权的行政主体之要求去协助实施停止供电措施，将很容易陷入被投诉、被起诉的境地，甚至可能被课以承担相应的民事责任。类似的案例诸如在刘刚、耿小娟等与国网河南省电力公司中牟县供电公司的供用电合同纠纷案件，在该案件中国网河南省电力公司中牟县供电公司就是因依照《万滩镇人民政府关于十里店村拆迁停电的函》配合采取了停止供电措施，最终被判决承担民事责任。[2]

（三）供电企业对电力法律法规宣传不够,未能按照法定程序实施停电，引发或激化矛盾纠纷

由《电力法》《电力供应和使用条例》《供电营业规则》可知，只要发电、供电系统正常运行，那么供电企业就应当不间断连续的向电力用户供电。这就意味着供电企业基于供用电合同向电力用户持续供电，这是供电企业的首要也是最基本的法律义务，同时也是供电企业工作的常态。而在电力用户习惯了这种常态之后，供电企业未能向用户广泛、耐心、详细地宣传和普及有关停电的法律法规，将会导致电力用户对供电企业停电缺乏全面、正确的理解，很有可能会将不论何种情况下的停断电行为都误认为是供电企业未能履行其供电义务[3]。因缺乏相关方面的法律普及，引发了不少电力用户与供电企业之间的诉讼纠纷。此外供电企业在实施协助配合行政机关停电过程中，未能严格依照法定程序去操作和实施，也是纠纷频发的另一重要原因。

二、针对上述存在的法律风险，供电企业应该认真识别和积极应对

（一）判断行政机关要求协助采取停止供电措施的行政行为类型

1．行政强制措施。在我们国家的《行政强制法》中，其中第9条规定了具体的行政强制措施的种类，却并没有专门设定停止供电的强制措施。但是，如果对《行政强制法》第三条进行仔细研读，那么就可以得出《中华人民共和国突发事件应对法》第50条、《中华人民共和国安全生产法》第67条第1款的措施仍属于行政强制措施的结论。比如，《安全生产法》第67条第1款规定可以理解为在法律层面设置了停止供电的行政强制措施[4]。依据此规定，我们认为，行政主体在实施具体的行政执法时要求供电企业进行协助，采取具体停电措施的，在个别部门法领域属于特别法上的行政强制措施。

2．行政强制执行。《行政强制法》第12条列举了常见的五种方式，其中并没有设定停止供电的行政强制执行方式。但是根据该法第43条第2款的规定“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”，在该条文中当中明确地指出是仅对于“居民生活”，因此换而言之对于法人或其他组织，行政机关依然可采用本条文中列举的方式督促其履行义务。[5]故该条在禁止对居民生活用电强制停电的同时，依据反对解释的方法也侧面明确了对非居民用户停止供电是行政强制执行方式之一。

（二）了解提出协助采取停止供电措施要求的行政机关的职权

行政机关在执法过程中如需供电企业助力的，其通知并要求采用停电协助的行为是一种行政行为。而所有的行政行为均需要具备行政职权为依托，正所谓无职权则无行政[6]，职权法定是行政法的基本原则，所以判断一个行政行为是否合法有效，其先决条件就是必须由行政机关依照法律规定的程序所作出的符合其法定职权的行为。而违背该原则的，那么该行政行为势必是无效或者是违法的。

这也就提醒了我们的供电企业，并不是所有行政机关都可以提出停止供电的协助要求。因此只有了解行政机关有无采取行政强制措施或行政强制执行的法定职权，才能更好地判断该提出协助采取停止供电措施要求的行政机关有无该法定职权。比如，我国《土地管理法》第83条的规定，该条规定的主要内容是告知对于行政处罚决定不服的，明确其维权途径为向人民法院提起诉讼，而后面的条文内容则是明确了土地行政管理部门其自身也是不具备强制执行权力的，其也只有通过向人民法院申请，由人民法院代为强制执行。其他的例如我国的《行政强制法》第44条，以及《城乡规划法》第68条的规定，说明了县级以上地方人民政府责成强制拆除的部门享有行政强制执行权，在依法行使强制执行权时可以通知有关单位协助执行。

（三）甄别行政机关发出的协助采取停止供电措施的文书性质

就像前面已经讲述到并不是所有行政机关都是可以提出停止供电的协助要求。一个行政行为是否有效是需要符合法律规定的条件的。同理，这也意味着并不是所有的要求协助采取停止供电措施的法律文书都被认为是有法律效力的。某些法律文书从其内容上或发文单位来说，该些文书并不是真正意义上的具备法律效力的文书，其本身并没有强制效力而供电企业如因甄别不当去执行了该些文书的内容，将会承担不必要的风险及责任。

从大量的实践案例来看，要求供电企业提供停电协助的行政机关所发放或制作的文书，有的是通过发函的形式，也有的是通过发通知或者决定的形式，更有甚者是通过会议所形成的会议纪要形式，没有统一的公文形式，极不规范。例如有些使用的文书名称为函，而根据按照《党政机关公文处理工作条例》第8条第(14)项的规定，使用函那是适用于不相互隶属的机关之间用来商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。因此在使用函的文书的情况下，根据法律规定只是行政机关向供电企业商洽及询问是否需要通过停止供电措施来达到行政执法目的，基于该种形式的法律文书，此时一旦停止供电，那么依照法律规定停止电力用户用电的决定主体即为供电企业，那么相应法律责任及风险也自然是由供电企业来承担。关于这一点可参照毛梅、毛玲与江苏省沭阳县住房和城乡建设局撤销房屋登记行政争议一案的裁判要旨（案号一审：（2012）宿城行初字第0026号；二审：（2012）宿中行终字第0033号）。该案件中法院明确指出，人民法院关于行政执法问题向行政机关所发送的司法函件，因为该函件仅仅是建议和商洽的功能，并非严格意义上的生效法律文书，其本身不具备强制力。而根据相关的行政法律法规的要求，特定行政行为的作出其前提依据就是需要有司法效力文件为支持。而行政机关如果未能充分尽到识别义务，未能及时分辨识别而将不具备强制司法效力的文件当做生效的法律文书，为此作出特定的行政行为的，那么当属适用法律错误。正是因为有着类似的案例作为警示，所以供电企业在收到行政机关的法律文书后，首先就是要进行文书形式和性质的甄别，通常情况下应当要求行政机关向供电企业提供协助执行通知书，并附具相应的行政处罚决定或行政处理决定，从而避免相应的法律风险。

（四）检索行政机关要求采取停止供电措施的法律规范依据

尽管《电力监管办法》第24条第3款规定：“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电。”《电力法》第29条第1款中也使用了“等原因”的表述。但具体的法律规范对于供电企业协助行政机关采取停止供电措施未作出直接、明确的规定，供电企业在协助行政机关采取停止供电措施时就缺少了直接的法律依据。结合上文谈到合法的行政行为应当由法定的行政机关在法定职权内依照法定程序作出，但是行政机关往往主体繁多、部门繁杂，行政职权有时又难以区分辨别，同时行政机关要求供电企业提供协助在时限要求方面又具有急迫性。因此如何才能够熟练、准确又快速地达成协助任务，这就需要供电企业检索和收集大量的法律规范依据，完备自己的法律知识库。

涉及行政机关职权、行政行为合法性，可从《行政处罚法》《行政强制法》以及相应领域的部门法进行检索。违法建筑的拆除、污染环境企业的查处是行政机关要求采取停止供电措施的高发领域，《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律规范应纳入收集检索范围。在完备法律知识库的同时，还需时刻关注相关法律规范的立改废，废止的法律规范应以及排除出法律知识库，新颁布的法律规范应及时添加。

（五）完善供电企业在行政机关停电要求下的协助工作

1．履行事先通知义务。因为现有的法律法规并未对供电企业协助停电有明确规定，相应的，对于在协助停电过程中，供电企业是否需要提前通知电力用户更是没有相关的法律条文作为参考依据。但是需知，供电企业与电力用户之间是依据供用电合同建立起的平等主体之间的民事法律关系[7]，我国《民法典》第509条第2款规定“当事人应当遵循诚信原则,根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”第652条规定“供电人因供电设施计划检修、临时检修、依法限电或者用电人违法用电等原因,需要中断供电时,应当按照国家有关规定事先通知用电人;未事先通知用电人中断供电,造成用电人损失的,应当承担赔偿责任。”在民法典第652条规定使用“等原因”表述，以及第509条第2款规定合同当事人附随义务的情形下，为了尽可能避免发生财产或人身伤害事件，引发不必要的纠纷，供电企业可以参照《电力供应和使用条例》第28条第（2）项规定提前24小时通知，书面告知用电人采取停止供电措施的相关内容。文书正文应包括受通知人名称、此次停电的理由、停止供电持续的时间、停电的具体范围、恢复供电时间、通知日期等，并保存好通知送达的证据材料。

2．宣传普及法律规范，正确引导维权途径。供电企业在日常工作中也应当将向电力用户广泛、全面、准确地普及相关法律法规列为具体工作事项之一。通过法律法规的普及宣传可以让电力用户充分了解并认识到供电企业与电力用户之间是依据供用电合同建立起的平等主体之间的民事法律关系。而在行政机关向供电企业下达通知或要求协助时，此时供电企业为协助而实施停电措施时，供电企业并不是作出停电决定的主体，在该种情况下，作出停电决定的主体的是行政机关，而在该过程中供电企业只是提供助力，虽然都是实施了停止供电的行为，但是从法律定性上来分析，此时的停止供电就已不再是供电企业与电力用户之间的民事法律行为，其实际上已经是一种行政行为了。那么在此种情形下，供电企业就应该耐心地向电力用户释明二者之间的区别，在回复电力用户的投诉信访时应引导电力用户寻求不服行政行为的正确救济途径，必要时可以收集一些该方面的行政复议和行政诉讼案例提供给电力用户进行释疑，从而减少电力用户因分不清楚法律关系而针对供电企业提起不必要的诉讼或信访，也是一种从源头上去处理解决问题的方法。

3．相关文书材料需妥善保管。供电企业应保存好协助行政机关采取停电措施整个过程中的所有相关文书材料，例如行政机关要求供电企业协助停电措施的协助执行通知书、附具的行政处罚决定书或行政处理决定书等法律文书，供电企业向被停电对象发出的的书面通知以及被停电对象的签收材料，以防止案件进入司法程序后，供电企业因举证不能而承担相应的不利后果。

4．建立过错归纳总结机制。前事不忘，后事之师。如果某次协助行政机关停电行为被确认违法，供电企业应就该次协助停电行为之所以被确认违法的法律适用、事实认定进行全面分析，确认哪个工作环节没有落实到位，具体哪个行为违反法律规定，并就如何进行防范、整改等进行归纳总结，可制作书面总结材料，以防止今后类似的事件发生。

三、结语

行政机关依照法律规定的程序，同时也是在行政机关的职权范围内，以此而要求供电企业提供协助，通知供电企业采用停电措施的，对于此种行政行为，供电企业自然是应予以大力支持及配合的。可是从控制规避防范法律风险的角度考虑，供电企业在此过程中应当积极发挥主观能动性，从行政行为类型判断、行政职权了解、法律文书性质甄别、法律规范检索、事先通知用户等方面切实做好合规控制。在实施必要的合规控制审查后，确认此时的停电措施是合法合规的情况下，那么此时供电企业就应当根据所接收到的协助通知，根据通知所载明的内容，在规定的时间、范围内对规定的电力用户实施相应的停止供电措施。认为不符合法律规定的，应及时书面向要求协助执行的行政机关提出意见。需知，通过停止供电措施为行政机关提供助力，并非易事，也不是供电企业内部的任何单一部门或部分职工人员所能完成的简单工作，其需要供电企业内部各个职能部门及全体员工的紧密配合、相互协助、规范流程，这样才能使得供电企业在协助行政机关采取停止供电措施过程中减少错误，将可能面临的法律风险降到最低。