●耿玉娟 吕志萱

一、由单向走向互动的破产“府院联动”机制的必要性

如今房地产企业破产重整社会实践不在少数，由于其中牵涉到多数部门及个人的切身利益，在此过程中出现的问题也愈发复杂，进一步暴露出破产重整制度的不完善。当下，正是由于破产重整法律制度的缺陷、政府职责的特殊性以及破产事务的复杂性，“府院联动”机制可以被视为一个暂时的有效之举。

（一）配套机制不完善

自《企业破产法》2007年开始实施至今十余年来，企业破产在该法律规范的指引下已逐步走向正轨，但是从实践反馈出的结果来看，依然存在些许问题使得破产管理人履职时存在困难、法院执行并不顺畅，这些问题亟待解决。

纵观社会实践，房地产破产企业的工商注销问题不容忽视。因各个行政单位规定不尽统一，大量破产企业无法完成注销，社会中出现大量“破而不消”的情形，严重影响了国家税收、工商管理以及法定代表人的个人社会信用。此外，企业职工的破产安置问题也不容小觑，由于牵涉到大量劳动力的生存就业，关系到国计民生，更是需要相关部门加强合作。大量社会实践问题表明，当前《企业破产法》的配套机制有待于进一步完善。

（二）“府院联动”是借力与助力双向良性互动过程的需要

“府院联动”机制下，行政与司法的有力、有效结合，为相关房地产企业的救济路径提供了双重保障，侧面带动地区产业更新换代，经济结构优化升级，进一步落实供给侧结构性改革。通过制定与地方政策配套的资产分配方案，既可以在资产分配过程中最大程度维护债权人的合法权益，也可以确保主体退出后剩余的优质资产快速进入市场二次利用。社会实践中不乏存在典型案例，正如绍兴地区部分房地产破产案件的财产处理，正是因为得到政府招商政策的鼎立支持，才能在房地产市场如此消极的情形下，迅速得以解决。[1]

这些联动的成果，有力地彰显了“府院联动”机制的现实价值，“府院联动”是借力与助力双向良性互动过程的需要[2]：在供给侧结构性改革的时代浪潮下，市场出清、僵尸企业起死回生成为地方党委、政府的工作重点与工作难点，各级党委、政府有动力出台各项举措推动企业破产出清、僵尸企业盘活，法院可以以此为着力点，推进房地产企业破产审判及审判后执行工作的顺畅开展；反之，法院的破产审判与执行落实情况也在一定程度上为党委、政府的重点工作提供有效的司法支撑，助力党委文件、行政文件的向下贯彻，并进一步推动供给侧结构性改革。

（三）“府院联动”机制可以有效破解房地产企业破产重整难点

前期资金投入量大、主体投资多元化、后续资金需求持续期长是房地产企业的行业特性，该特性使得房地产行业出现盲目扩大投资规模，财务造假，官商勾结申报贷款，使用资金缺乏理性等其他种类繁复的现实状况，后续缺乏有效的行政监管更是使房地产企业危机重重。“预售”是大多数房地产企业较为常见的经营模式，购房者尚未见到房产前就已经支付了部分款项，一旦开发商无力偿还巨额债务进入破产程序，此时开发商无法实际交付房产，购房者将会承担由此带来的全部风险。[3]房地产企业一旦因为资金问题进入到破产程序，其后续将影响到购房者、建筑工人以及供货商等多方主体的切身利益，由于涉及的主体众多以及牵扯的事务复杂，极易影响社会安定。

房地产企业涉及多方主体、关联大量事务，其相关工作并不会随着破产重整而结束。此时，更加需要行政部门参与其中，彼此加强合作，推动破产重整程序继续顺利开展。政府作为行政区划内各项事务的总调度、各个下属部门作为具体事务的分管单位，应对房地产企业破产重整规划路径、提供帮助、大力配合。

房地产企业破产重整是一项繁冗的体系性工作，虽然有破产管理人协助法院从事相关工作，但仅依靠行政系统、司法系统难以保障其效率。长远来看，法院与政府相互配合，形成程序化、模式化的破产重整案件处置工作机制，以及法院主导破产重整工作方向、政府行政辅助、管理人具体执行的联动模式，[4]把三方作为一个整体以此弥补破产重整工作的缺陷，提高破产重整工作的市场接受度，让更多的房地产企业愿意通过这一方式重新立足于市场。

上述三点原因，共同构成了房地产企业“府院联动”机制的主要成因，并在具体实践中不断完善、充实“府院联动”制度。“府院联动”机制下，从政府主导再到司法主导，是实践理性向制度理性的回归，也是制度价值对实践操作的引领。

二、当前破产重整中“府院联动”机制运用之不足

(一)府院联动实践形式单一，清算组担任管理人的方式占比较大

“联席会议”因其能够根本性解决问题以及开启其他联动机制运作，往往是最重要也是最常见的“府院联动”机制形式。在社会实践中，往往是管理人发现问题并提出初步方案，通过法院和管理人工作例会，进一步明确问题、解决方案，再报请法院启动府院联席会议，会上各方主体确定处理方案，明确具体责任，从而促进问题解决。如果上述问题无法通过联席会议得到相应处理，那么联席会议确定的有关部门就会提出相应的解决措施，报请领导启动相应的专项协调会议，邀请相应部门参加，并形成会议纪要，促进问题实际解决。

《企业破产法》第24条规定，清算组可以作为管理人。但是，清算组成为管理人也仅存在于几种特定的情形。法律如此规定的意图就是防止出现人民法院在地方政府的干预下，在大多数的案件中都指定清算组担任管理人，将市场化破产推回到“政策性破产”的老路。[5]但目前河南省适用最多的是指定清算组担任管理人的单一模式。

(二)破产重整中政府角色缺位，政府责任意识淡漠

1．破产法规定缺失，政策规定不明。当下，我国破产法律制度尚不规范，破产衍生出的社会问题难以完全、高效地通过法治手段得以化解，加之社会诚信体制、市场经济体制不健全，单凭法院无法有效解决破产引申出来的众多问题，因此政府协助参与不可或缺。但实践中，政府各部门因权责模糊、定位不清、角色不明，难以持续稳定地发挥作用。一些地方政府将信访问题作为衡量是否支持破产案件协调的标准，根据个案情形衡量政府需要参与的程度和履行的责任，不同案件不同对待；还存在部分地方政府认为企业一旦步入到破产程序上，破产事务及衍生出的社会矛盾已属法院工作事项，政府不应再通过提供扶持、救助政策等方式介入，应由法院通过司法手段予以处理。前述种种表明，因《企业破产法》等相关法律规范及其配套措施尚不明晰，导致政府在重整工作中的缺位、错位现象屡有发生。

2．对破产衍生问题处理在一些地方，法院急，政府不急。实践中，政府往往被动承担破产及其衍生问题的相关责任，缺乏处理问题的本位意识，甚至将其应有职能随意曲解为“法院的本职工作”和“对法院相关工作的大力支持”，并对府院联动的事项消极怠政，将破产重整衍生的社会问题完全交由法院承担。或者即便参与到企业重整涉及的衍生事务中，仍然处于法院或管理人“推一下就动一下，不推就不动”的局面。实际上，“破产法是一部社会外部性极强的实践性法律”[6]，其不仅涉及债权人公平受偿、重整企业存续等自身制度的内容，而且衍生出外部社会功能。如当下的推进供给侧结构性改革、处置“僵尸企业”、优化营商环境等目标的实现，均与破产法息息相关。前述事项同样也与政府的行政服务职能紧密相连，这要求政府在对待破产重整衍生事务时应当适度嵌入，主动作为、积极作为，准确定位其“配套”的职能，而不能作为旁观者或者参与后的消极作为者。

（三）优化营商环境背景下企业破产工作协调机制缺失

市场退出机制被视为市场经济链条中必不可少的关键一环，破产法作为市场退出机制的管理规则，在实行过程中若做到真正的市场化、法治化，必然会对市场经济及其赖以生存发展的社会制度产生诸多的深远影响。所以破产法不仅在程序性规则的制定、维护债权人合法权益、挽救破产企业等方面，具有至关重要的直接法律调整效果，其还承担着诸如优化营商环境等方面的社会意义与功能。在破产案件中，通过引入“府院联动”机制，充分发挥政府与法院双方各自的职能优势，促进二者的有效合作，必然会产生1+1＞2的双赢局面。[7]

2020年1月1日起实行的《优化营商环境条例》，2019年7月16日实施的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，在法律规范中均不同程度地指出建立”“府院联动”机制，推进行政机关与司法机关相互配合，依法推动符合条件的企业进行破产重整或者清算，政府在此过程中积极履行职能，最大程度地发挥政府在企业破产重整中的积极作用。但是尽管存在明文规定，“常态化的府院联动机制”仍尚不存在。

三、破产重整中“府院联动”机制的优化及其提升

(一)法律、法规应当明确市场化破产中政府角色定位

实践中，政府往往不能准确定位自身角色，其参与破产重整案件的过程在越位与失位间此消彼长，或者干预过度，致使破产程序本身丧失了司法主导下的社会自治功能；或者消极怠政，对破产退出派生出来的一系列问题不予理会，完全让法院自行寻求解决办法。比如存在部分地方政府过多干涉企业破产的各个环节，以行政命令指引司法程序，要求法院服从、服务地方政府决策意志；也存在部分地方政府想当然地以为房地产企业一旦进入破产程序，破产事务及衍生出的社会矛盾已属法院工作事项，政府不应再通过提供扶持、救助政策等方式介入，应由法院通过司法手段予以处理。前述行政机关的不当做法均因其未能正确定位自身角色。事实上，破产重整中正确的定位应是司法机关作主导，行政机关打配合，遵循“法院是破产程序的主导者，政府是破产事件的协调者和风险处置者”，如此才能更好地发挥政府与法院各自的作用，有效推进破产程序进行。

（二）自上而下政策应当明确规定建立常态化“府院联动”机制

当下，绝大多数地区的府院联动措施实行“一事一议”“一案一议”的个案解决方式，因其主要依赖领导重视程度，因而具有临时性、不确定性、非规范性等特点。这种过渡性举措终究与“市场化、法治化破产”的发展目标不相吻合，因而并非长久之计。因此，必须在充分归纳、总结实践经验的基础上，进一步改革“府院联动”机制，使其处理房地产企业破产事务呈现出一种“良性互动”的现实状态。如今，相当一部分地区的府院联动机制运行模式逐步从个案协调的“具体式”，向政府与法院签署一系列文件的“抽象式”方向发展。如2016年浙江省印发《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》，成立了全国首个“省级府院联动平台”；此后，全国各个地方级政府先后出台“府院联动”相关文件。河南省适用“府院联动”机制相对较晚，2017年3月1日河南省政府出台《关于省属企业处置“僵尸企业”的意见》要求，“建立常态化府院联动机制,主动对接最高法院、省高院有关市场化、法治化、常态化破产审判工作部署。”[8]随后，河南又先后出台《省属企业处置“僵尸企业”工作联席会议制度》[9]《关于实施合组并行集中办公推进下半年四项重点工作有关事项的通知》[10]《关于加强府院联动推进僵尸企业破产工作的意见》[11]《关于切实发挥破产审判职能服务保障全省国有企业改革若干问题的意见》[12]规范“府院联动”机制，《关于加强国有僵尸企业破产审判工作的实施意见》亦就“深化府院联动”提出专门要求[13]，“建立健全国有僵尸企业破产处置联席会议制度，每月召开例会,协调解决职工安置、社会保险、稳定维护、税收优惠、保全解除、招商引资、企业注销、信用修复、破产费用保障、民生权益保障等司法和非司法方面的问题，推动个案协调向制度化对接转变,保障破产案件高效、稳妥审结。”[14]

国家层面，2017年最高院出台的《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，2018年发布《全国法院破产审判工作会议纪要》，2019年国家发改委、最高院等13部委出台《加快完善市场主体退出制度改革方案的通知》，要求“加强司法与行政合作，鼓励司法与行政协调机制常态化机制建立”[15]。

从前述文件的出台可以看出，无论是国家层面还是各级地方政府，对于破产程序中“府院联动”重视程度愈加凸显，彰显出市场化破产中“府院联动”的重要性，也为破产审判工作及企业重整中建立常态化的“府院联动”机制提供了支撑[16]。

(三)运用“府院联动”机制解决重整衍生事务列入地方政府政绩考核

破产重整案件通常与政府的管理和服务职能息息相关，譬如：职工安置、税收管理、工商变更、医社保缴纳、地方维稳等事项，均属于政府日常政务管理范围。但前述需要府院联动协调解决的问题，政府往往会推脱、拖延处理，甚至置之不理。若把前述府院联动事项的处理与地方政府政绩挂钩，让政府认识到破产重整工作并非给政府添累赘，而是其自身职责所在，进而主动加强府院联动，改变其消极不作为或不愿作为的状态。解决破产衍生事务不但是帮助法院和管理人排除难点，也是帮助解决本地区民生问题，与此同时，更能推动地方供给侧结构性改革，清理“僵尸企业”、优化营商环境，并对切实做好“六稳”“六保”工作大有裨益，实为一举多得。

(四)应当发挥管理人在“府院联动”机制中的积极作用

实践中，部分管理人对“府院联动”机制存在错误认识，认为只要启动了府院联动，该项事务就与管理人无关。这种认识，既是对管理人职责认识不清，也是对“府院联动”机制存在误解的表现。府院联动作为一种协调机制，其运作方式主要是“具体问题、具体研究、具体解决”。因此，府院联动是一种问题导向的协商处理机制，机制的启动与运作，依赖于具体问题的存在与发现。而问题的发现需要管理人在接管重整企业后，通过发挥其专业能力进行尽职调查，了解企业资产和负债、工商、税务等情况，并先行将该问题与法院沟通、进一步评估后再启动府院联动，明确相应处置方案。府院联动是促进企业破产重整行之有效的一种方案，但是很多问题的解决仍然需要管理人在法治的框架内，发挥自身能动性和优势进行处理。

四、结语

“府院联动”是当下解决房地产企业破产重整的临时模式，政府与法院之间需要建立科学的合作机制，以实现维护各方利益、社会安定的共同目标。在实践过程中，对《企业破产法》不完善之处进行有效的规制，随着法治的科学完善，政府依法行政、行政为民理念的不断提升，在建设法治中国的环境下，政府逐步退出与法院的联动机制，不再参与法院的各项事务，促使司法机关依法、公平、公正处理破产过程中的各项事宜，彰显司法的独立性，最终实现“无需联动，自然顺畅”的目标。