□张 睿

（安徽农业大学，安徽 合肥 230000）

我国是农业大国，在当前社会主义建设的发展过程中，“三农”问题占据着重要地位，一直以来都是公共管理领域重点研究的话题之一，目前也形成了较为丰富的理论体系和大量实践经验。

在我国社会主义市场经济形势快速发展的背景下，“三农”问题体现出了新的时代特征，基层农业经营和治理问题属于综合性的课题。农村地区缺失公共产品和公共服务是实施乡村振兴战略的主要障碍，当前农村的基层治理效能与农业现代化建设需求不足。在这种情况下，全面提升农村基层治理效能，以此促进农业经营体系的升级迭代，充分激发农业现代化建设的内生动力，是当前乡村振兴战略体系下农业经营和治理面临的重点问题。

1 内蒙古某市农业经营和基层治理情况调查分析

本研究以问卷调查形式对内蒙古某市农户家庭生活情况、农业生产经营情况进行了调查分析。通过网络发放问题的方式，向该市区18 个自然村共106 户乡村家庭发放了问卷，问卷回收率达100%，其中有6 份问卷为无效问卷，实际回收有效问卷100 份。

1.1 农户收入消费情况分析

根据数据统计发现，该市农村牧区常住居民在2019 年的家庭年均收入达到4 万元，家庭的平均年消费达到2.7 万元。外出打工收入、副业收入、土地流转收入、农业生产收入等属于该地区农户家庭的主要收入来源，其中以农业生产和外出打工收入为主[1]。农业生产再投入、生产储备、教育和养老、医疗等日常生活费用为主要的消费支出项目。农业生产由于本身具有一定的特殊性，因此，将再生产储备资金刨除之后才是每个家庭的实际可支配收入。

根据本次调查发现，该地区大部分家庭可以保持收支平衡，或是略微存在盈余或赤字，该部分家庭的占比达到63%；少量盈余家庭占比达到28%；赤字和盈余较大的家庭实际占比仅为9%。根据调查和访谈发现，与以往相比，盈余情况更好的家庭占比达到67%，但是实际的盈余增速相对较小；盈余情况不如以往的家庭占比达到23%，这部分家庭主要是因为家庭主要劳动力丧失或是缺乏有效的增收途径所导致。具体见图1。

图1 农户家庭盈余分布

1.2 农户农业生产行为分析

根据本次调查发现，该地区农户家庭在农业生产方面每年投入资金量为1.18 万元，每年会产生大约2.4 万元收入。从农业种植结构情况来看，玉米是主要种植的农作物，106 户家庭中有97 户家庭仍以农业生产为主，种植玉米的农户有95 户。其中，玉米是唯一农业种植物的家庭数量为56 户，在所有农户中的占比达到60%。

目前，该地区常住居民的粮食播种平均面积达到0.34 hm2。其中，有0.30 hm2用来种植玉米，实际占比达到89.86%，经济作物的种植面积人均0.04 hm2。该地区农业生产呈现出严重的碎片化现象，通过土地流转使土地成片的农户有1 户，通过土地流转加入合作社的农户有3 户，其余93 户仍处于碎片化种植状态，狭小的土地面积被分割成多块分布在农田中，且土地质量参差不齐。

该地区的农业生产技术更新频率和水平相对较低，超过60%的农户仍然未进行农业生产技术更新。其中，通过个人行为或者是与化肥经销商沟通购买化肥、农药和种子的农户占比仅达到50%，且农业技术更新频率超过3 年。

1.3 农户决策行为分析

该地区农业生产从业者的平均年龄达50.5 岁，59%集中在40～60 岁之间；40 岁以下青壮年通常以其他副业或外出打工为主，实际占比不超过20%。在青壮年劳力严重不足的情况下，该地区60 岁以上的老人仍然需要从事农业劳动，这部分群体的占比达到22%，具体情况见图2。

图2 农业生产者年龄分布

该地区农业生产者在年龄方面呈现出整体偏大的特征，而且学历水平相对较低。受过中等教育的农业生产者占比达到54%，其中，初中学历的农业生产者占比达到40%；大专以上学历的农业生产者占比达到7%；受过初等教育的农业生产者占比达到29%；未受过教育的农业生产者占比达到9%。

根据上述调查发现，农业生产者自身的收入水平、年龄、学历等都会对农业生产者的生产决策行为产生影响。除此之外，市场因素以及农业生产的积极性也会对其产生影响。

大多数农业生产者受到传统生产习惯的影响，会存在决策行为的盲目性，碎片化的农业土地种植使得农户经常参照其他农户种植情况，作出农作物种植种类的决策。例如，周边田地采取大水浇灌方式，其中夹杂的零碎田地不可种植精耕细作的蔬菜[2]。

2 乡村振兴战略实施的制约因素

2.1 基础因素分析

制约乡村振兴战略全面实施的基础因素属于经济因素[3]。根据本次调查和访谈可以发现，乡村地区的经济和社会发展受到当地经济发展水平的严重制约，会对乡村振兴战略的实现产生极大影响。

农业作为农村地区支柱型产业相对弱势，导致农村经济发展水平滞后，挫伤了农民生产积极性和村务自治参与积极性，很难建立农业农村现代化建设的信念，这也是当前大部分农村青壮年选择走出农村的主要原因之一。农业的弱势进一步导致农业农村现代化建设缺乏充足资本和人才支撑，对农业发展产生副作用，进而形成恶性循环[4]。

2.2 农业弱势原因分析

根据本次调查和案例分析发现，农村地区的小农经营方式组成的旧农业经营体系与当前农业生产力的快速发展严重不符。目前，作为农业新型经营主体的农民专业合作社仍然处于初期发展阶段，缺乏新型农业经营主体，导致广大农村地区构建完善的新型农业经营体系非常困难。当前的农业经营体系要进入耕地阶段，使得新老农业经营体系出现更迭断档，这也是我国西北农业经济欠发达地区普遍存在的问题。

2.3 乡村振兴战略实施的制约因素

公共产品和公共服务不足是我国乡村振兴战略在推动过程中最为重要的制约因素。根据本次调查可以发现，当前行政管理模式仍然是广大乡村地区治理的主要模式，这种政治模式使得其服务职能无法充分实现。

随着乡村社会经济的快速发展，公共产品、公共服务的数量和质量以及供给效率已无法满足实际需求，导致农业农村现代化建设出现停滞[5]。农村地区的高素质专业人才及农业资本选择走出农村，寻找更好的公共服务和发展平台，这动摇了社会资本投资农业农村的信心。

目前，基层政府部门最为紧迫的任务就是实现治理体系的现代化改革，这样才能匹配当前农业农村发展的新形势，在乡村振兴战略中发挥基层领导的重要作用。

3 基层治理效能提升推动新型农业经营体系建设的建议

3.1 积极培育农民专业合作社

广大乡村地区应尽快转变农业经营体系，积极培育具有新型经营方式的农业经营主体。在构建新型农业经营主体的过程中，农民专业合作社是非常重要的基础单元，是体现民办性、专业性和合作性质的农业经济组织。

农民专业合作社不仅体现出经济组织的身份，而且兼有社会组织的身份，在当前乡村宏观调控的形势下属于一种适宜性相对较强的新型载体。这一点在我国西部经济欠发达地区农业经营方式更新以及实现乡村社会治理创新的作用中体现最为明显[6]。

在农民专业合作社的积极培育过程中，应将重点聚焦在县域农业生产链条方面，尽快着手打造区域范围内布局清晰、专业生产集中、分工明确的农业经济联合体，将农业生产经营过程中的交易成本和组织成本控制在最低，真正推动农业经营实现规模化。

当农民专业合作社进入某一个特定发展阶段后，就可以通过合理调整区域布局，使其摆脱乡镇村治理的束缚，积极打造产业链合作社联盟，寻求跨区域生产要素的优化组合。结合专业农业合作社联盟自身的服务性、生产性和经营性等特征，实施产业链的二次细化分工，并逐步推动内部生产的规范化，积极打造外部品牌化。

针对农产品的营销布局可以以联盟的方式寻求市场谈判，进一步提升农业生产的市场风险抵抗能力和博弈能力，有效避免区域内的行业垄断现象，实现农业产业链利润的二次分配。

3.2 优化乡村治理结构

应积极转移村两委职能重心。根据本次调查可以发现，虽然目前有部分农村村民对村两委表现出反感情绪，但是仍然有不少农户希望村两委的作用能够实现最大化。在当前我国的基层治理中，村两委不仅掌握着区域范围内的所有公共资源，而且也属于国家授权建立的村民自治组织，在基层治理中发挥着不可替代的作用[7]。

对于我国村两委组织机构来说，其协调和监督的纽带作用是主体。应积极组织本村村民会议、及时公开村务、贯彻执行乡镇等上级政府的行政政策。但是在新型的农业经营体系中，村两委需要让位于新型农业经营主体。村民自治的根本在于发展农村集体经济，因此应以集体产权改革为依托，逐步盘活和壮大农村集体资产，做好村民的“看家人”。政府部门应该从政策角度积极鼓励大学生或者是致富能手担任村两委干部，有效解决广大农村地区村两委干部老龄化问题。

推动乡（镇）政府职能和行政管理体制改革。在我国提倡简政放权的大形势下，乡（镇）政府在乡域发展决策过程中具备了充足的公共权力，从而使得其在乡域治理过程中成为了中心。要想进一步改革乡（镇）政府职能，必须要以行政职能为中心，尽快实现事业职能的剥离，同时适当收缩其管理领域，全面推行费随事转、政事分离改革。以打造服务型政府为目标，以提供公共产品和公共服务作为财力和决策的重点，利用市县两级事业单位统筹乡（镇）的其他事业职能。另外，应以财政立项购买公共服务的方式有效应对必要事业职能。

体制改革方面要坚持人岗匹配、人事匹配的基本目标，及时精简和整顿乡村政府的人员编制，统一抽离乡镇政府部门事业编制划归公务员，统一按照地方公务员管理体系管理。乡（镇）政府应该重新整合公共资源和行政资源，将公共服务成本较高或人口稀少的小型村落集体搬迁至具有一定规模的村庄，经过流转将空出的土地重新用于农业生产方面，以此形成农业生产经营的规模化。

3.3 打造多元化乡村社会综合治理体制

在我国政权体制和社会体系中，乡村是最基层的单元。要想实现国家治理体系的正常运行，必须要求基层治理中的各主体积极参与并持续推动，实现乡村多元化社会综合治理。县政府是乡（镇）、乡村的上层组织，同时也是县域治理中心，应在社会发展和县域经济中发挥协调和决策作用，统筹本县域内乡村振兴战略的具体执行纲要，在乡村振兴战略推进过程中，做好人才、市场、资金、技术和教育等各个方面的有效衔接工作，逐步完善相关政策。

在乡村振兴战略推动过程中，乡（镇）政府属于基层政权，要积极转变服务型政府的行政职能，将重心转移到公共服务和公共产品的供应商。村两委要发挥出乡（镇）政府和村民之间的纽带作用，在新型农业经营主体之间发挥出协调和监督的作用，为双方合法权益提供保障，推动农村自治实践的顺利推进。

4 结束语

在乡村振兴战略之下，我国西北地区的经济欠发达地区应尽快优化乡村治理结构，积极打造乡村多元化社会综合治理体制。以农业生产作为中心，逐步培育农民专业合作社等新型农业治理主体，以打造服务型政府职能为中心，积极推动农业生产规模的适度化发展。