王 怡 ，郭 萌

（1.陕西高校新型智库商洛发展研究院，陕西 商洛 726000；2.商洛学院，陕西 商洛 726000）

2021 年，中国现行标准下9 899 万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务［1］。习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会讲话中指出：“党中央决定，适时组织开展巩固脱贫成果后评估工作，压紧压实各级党委和政府巩固脱贫攻坚成果责任，坚决守住不发生规模性返贫的底线”［1］。2011 年《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》划定了包括六盘山区、武陵山区、秦巴山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区和罗霄山区11 个区域。加上之前特殊扶持的西藏自治区、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区称为连片特困地区，作为扶贫攻坚的主战场。经过10 年的减贫实践，14个片区目前都消除了区域性整体贫困，但这14个片区贫困程度特别深重，发展基础薄弱，是脱贫工作的重中之重，艰中之艰，也是脱贫后易发生返贫的重点区域。每个片区基础条件与减贫成效各自不同，14个片区面临何种程度的返贫风险，脱贫成果巩固的难点与重点何在，是值得关注和梳理的问题。

14 个连片特困地区覆盖了全国21 个省（直辖市、自治区）680 个县，9 823 个乡镇。2010 年行政区划面积近400 万km2，占中国陆地面积近42%。户籍人口24 264.0 万人，占全国总人口18.0%。由表1 可知，地区总产值22 778.8 亿元，占全国当年国内生产总值（410 354.1 亿元）的5.5%。地区预算内财政收入1 072.9 亿元，占全国公共财政收入（83 101.5 亿元）的1.29%。2010 年，14 个连片特困地区按2008年标准计算的贫困发生率在5.0%～35.8%，按2010年标准计算的贫困发生率在34.0%～82.9%，超出全国平均水平6.8～42.0 百分点。14 个地区大部分是革命老区、边远山区、贫困山区“三区叠加”，地处各省（直辖市、自治区）交界位置，或处于陆地边境地区，远离省会城市及发达地区，自然环境恶劣、地质灾害严重、经济基础薄弱，交通等基础设施落后；或属于生态环境功能区，长期发展受限。近年来，政府加强对跨省片区规划的指导和协调，连片特困地区贫困状况得到很大改善。2011—2019 年底，集中连片特困地区农村贫困人口由6 035 万人下降到313 万人，累计减贫5 722万人，脱贫工作取得了突出成效。

表1 14 个连片特困地区2010 年人口及收入状况

然而，随着脱贫攻坚的深入开展，区域性整体贫困得到解决的同时，区域发展不充分不平衡与相对贫困问题凸显。曾经的连片特困地区贫困地理面积大，贫困人口数量多，贫困程度深，贫困脆弱性突出，返贫风险大，正是发展最不充分的地区，14 个连片特困地区的历史与现状之间、城乡之间也存在着差异，体现了发展的不平衡，脱贫成果巩固尤为困难。

1 脱贫成果测量方法与模型

贫困的原因是多维度的，贫困的表现也是多方面的。贫困是资源禀赋、社会环境、个人能力等因素相互作用的结果。对于连片特困地区贫困问题，学者们已有深入研究，郑瑞强等［2］分析了乌蒙山区、罗霄山区的区域资源配置绩效。王小林［3］测量对比了4 省涉藏州县中的阿坝自治州的藏族、羌族、回族和汉族的贫困状况，对比了贫困的民族特征。杨悦等［4］、郭斯炜等［5］针对不同连片特困地区的特征，提出了相应的减贫以及地方经济发展策略。大多数研究集中在对连片特困地区宏观定性以及针对连片特困地区局部贫困状况、存在问题及对策建议方面，对连片特困地区返贫风险的区域异质性分析比较缺乏。

FGT指数是Foster等［6］于1984年提出的一个测量贫困的指标。长期以来，贫困人口数量的减少和贫困发生率的下降是脱贫成果考核的主要指标。深度贫困的政策涵义是指以贫困发生率为依据，其特征可以概括为“两高、一低、一差、三重”［7］。但是，从学术层面讲，现阶段扶贫标准下的贫困人口数量和贫困发生率，只是对贫困规模、贫困覆盖面的测量，并不能反映贫困人口的贫困程度。贫困脆弱程度高，易返贫，重新陷入贫困的高风险地区及家庭是应该重点被筛查出来的对象。已有学者使用FGT指数度量贫困，王小林［3］测量了阿坝藏族羌族自治州4 个民族的贫困程度，刘小珉［8］测量了西南三省区和西北四省区民族地区的贫困程度，左停等［9］测量了陕西省109 个县（区）的贫困程度。FGT指数由贫困发生率、贫困差距率和平方贫困距3个指数组成，其具体形式为［6］：

式中，N为人口总数，q为人均收入在贫困线以下的人口数，yi为第i个人的收入，z为贫困线，α为社会贫困厌恶系数。

当α=0 时，FGT为贫困发生率指数H，即一个地区贫困人口占总人口的比重，反映贫困的广度。H值越大，表示处于贫困线及以下的人口越多，贫困的覆盖面越广，贫困发生的现象越严重。当α=1 时，FGT为贫困距指数PG，度量贫困人口的平均收入相对于贫困线的距离，表示贫困是贫困人口的收入缺口占贫困线的比率，反映贫困的深度。当α=2 时，FGT为平方距指数SPG，反映贫困发生强度。该指标由贫困距PG指数加权取平均值得到，给贫困人口赋予更高的权重。贫困线以下贫困人口收入的变化，即贫困人口中高收入者与低收入者的变化会对SPG指数的测量有影响，因而SPG指数对收入累退转移敏感，能满足转移公理条件，可以更好地反映贫困人口之间收入的不平等程度。

本研究数据来源于《中国农村贫困监测报告》，该报告是国家统计局贫困监测调查的主要结果数据，以农村贫困监测调查统计和各部门扶贫实践为基础，如实记录了脱贫攻坚总体目标的实现进程。因此，本研究选择《中国农村贫困监测报告》（2013—2019 年）数据测量连片特困地区贫困发生率FGT指数。

2 结果与分析

基于国家统计局中国农村贫困监测数据，选择国家2010 年贫困线作为贫困标准线（2013—2019 年每年按照消费价格指数进行调整），计算2013—2019 年连片特困地区贫困发生率指数H、贫困距指数PG和平方距指数SPG，结果如表 2、表 3 和表 4 所示。为了更好地分别展示脱贫效果的动态变化，用图 1、图 2 和图 3 来展示 7 年变化趋势。

图1 14 个片区 2013—2019 年 H 指数雷达图

图2 14 个片区 2013—2019 年 PG 指数雷达图

图3 14 个片区 2013—2019 年 SPG 指数雷达图

表2 连片特困地区2013—2019 年H 贫困指数（H×100）

表3 连片特困地区2013—2019 年PG 贫困指数（PG×100）

表4 连片特困地区2013—2019 年SPG 贫困指数（SPG×100）

2.1 整体脱贫成果突出

从2013—2019 年14 个曾经的连片特困地区H指数、PG指数、SPG指数来看，贫困发生率指数H、贫困距指数PG和平方距指数SPG3 个FGT指数绝对值都呈下降趋势，证明整体减贫成果显著，连片特困地区贫困的广度、深度以及强度都在减轻。收入处于贫困线以下的贫困人口逐年减少，贫困的覆盖面在逐年收缩。连片特困地区贫困人口的收入逐年提升，贫困人口收入的不平等程度也在逐年缓解，表明特别贫困的群体正在缩减。

2.2 演进速度与进程存在时空差异

从图1 至图3 可以看出，贫困发生率指数H、贫困距指数PG、平方距指数SPG3 个指标的演进速度与进程存在差异。

1）贫困广度年度等距缩减。贫困发生率（H指数）呈年度等距缩减进程。表明整体的攻坚式扶贫，特别是对连片特困地区的扶贫、脱贫政策稳步发挥了整体效用。此外，各片区从2013 年初始的差距较大，到2019 年基本归于一致，证明连片特困地区整体减贫情况良好，贫困面在稳步缩减。

2）贫困深度从较大差异走向集中统一。贫困距（PG指数）变化雷达图反映14 个连片特困地区的贫困距变化从2013 年较大的初始差异，至2019 年趋于集中统一，表明贫困深度得到了很好的抑制，14 个片区人均可支配收入在稳步提升。

3）贫困强度集中趋势不显著。从SPG雷达图看出，14 个连片特困地区 2013 年SPG差异较大，至2019 年，出现了集中统一趋势，但较H指数与PG指数，2019 年SPG指数集中趋势仍不明显。

因此，连片特困地区整体减贫成效显著，贫困人口整体收入得到了较大提升，贫困的广度、深度均显著减轻，但是，贫困的强度减缓速度不如广度与深度，且在地区之间存在较大差异。贫困强度指数赋予贫困人口更高的权重，可以更好地反映贫困人口之间收入的不平等程度。贫困强度减缓速度弱于贫困广度与深度指数，表明扶贫资源出现了内卷化现象。一方面，扶贫资源集中在距离贫困线近的低程度贫困人群，而距离贫困线远的深度贫困人口减贫愈发困难。另一方面，当扶贫资源投入不断增加，在扶贫系统内部操作愈发精细化和复杂化程度的情况下，出现了边际效应递减、治理体系悬空的困境，陷入到难有实质性发展的刚性结构中。从脱贫攻坚到乡村振兴转变的阻力增加，贫困人口和贫困地区达到可持续发展的目标受到阻碍。

2.3 脱贫效果呈现区域异质性

各连片特困地区脱贫效果与贫困现状存在较大差异，带来了返贫风险及脱贫成果巩固的区域异质性。

对 2013—2019 年 14 个连片特困地区的H、PG和SPG指数分年度从高到低进行排序，得到表5，名次越靠前表明贫困指数越高，贫困发生率、贫困距、贫困平方距越大。由表5 可知，14 个连片特困地区贫困广度、深度、强度存在差异，且随着时间的推移发生变化，脱贫效果与贫困现状存在较大差异。

表5 14 个连片特困地区2013—2019 年贫困程度测量名次

从14 个片区整体情况比较来看，2011 年，连片特困地区共有贫困人口6 035 万人，贫困发生为29%，当年14 个连片特困地区中，贫困发生率最高的是西藏自治区，达43.9%，高出平均值14.9 个百分点，在2013、2015 年，西藏自治区的贫困发生率在14个地区中均排第1 位。但是从2016 年开始，西藏自治区的贫困发生率在加速减小，乌蒙山区2016—2018 年贫困发生率排第1 位。贫困发生率较低的是大别山区（除2016、2017 年排第13 位外，其余年份均排第14 位）和罗霄山区（2013—2019 年均稳定在第12 位至第14 位）。到2019 年，减贫效果最好的是大兴安岭南麓山区，其贫困广度、深度与强度都是第14 位。

从反映贫困广度的贫困发生率（H）指数排名情况看，西藏自治区2013—2015 年排名第1，乌蒙山区2016—2018 年排名第1，六盘山区2019 年排名第1，这3 个地区贫困广度比较突出。滇西边境山区排名一直比较靠前，该片区贫困发生率下降速度慢。情况较好的是吕梁山区和大兴安岭南麓山区。

从反映贫困深度的贫困距（PG）指数排名情况看，西藏自治区2013—2016 年排名第1，2017—2018年，新疆南疆三地州排名第1。情况比较好的地区是罗霄山区和大兴安岭南麓山区。

从反映贫困强度的平方距（SPG）指数排名情况看，西藏自治区2013—2018 年除2017 年排名第2外，其余年份一直排名第1。在前期，大别山区紧随其后（2013—2016 年排名第 2，2017 年排名第 4，2018、2019 年排名第6）。情况比较好的是吕梁山区和六盘山区。值得注意的是，新疆南疆三地州和乌蒙山区SPG排名从2013—2019 年一直在向前推进（乌蒙山区从2013 年的排名第10 到2018 年排名第3，新疆南疆三地州从2013 年的排名第8 到2019 年排名第3）。

2.4 返贫风险呈现区域异质性

对14 个片区2013—2019 年贫困程度测量状况进行对比，可对其返贫风险进行预判。在14 个片区中，经过近10 年扶贫，贫困程度整体缓解，但返贫风险呈现典型的区域异质性。

由表6 可知，贫困广度、深度、强度3 项指数排名都有所进步的是西藏自治区、滇桂黔石漠化区、秦巴山区和大兴安岭南麓山区。3 项指数排名都退步的是新疆南疆三地州、乌蒙山区、六盘山区、滇西边境山区和武陵山区。大别山区、四省藏区、燕山-太行山区、罗霄山区和吕梁山区3 项指数有进有退。

表6 14 个连片特困地区2013—2019 年贫困程度测量名次

3 结论与政策建议

结合2013—2019 年贫困指数排名情况可知，脱贫成果巩固困难，返贫风险最大的是新疆南疆三地州、六盘山区、滇西边境山区以及乌蒙山区。这4 个地区贫困广度、深度、强度在14 个片区中排名靠前，且减贫成效不够显著。目前，返贫风险较小的片区有大兴安岭南麓山区、秦巴山区、燕山-太行山区、罗霄山区和吕梁山区，这5 个片区前期基础好，并且减贫持续效果良好。

贫困消减的情形能够较长时间地维持下来，不出现反复，脱贫呈现一种良性运行态势，才能巩固脱贫成果、抑制返贫。2008 年，当时国务院扶贫办原主任范小建［10］总结了返贫的机制与风险两方面原因，在机制方面，返贫原因在于财政扶贫资金的效果不能持续，财政资金更多地发挥了生活救济的作用，而没有起到帮扶的作用；在风险方面，返贫原因体现在雨雪冰冻、风暴或地震等自然灾害以及疾病造成大量人员返贫，市场波动和一些偶发因素，如重大项目政策落实不到位等也会造成返贫。此外，脱贫成果巩固难还间接体现为贫困长期性、代际传递现象。贫困的代际传递现象说明减贫政策措施不能有效阻隔贫困的代际传递，影响减贫的持续性，从而带来返贫风险。

随着经济增长的涓滴效应带来的减贫作用逐渐弱化，自然资源的过度消耗和破坏以及社会制度改革中出现的不平衡等因素都是制约脱贫可持续性的重要因素。连片特困地区自然灾害多发，发展基础薄弱，传统因素和新增致贫因素交织在一起，如何实现稳定且可持续的脱贫，彻底摆脱贫困陷阱，有效衔接乡村振兴，需要持续制度创新、精准施策。

3.1 锚定重点区域短板指标

基于返贫风险与脱贫成果的区域异质性，在贫困广度和深度方面，重点关注区域是滇西边境山区和六盘山区。这2 个区域要保持精准扶贫政策在一定时期的稳定性与持续性，注重群众可持续生计能力的形成，分析各类扶贫政策的政策效应，梳理出最有利于保障提升群众生计能力的政策并持续发力［11］。在贫困强度方面，重点关注区域是滇西边境山区和西藏自治区。这2 个区域需要特别关注贫困人口之间收入的不平等程度，提高资源配置的精准度。政策边际效应递减突出的区域是新疆南疆三地州、六盘山区、滇西边境山区以及乌蒙山区，这4 个地区要注重政策持续创新改进。

3.2 突破跨区域治理矛盾

公共服务供给是区域发展与脱贫致富的关键。连片特困地区多处于省界交界之处，涉及跨行政区划公共治理，逆向选择导致连片特困地区公共服务的供给困境［12］。从政府层面来说，逆向选择有3 种可能：一是各省（市）政府选择性地执行中央制定的政策；二是地方政府“以邻为壑”相互间执行自家政策［13］；三是受众群体根据自己的偏好选择性地接受政策，导致政策的“碎片化”效应。从市场角度来说，因为信息不通和利益导向，市场对政府、企业对企业、企业对居民的逆向选择，导致连片特困地区公共问题出现。连片特困地区多位于省（市）边界，远离行政经济中心，属于经济社会和公共服务衰减程度最高的地区［14］，突破跨区域治理矛盾是降低返贫风险、巩固脱贫成果的重要举措。

3.3 挖掘多主体功能

连片特困地区山同脉、水同源，但属于不同的行政区，区域内“屏障效应”和“切边效应”明显，跨域公共问题服务效果不理想。市场应有的作用在一定程度上被遏制，社会组织的作用没有得到充分发挥，制约了脱贫效率的提升。随着区域绝对性贫困的消除，长期的、攻坚式扶贫将转向以培育生计能力、养成自我发展能力的帮扶形式，单纯依靠政府行政手段推动贫困治理，存在效率的困境和资源总量的约束。市场主体和社会组织更能响应贫困成因多元化和贫困地区异质性的需求。在新的形势下，要求充分发挥市场主体和社会组织的作用，以提高贫困治理效率。

3.4 有效衔接乡村振兴保障可持续发展

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出：“‘胜非其难也，持之者其难也。’我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。［1］”精准脱贫的成功为乡村振兴奠定了深厚的基础，提供了理论参考和实践经验。乡村振兴是贫困地区精准脱贫的必然结果，为实现全面脱贫后的乡村提供了发展方向和建设行动指南［15］。以解决“三农”问题为意旨的乡村振兴战略为脱贫成果巩固提供了最佳契机。因此，对于曾经的连片特困地区，一方面，需要充分发挥脱贫攻坚形成的制度体系、经验做法以促进乡村振兴；另一方面，需要利用乡村振兴战略所提供的政策和支持服务于脱贫成果巩固［16］，“抓重点、补短板、强弱项”［17］，从根本上解决不平衡不充分的问题。