高 霞，韩鹏程，彭 辉

（济南大学商学院，济南 250002）

国务院于2012 年3 月出台《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》（国发〔2012〕10 号），各省也相继出台了相应的支持政策，加大对龙头企业的支持力度。2012—2019 年中央一号文件中提到“企业”的次数为 302 次，“创新”的次数有266 次。2004年颁布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发〔2004〕1 号）明确提出“引导和推动企业成为农业技术创新主体，允许各类农业企业和民营农业科技组织申请使用国家有关农业科技的研发、引进和推广等资金。”2019 年发布的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》指出，引导县域金融机构将吸收的存款主要用于当地，支持小微企业融资优惠政策适用于乡村产业和农村创新创业，支持符合条件的农业企业上市融资等。

农业企业一部分涉及农产品的生产和深加工，一部分涉及农业生产资料及要素生产，同时农业企业还肩负着促进农业产业化经营、提高农民收入的重任。随着人们收入水平的提高，对低质量农产品的消费支出将逐渐降低，对高品质农产品的需求增加。农产品需求的转变、农业产业化程度的提高都需要农业企业不断创新，适应市场和环境的发展变化。中国对农业的保护支持力度不断加大，对农业公司的补贴力度也在增加。研究政府政策对农业企业的创新投入和产出的影响，不仅能了解政府政策在刺激农业企业创新投入和产出方面的作用，而且能为提高政策的针对性和有效性提供有益的借鉴。

政策对企业创新投入产出作用的理论依据主要有两点：一是弥补市场失灵，在知识生产和传播过程中，由于外部性的存在以及资本市场和风险市场的不完善导致创新过程无效。通过创新政策可以降低或弥补市场失灵，减少外部性［1］，有效降低创新过程中技术、市场、收益分配、制度环境的不确定性［2］；二是影响资源配置，阿瑟·刘易斯［3］认为政府在决定公众对新技术的态度上起到重大作用，可以影响公众对新技术的偏好；政府的保护或补贴政策可以影响资源使用，引导企业把资源用于创新的投入和产出。

学者利用实证分析方法研究了政府政策对企业创新影响的实际效果。刘虹等［4］提出政府补贴对企业创新具有激励效应和挤出效应，效果呈倒“U”形分布。中国政府对上市公司的补贴值为0.13 亿元，远不足极值点1.33 亿元，对上市企业进行补贴有利于发挥企业的激励效应。郭瑞玮等提出“税收优惠—科技创新要素投入—科技创新成果”传导机制，利用泊松回归模型发现税收优惠对农业上市公司有削弱作用，尤其是引入人力投入变量时，削弱效应更加明显［5］。苗文龙等［6］研究发现，在一定时期内，政府的创新支出是企业创新支出的主要推动力。

已有政府政策对企业创新的影响研究多采用单一指标，如补贴或者政府税收优惠，鲜有涉及具体政策内容对企业创新投入产出的影响。有学者沿用Rothwell 等［7］的观点，把创新政策分为供给面政策、需求面政策和环境面政策，利用政策文本搜索，对文件进行编码分析或进行赋值分析［8-10］，实现了政策内容的量化分析，避免了单一补贴指标的偏颇。本研究采用学者对政策的量化分类分析，利用政策文本分析和政府补助数据研究政府政策对农业上市公司创新投入和产出的影响。企业创新的投入产出水平还受到自身特性的影响，本研究选取人均资产和净资产收益率两个指标反应企业特有的资本有机构成和盈利能力。

1 农业上市公司创新和农业政策的总体情况

1.1 数据来源

数据来源于农业上市公司2012—2017 年公开的数据。虽然有些企业公开数据显示创新投入为0或者缺失，实际并不是企业没有创新投入，只是缺乏相应的单独核算，为了防止这些异常数据的干扰，剔除缺失数据并删除了创新投入为0 的样本，最后得到570 个有效样本。财务报告来自于巨潮资讯网及新浪财经，专利数据来自于中国专利数据库，政策文本数据来源于北大法宝数据库。

1.2 农业上市公司创新投入产出的总体情况

1.2.1 企业对创新的重视程度较高 公司发展战略是一个公司确立经营目标、明确发展方向、发展重点的重要指南。对创新重视的企业，肯定会在年报中提及创新，提及的次数越多，说明企业在生产经营管理不同流程中都比较重视创新。以“技术”和“创新”对样本上市公司的2012—2018 的年度财务报告进行了搜索，平均每家农业上市公司每次在年报中提到“技术”和“创新”的次数为81.76 次。

1.2.2 研发投入平均水平偏低且个体差异较大 在经费投入方面，农业上市公司平均研发投入约6 113.89 万元，研发支出占营业收入的比例为1.83%。资金是技术创新的核心要素，一般认为，技术创新费用占销售额的比重为2%时，企业方可维持生存，而占到5%时，在同行业中才具有竞争力。各省份年均研发投入最低的企业中大多为食品类企业。就不同区域来看，研发投入平均水平最低的省份为甘肃省，企业年均研发投入为1 048.6 万元，占营业收入比重为1.13%，最高为安徽省，公司年均研发投入为6 414.51 万元，占营业收入比2.00%。

由于有些企业没有公布R&D 人员的相关数据，可利用技术人员密度即技术人员占员工总数的比例衡量企业在创新方面的人员投入。技术人员投入的平均水平为11.66%。其中西藏的技术人员比重较其他省份低，为3.27%，新疆技术人员的占比高，为8.35%

1.2.3 企业创新的技术水平总体偏低 在A 股农业企业占比方面，高新技术企业仅有57 家，占全部农业上市公司的39.86%。从数据统计结果来看，专利年均申请量超100 件的企业有伊利实业年均218 件、五粮液集团年均172 件、双汇发展年均125 件、古井贡酒年均117 件。虽然以上企业年均专利申请数量远超其他企业，但是发明专利占比较低。其中，双汇发展年均外观设计专利申请数量占比为96.57%，发明专利申请占比仅为1.2%；五粮液集团年均外观设计专利申请数量占比为86.57%，发明专利申请数量占比为6.42%；伊利实业年均专利申请数量最多，但发明专利也仅占39.34%。由于农业企业将创新重心集中在外观设计上，可能会导致农业企业的创新技术含量偏低，创新成果极易被模仿。

1.3 政府政策分类分析

利用关键词搜索法，在北大法宝数据库里搜索标题中含有“农业企业”的2011—2017 年的文件，中央文件有12 条，地方文件有39 条，标题中含有“农业龙头企业”的中央文件为0 条，地方文件有278 条，标题中含有“农业产业化龙头企业”的地方政策76 条，中央有8 条，同时搜集了2011—2017 年的中央一号文件。借鉴国内学者的研究，把政府政策工具分为供给面、环境面和环境面政策，对政策文件进行逐一归类分析。

供给面政策主要是指作用于企业生产过程的政策，主要包括财政支持政策、人力资源政策和生产技术政策。财政支持政策的具体条目主要有政府对企业进行的财政支持，如研发经费、基础设施建设经费、税收或者电力价格优惠政策等。人力资源政策的具体条目主要包括教育、培训，政府有关职能部门根据产业发展需要建立的长期和全盘人才发展规划，积极完善各种教育体系及培训体系等。生产技术政策的具体条目主要包括建立相应的研究发展组织、技术合作、技术基础设施建设、资讯服务、技术辅导与咨询、生产设备投资优惠等。

政府的财政支持政策缓解企业创新发展的融资压力，对企业提供直接的资金支持，降低企业创新的风险；政府的人力资源政策能够根据产业需要建立长期和全面的人才发展规划，促进企业吸收高技术人才。通过完善相关的培训体系，能够不断提高企业人才的质量，为企业的创新发展提供人才保障。政府的技术支援政策能够通过相关的技术指导提高企业的创新能力，协助企业实现技术创新。

需求面政策主要包括产品采购政策、外包政策和外贸政策，即创造需求或者进行需求干预的政策。产品需求政策的具体条目包括合约采购，如政府对创新产品的大宗采购等。外包政策的具体条目包括政府各机关将研发计划委托给企业或研究机构，以推动其研发工作的顺利开展，有各类高等院校的课题研究，主要是技术研究的采购政策。贸易政策的具体条目主要有贸易代理、政府有关进出口的各项管制措施，如贸易协定，关税等。

政府创造需求的政策通过政府大量采购企业的创新产品或者技术服务，能够直接推动企业创新技术水平的提高和创新产品实现市场化。外贸政策通过关税政策等实施，能够为企业的产品创造出口需求。

环境面政策主要目的是为企业提供良好的创新环境和服务，主要包括产业基础服务政策、经济规范政策和融资环境政策。产业基础政策主要包括提供公共服务、推动平台建设、建设重点实验室、举办展会、成立合作组织、引导建立利益联结机制、推动建立产业联盟等。经济规范政策是指引导企业创新的规范性文件或者制度，如技术政策、技术标准、龙头企业认证、产品认证、市场进入等政策。融资环境政策的具体内容主要包括政府通过金融机构为企业提供贷款补助、风险投资、信用担保基金、风险控制、促进企业上市、发行债券以及其他金融支持等。

通过阅读搜集到的政策文本对政策进行逐一分类统计，政策文本中提到1 次相关的内容就记1 次，如果政策当年有效，比如评选农业龙头企业，则仅计入当年1 次，如果政策具有持续效应且政策一直有效，则自颁布年后认定每年都具有效力，每年都计入1 次，以此类推，得出最终的政策统计次数。不考虑持续效应，则2011—2017 年，中央和地方有关农业企业的政策的具体统计见表1。

表1 政策工具的分类标准及统计

从统计数据来看，无论是中央还是地方的文件，对产业基础政策都比较重视，在所有细分政策条目中排列第一位。如2017 年中央一号文件提及“鼓励地方建立农科教产学研一体化农业技术推广联盟，支持农技推广人员与家庭农场、农民合作社、龙头企业开展技术合作”，出现次数排在第二位是融资环境政策，第三位是财政支持政策。从中看出政府的政策重点除了重视相应的产业规范外，还非常重视企业创新过程中的资金投入。

2 政策作用的实证分析

2.1 理论假设

政府出台政策的目的就是为了更好地促进农业企业的创新发展，因此从理论上分析这些创新政策会促进企业的创新投入与产出。而且创新的产出不仅受政府政策的影响，还会受到企业创新投入的影响。根据以上分析，提出以下假设。

假设1，政府政策会给农业企业的创新投入和产出带来正的影响。

假设2，企业研发投入的增加和技术人员比例的提高会给企业的创新产出带来正的影响。

农业企业创新的投入产出水平还受到企业自身特质的影响，企业对技术和创新的重视会提高企业创新投入和产出的水平，以政府年报中提到的“技术”和“创新”的次数反映企业对创新的重视程度。企业资本有机构成也会影响企业的创新，资本密集和技术密集型企业的创新投入产出水平可能更高。盈利能力也会对企业的创新投入产出产生影响。一方面由于企业创新需要大量的资金、人员投入，盈利水平越高的企业，越有能力去创新；另一方面盈利水平高的企业可能由于其资源的独特性等垄断特性的存在，反而没有积极性去创新，从而不利于企业创新投入和产出水平的提高。企业创新投入和产出水平不仅直接受政府政策的影响，而且可能也会受企业与政府关系的影响。以企业在年报中提到的“政府”和“政策”的次数来反映政府与企业关系，在市场经济条件下，政府与企业的关系紧密可能不一定是好事，过于紧密可能导致企业对政府产生依赖行为，也可能会使企业的经营决策更多地受政府影响，当然关系紧密也可能使企业能紧跟政府的制度与规划，为自己争取更多的资源和机会，有利于创新投入产出水平的提高。基于此，形成以下假设。

假设3，年报中提到“技术”和“创新”的次数越多，即企业对创新越重视，则其创新投入和产出的水平越高。

假设4，资本有机构成越高，企业创新的投入和产出水平越高。

假设5，盈利水平越高，企业创新投入和产出的水平不一定越高。

假设6，年报中提到的“政府”和“政策”的次数越多，即企业和政府之间的关系越紧密，则企业创新投入和产出可能增加也可能减少。

2.2 模型

根据分析，建立模型。

模型1 的因变量为R&D 投入强度，即企业R&D投入占营业收入的比重。检验企业特征指标及政府政策对企业研发投入的影响，考虑投入及政策的滞后效应，所有自变量数据滞后一期。

模型2 的因变量是企业技术人员投入水平，验证企业个体特征及政府政策对企业创新人员投入的影响，所有自变量滞后一期。

模型3 的因变量为对应报告期内平均每亿元资产企业获得的专利数量，用于检验资产因素对企业创新产出的影响。与模型1 和模型2 相比，模型3 中添加了研发投入强度和技术人员投入水平两个指标。考虑创新投入产出的滞后性，所有自变量均滞后一期。

模型中，rdi为研发投入强度，tsd为研发人员密度，pqp为报告期内企业平均亿元资产被授予专利的数量，lnpca为人均资产取对数，roe为净资产收益率，gg为政府补助占营业收入的比率。xnit-1为不同政策工具数量滞后一年的数据，具体包括，fs为财政支持政策的数量，hr为人力资源政策的数量，ts为生产技术政策的数量，dp为产品采购政策的数量，op为外包政策的数量，tp为外贸政策的数量，ib为产业基础政策的数量，en为经济规范政策的数量，fe为融资环境政策的数量，nti为企业报告中的提高的“技术”和“创新”的次数，ngp为企业年报中提到的“政府”和“政策”的次数。

2.3 变量描述性统计

相关数据的描述性统计见表2。报告期内企业平均亿元资产被授予的专利数量（pqp）、样本企业净资产收益率（roe）、政府补助占营业收入的比率（gg）、研发投入强度（rdi）的变异系数都比较大，说明样本企业这个几个指标的差别相对较大。

表2 模型相关数据的描述性统计

2.4 结果与分析

2.4.1 政策对研发投入的影响 模型（1）通过F检验（F=4.03，Prob＞F= 0.000 0）和 Hausman 检 验（Prob＞chi2 =0.004 7），建立个体固定效用模型。回归检验见表3。

表3 模型回归结果

净资产收益率对企业研发投入强度具有正向作用，且通过了5%的显著水平检验。说明农业上市公司的研发投入强度跟企业的盈利能力有显著的正相关关系。进一步分析发现，涉农类上市公司极少属于垄断性企业，相对于重化工类企业，其市场集中度相对较低，竞争程度较激烈，所以盈利能力的提高保证了企业有足够的资金投入进行研发。企业人均资产水平和接受政府补助的水平对企业研发投入水平具有反向作用，但是作用不显著。

从政策分类来看，融资环境政策对农业上市公司的研发投入水平具有正向作用且通过了5%的显著水平检验，与假设一致。财政支持政策对企业研发投入水平具有反向作用，且在1%的水平上显著。与假设相反。说明财政支持政策对于企业的研发投入产生了明显的挤出效应，这也和政府补助的作用一致，但政府补助水平的作用不显著。政府补贴是给企业的直接转移支付，融资环境政策与之相比，是通过市场环境的完善，让资金流向更具有竞争力和创新能力的企业。

人力资源政策、产品采购政策、外包政策，贸易政策、经济规范政策的数量对企业的研发投入水平具有正向作用，生产技术政策和产业基础政策对企业研发投入水平具有反向作用，但作用结果都不显著。

2.4.2 政策对技术人员投入的影响 模型（2）的F检验（F=12.34，Prob＞F＜ 0.000 1）和Hausman 检验（Prob＞chi2 =0.447 0）的显示不能拒绝原假设，所以建立个体随机效用模型。结果见表3。

企业人均资产水平对技术人员投入水平具有显著的正向作用，即资本密集程度越高的企业其技术人员占员工的比重越高，与假设相符。一般资本密集型企业多属于技术密集型，相对于劳动密集型企业来说可能需要更多的技术人员。与研发投入相反，企业盈利能力水平的提高对技术人员投入水平具有明显的负作用。实际上，技术人员和研发人员还是有区别的，由于受资料搜集的限制，最终以技术人员的投入水平反映企业研发的人员投入，从结果来看，企业盈利能力的提高，其技术人员投入水平反而下降。由此推断，企业盈利水平的增加，可能使企业更注重核心人才的引入和投入，反而减少了一般技术人员的投入水平。政府补助对企业技术人员的投入有正向作用，但是作用水平不显著。

外包政策和产业基础政策对技术人员投入水平具有显著的正向作用。外包政策的重要内容是委托企业进行相应的科研课题研究，科研课题的顺利完成肯定离不开技术人员的积极参与和投入，以此刺激了企业技术人员投入水平的提高。产业基础政策主要包括提供公共服务、推动平台建设、基地建设、建设重点实验室、举办展会、成立合作组织、农产品交易中心建设、引导建立利益联结机制、推动建立产业联盟等。重点实验室的建立、平台建设、基地建设、与农民建立利益联结机制等，需要更多技术人员参与生产过程的指导，以此使企业提高了企业技术人员的投入水平。

外贸政策和融资环境政策对企业技术人员投入具有明显的负作用。外贸政策主要是刺激产品出口的政策，更多的是贸易管制和税收优惠政策，可能导致企业减少技术人员的投入。融资环境的完善减少了企业技术人员的投入水平，其可能原因类似于企业盈利能力对技术人员投入水平的影响，融资环境的完善会促使企业注重技术人员质量的投入，从而导致了其数量的减少。另外，融资环境的完善刺激了企业增加研发投入水平，研发资金投入水平的增加，也可能从另一方面反映了融资环境完善使企业更注重提升研发投入人员的质量。

财政支持政策、人力资源政策、生产技术政策、产品采购政策和经济规范政策数量的增加对企业技术人员的投入水平具有正向作用，但作用水平不显著。财务报表中提到的“技术”和“创新”的次数及“政府”和“政策”的次数对技术人员投入水平没有明显影响。

2.4.3 政策对创新产出的影响 模型（3）的F检验（F=3.33，Prob＞F＜ 0.000 1）和Hausman检验（Prob＞chi2=0.536 1）显示不能拒绝原假设，同样建立个体随机效用模型。

创新产出以平均每亿元资产企业获得的专利数量来衡量，回归结果显示，滞后一期的研发投入水平对创新产出有正影响，而技术人员投入水平对创新产出有负影响，但是影响水平均不显著。

净资产收益率对企业亿元资产的专利拥有量具有明显的正作用，与假设相同，即企业盈利能力的增加会刺激企业拥有更多的专利。政府补助的增加降低了企业专利的拥有量。以2013 年好当家的年报为例，政府补助主要涉及农产品储藏保鲜新建项目、刺参育苗生态养殖项目、刺参高效健康增养殖及精深加工技术集成与示范项目、海参及其活性物质加工关键技术及示范项目、技术中心创新能力建设项目、人工鱼礁项目等，这些项目虽然有助于促进企业创新能力和生产水平的提高，但是由于涉及农产品生产和深加工，很难像工业品那样形成专利技术。相反，政府补助的增加会引导企业在这些示范项目上增加投入，反而降低了专利的数量。

财政支持政策、产品采购政策和经济规范政策对企业专利拥有量具有明显的正向作用。与假设相同。经济规范政策主要包括一些技术政策、技术标准、龙头企业认证、产品认证、市场进入等政策。在这些认定过程中，肯定会涉及一系列指标，而专利拥有量自然是很明显的加分项，从而刺激企业拥有更多的专利。

人力资源政策和融资环境政策的数量对企业专利拥有量具有明显的负作用，即政策数量多的省份其农业上市公司专利拥有量反而下降。人力资源政策多是教育、培训、人才发展规划、教育培训体系建设等，很多教育培训可能属于一般知识的培训，而不是对企业核心创新人员进行的专业培训，从某种程度上可能会加重企业负担，反而降低了企业的专利水平。专利量只是反映了企业创新的直接产出水平，而不是反映直接的市场占有率和短期还款能力，同时专利的研发和申请会耗费大量的资金，短期内反而不利于企业的发展，所以经过融资市场筛选被选中的企业可能是一些短期还款能力强而专利拥有量低的企业。其他政策对企业专利拥有量的作用不明显。

企业年报中提到的“政府”和“政策”数量对企业专利拥有量具有明显的负作用，这和政府补助的作用一致，从侧面说明，企业对政府和政策的关注反而束缚了企业在创新方面的产出，降低了企业的专利产出水平。

3 结论与建议

通过分析可以得出以下结论。

从创新投入来看，农业上市公司盈利水平的提高将刺激企业增加研发投入水平。企业人均资产数值越大，企业技术人员占比越高，但对企业研发投入水平的影响不明显。政府补助对创新投入的影响不明显。政府财政支持政策产生了明显的研发投入挤出效应，但融资环境政策有利于提高企业的研发投入水平。外包政策和产业基础政策有利于企业技术人员的投入，外贸政策和融资环境的政策降低了企业研发技术人员投入水平。

从创新产出来看，盈利能力对企业专利拥有量具有正向作用，政府补助的提高降低了专利的产出水平。财政支持政策、产品采购政策和经济规范政策有利于提高企业的专利产出水平。金融支持政策不利于提高企业的专利产出水平。企业和政府的关系紧密不利于专利拥有量的提高。

为了进一步分析政策对农业企业创新的影响，2018 年对山东农业龙头企业创新发展情况进行了实地调研并收集了32 份有效调查问卷，见表4。在问卷中设计了“影响企业创新活动明显的政策”，依据重要程度请企业选择并排序，认为最重要的在方框内写1，如果同时最重要可同时写1，次重要2，依次类推。根据问卷设计，得分越高的选项越不重要。选择频率反应了企业对该选择项目的认同程度，频率越高，说明企业对该选项因素的认同度越高。平均得分反应了该选项的重要程度，得分越低说明重要程度越高。为了综合考虑选择频率和平均得分的综合结果，以“平均分和选择频率作为综合得分依据，该分值越低说明该选择项越重要。根据问卷分析结果综合排名按照重要性依次为技术开发费用计入成本的政策、金融支持政策、政府采购政策、开发区高新技术企业所得税减免的政策、免征技术转让、开发的营业税的政策、技术开发费用加大抵扣所得税的政策、产业政策、鼓励企业培养和吸引人才的相关政策、知识产权保护政策、由企业承担政府部门的科技项目、对外贸易政策。具体得分见表4。技术开发费用计入成本的政策说到底也是创新的税收优惠政策，税收政策和融资政策是影响企业创新活动的比较重要的政策。

表4 影响企业创新活动明显的政策

问卷调查的结果和实证分析的结论大致吻合。对政府政策支持农业企业创新行为提出以下的建议。

1）加快农业企业的知识产权融资。金融政策是对农业创新投入和产出影响比较大的政策，要进一步完善企业的融资环境。在融资过程中，要注重企业的持续创新能力和长远发展，而不仅仅重视企业的盈利能力，加快发展知识产权质押融资等，使企业能把拥有的专利权转换成融资资本。

2）结合产业规范政策积极利用政府采购政策。政府采购时要结合产业规范政策，比如有机农产品认证的政策、龙头企业认证的政策等，设立政府采购名单，在此基础上通过市场竞争，决定最终的产品采购。与直接政府创新补助相比，政府采购政策的标的物是产品，在一定程度上保证了企业的市场需求，降低了企业的创新风险。

3）谨慎使用政府财政支持政策。直接的税收优惠对农业企业的创新发展有一定促进作用，但往往是短期效应。企业为了满足优惠的条件，考虑的往往是直接效果，比如专利数量，会对企业的研发投入产生挤出效应，而研发投入对于企业持续创新发展至关重要。在财政支持政策的设计中，要结合增强整个产业的竞争力，提供产业基础服务等产业基础政策，考虑政策的长期效应。

4）外贸政策围绕着企业创新能力的提升进行设计。目前实行的外贸政策一般是基于出口产品的税收优惠，鼓励企业向海外市场扩张。未来的政策设计中，应该不仅围绕开拓国际市场，而且要注重提高企业创新能力，提高企业技术的国际竞争力。