岳海波

一、引言

城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化具有重要作用。当前城市基础设施建设多数为公共物品与准公共物品，具备公益性、高额投资性、成本回收长期性特征，政府在城市基础设施建设过程中投入大量资金，地方政府承担较大的财政压力。传统城投公司是作为地方政府的类职能部门，在一定程度上承担着利用投融资等方式缓解地方财政压力的职能，但县区级城投公司本身不具备独立的市场主体地位和自主经营权力，同时面临着偏紧货币政策、银行惜贷等问题，自身发展困境重重。鉴于以上背景，为突破县区级城投公司发展困境，文章结合现有市场经济发展趋势，以制定出更加科学可行的公司突破对策。充分发挥出县区级城投公司运营效益。

二、县区级城投公司发展背景

城投公司在20 世纪90 年代诞生，前身是地方政府融资平台，承担着地方政府的融资任务，在推动地区及城市化建设进程中发挥出了重大作用。城投公司改制前，大部分都是空壳公司，没有实体，仅承担着融资任务。在长期的发展过程中，地方政府忽视城投公司的可持续发展，表面是公司，实质上按行政事业单位管理，过于利用城投公司的融资作用，造成城投公司的债务来源复杂、财务费用高、经营能力孱弱。

三、县区级城投公司发展困境

1.严重依赖地方政府，盈利能力弱

县区级城投公司长期以来是依靠地方政府注入的资源、资产、资本、资金获得发展空间。地方政府将可以融资的房屋、土地等资产注入城投公司，壮大资产规模，增强融资能力。这个过程中城投公司也养成了“看米下锅”的模式，对地方财政极端依赖，缺乏市场化的经营能力。管理人员没有针对公司发展现状引进更为先进的管理理念，实际经营模式较为落后。

2.资产负债率过高，融资能力受限

县区级城投公司在提升城市建设方面，发挥融资作用，投入了大量物力和财力，公司内债务规模持续扩大。014 年以来，中央虽下发了一系列关于厘清地方政府与城投公司债务边界的文件，但成效甚微，主要原因是县区级城投公司与地方政府之间的关系仍需要维持，导致城投公司实际债务规模不减反增。不仅如此，县区级城投公司基本靠政府划拨土地、房地产等固定资产抵押商业银行贷款，融资渠道较为单一，缺乏相应的市场意识，资产利用率较低，在生产经营中只注重投入而忽视产出或者是缺乏相应的投入的收回能力，使得公司的资金占用日益扩大。

3.法人治理结构形同虚设，自主性不高

因县区级城投公司由政府直接或间接管理，公司法人治理结构虽然健全，但形同虚设，决策主要依据政府行政命令，受到国资监管方式及授权机制限制，因此实际发展期间的自主性较弱。一方面，项目决策流程较为复杂，大部分城投公司项目决策环节流程长，管理效率不高，容易产生资源浪费问题；另一方面，公司法人治理结构处于政府控制的状态，公司的权力机构、决策机构、执行机构之间的制衡关系失控，造成在公司法人治理机构中，“外部人监控”的现象未能被克服，董事会的决策职能被削弱。

4.缺乏专业性人才，公司管理粗犷

文本分析使用的停用词词典可参见huikangliu.github.io/2017/04/18/stopword/,首先去除了文本中的停用词，然后使用了结巴分词对文本进行了全模式分词处理，最后使用snownlp进行文本语义的态度分析并输出统计图。

长期以来，地方政府把城投公司当作事务性部门管理的习惯，导致城投公司缺乏市场化经营意识，对人才队伍建设不够重视。一方面，人力资源管理工作具有较为浓厚的行政化色彩，人员聘用及选拔过程标准不合理，晋升渠道较为狭窄；另一方面缺乏精通企业管理和专业技术的人才，这使得在开展市场化运营活动期间对经营风险问题把握不够，管理职责落实不到位、专业的资本运作、项目运作、营销等各方面进度缓慢。人才的匮乏，必然会导致城投公司生产经营建设环节伴随着一定程度的风险。

四、县区级城投公司困境突破对策

1.自主经营，增加内生动力

毫无疑问，县区城投公司摆脱困境还得靠自己，靠地方政府、银行等任何外部力量都不能从根本上解决问题。增强发展的内生动力，核心就是从“行政化管理”向“市场化管理转型”。

第一要“松绑”。就是要推动地方政府在管理县区城投公司上“去行政化”，推动政企分离，给城投公司松绑。地方政府成为有为政府、积极股东，但不能以行政命令、通知等方式代替城投公司决策。“松绑”不代表“脱钩”，“松绑”是让县区城投公司在新的定位、新的使命下承担地方政府的战略任务，是行政上松绑，业务上捆绑，以授权模式建立地方政府与城投公司的紧密合作关系，从而以市场化方式推动地方政府和城投公司之间的关系重塑、工作融合。

第二要“强身”。就是地方政府不能对城投公司一推了之，而应该积极主动将拥有的资源、资产、资本、资金以合法方式注入城投公司，推动城投公司建立资源-资产-资本-资金的良性循环，积极协调金融机构解决城投公司的债务问题、融资问题，帮助城投公司进入良性经营状态。这就要求地方政府要一盘棋考虑问题，破除部门的本位主义，准确盘点、梳理拥有的资源、资产、资本、资金，将土地、建筑、设备、年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等注入城投公司。

第三要“健体”。就是城投公司必须要提高经营管理能力、效率，真正具备市场竞争力。显然，这要求城投公司要改变业务结构，要在满足地方政府的基础设施建设与产业服务的基础上，建立项目思维，谋划市场化业务，持续抓经营。同时，城投公司也必须要建立市场化经营机制，以公司治理为核心抓现代企业制度建设，大力推动市场化选人用人机制、激励约束机制，“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”机制，真正激发内生动力。

县区城投公司要转变思路，要从“资产为王”向“资本为王”转变，真正将自身做成资本运营平台，积极整合优质资本，充分发挥国有资本的带动作用与影响力，加快资本、资金向本区域聚集，借助外力发展，积极主动推动股权多元化和混合所有制改革。

有些省市已经明确鼓励区县城投公司的股权多元化。如山东省明确要“积极引进省内外战略合作伙伴及社会资本投入，逐步将融资平台公司打造成产权主体多元化、治理结构完善、符合现代企业制度要求的国有企业”。

县区城投公司的本级公司，可以根据自身情况积极推动的股权多元化，积极引入公有资本，改变股权结构，引入优质国有股东，整合资源发展。例如，可以引入国开行、农发行及央企、地方国企等国有资本推动了股权多元化，推动区县城投公司从国有独资公司转变为国有控股公司，改善公司治理，建立现代企业制度，从而推动市场化经营机制的建立，有利于区县城投公司的快速发展。

县区城投公司的子公司，也可以探索引入社会资本的途径，通过业务合作、股权合作等方式引入优质的民营企业等，充分发挥非公有制企业的市场化经营机制优势，加快业务发展，提高自身的经营管理水平。

3.深化改革，加快转型升级

县区城投公司的转型升级应该是以重塑政企关系为前提，以“突出平台公司的市场主体作用与政府资源的杠杆支点作用相结合”和“公司的深化改革、创新发展与区域经济产业的转型升级相结合”为原则，深度融入区域经济社会发展，推行全域经营的综合平台模式。

在这个过程中，城投公司就要坚持建管并举、产融结合、全域经营，推进资产结构调整、业务结构调整，积极推动商业模式升级、市场化转型，激发国有资本的活力，增强国有资本的控制力与影响力，这样以更优质、更大能级的国有资本推动区域的城市建设、招商引资、产业发展、运营服务等工作，在推动区域经济转型升级中找到不可替代的价值。在这个过程中，城投公司要大力发展市场化业务，打造具备市场化、专业化运作能力的子公司，让公司产生造血能力。当然，这并不是要让城投公司涉足完全竞争的领域，而是要让城投公司把握关键环节、关键资源、关键客户，成为发展的路由器、倍增器，通过资本方式实现经营价值的倍增。同时，城投公司必须要尽快打造集团化的业务发展模式，清晰规划业务板块，明确业务发展的机制，增强业务的协同效应，在业务布局、业务结构、商业模式等进一步调整优化、创新升级，融合产业链、资本链、创新链，使业务板块之间互生互动，形成强大的集群效应。

4.解放思想，拓宽融资渠道

县区级平台公司的核心功能必然是投融资，为拓宽融资渠道，要推动融资模式从“政府信用”向“企业信用”的市场化模式转型，就是从完全依赖财政资金的投融资，转变为与财政合作共赢、市场化融资与财政支持相结合的模式。这就要求平台公司从传统的“投融资平台”向“国有资本平台”转变。

第一，以筹资需求为基础制定中长期的资本运营规划。要立足区域经济社会发展对平台公司的要求判断平台公司及各级子公司未来的资金需求及自身的资金缺口，评估公司及各级子公司的主体信用及融资、偿债能力，并依据公司各业务板块、重点项目经营对筹资金额、进度、方式、成本的要求，明确公司产融结合的资本运作模式及路径、计划。

第二，依据货币市场、债券市场、资本市场等金融市场的最新政策及公司发展对象对投融资的需求，拟定公司的投融资战略，明确公司夯实融资基础、提升融资能力、降低融资成本、控制融资风险的各类方式、方法及路径，加强投融资模式创新，加快打造多层次、多渠道的投融资模式。

第三，制定平台公司上市平台打造战略，并争取以上市公司作为资源整合及资本运作平台。要对公司相关业务及相关子公司进行上市平台，选择拟培育的上市业务、子公司，并明确上市公司打造的主体培育、方式选择、路径规划，加快拟上市业务、公司的打造步伐，推动相关资产、业务的重组整合，并推动上市主体有效开展重组整合、资本运营和产业整合活动。

五、结语

总而言之，县区级城投公司现阶段依然存在包袱沉重，债务压力大、融资难的问题。县区平台公司具有明显的资源属性，也就是说，平台公司的业务绝对不是跟一般企业拼能力、拼市场化、拼竞争，而是要善于利用自身的资源优势来构建市场化经营机制，着重构建起一批高素质管理团队，增强公司人力资源竞争水平，推动资源的资产化，进而构建资源资产化、资产资本化的循环，最终获得经济效益，让县区级城投公司能够在推动地区城市化建设进程中充分发挥出应有积极作用。