■李晓红

我市公共领域投融资存在的主要问题

近年来，宁波不断深化公共领域投融资方式改革创新，基本满足了现实发展需求。但为满足人民美好生活需要和共同富裕先行市建设要求，公共领域投融资需求日益增加，资金平衡问题日趋突出，迫切需要继续加大改革力度。根据我市“十四五”重大项目规划，“十四五”期间需实施重大公共领域项目365 个，项目总投资1.43 万亿元，“十四五”计划完成投资7400 亿元，初步估算需安排财政资金及国有企业资金4300 亿元，财政资金保障存在较大缺口。此外，我市部分地区隐性债务规模较大，利息支出超出财政负担，债务规模大且化解难度高，导致公共领域项目融资难度更大。具体看，我市公共领域投融资存在以下几方面问题：

（一）部分政府投资项目决策设计水平有待提高。一是部分项目实施前缺乏深入论证,致使不能达到预期效益。譬如，姚江北岸区域开发项目规划了12.8 平方公里，启动开发十多年来，仅开发建设了3 平方公里左右，建成了奥体中心一期等项目，存在规划定位不够清晰、收益支出平衡难等问题，导致项目推进缓慢，难以实现片区的可持续发展和开发目标。二是部分项目投融资策划不足。部分项目决策时既未进行绩效评估，也未进行资金平衡测算，没有在源头设计各类项目的合理搭配，打造市场化的还款来源，随意性大,导致决策与融资脱节，投资与融资脱节，出现项目上马后资金无法解决或支付通道不畅等问题。

（二）公共领域存量资产整合和盘活利用程度低。一是优质资产缺乏整合。目前我市公共领域存量资产散落在各个层次和各个部门，各管理主体各自为政、独立运作，缺乏专业力量对公益性资产和经营性资产进行分类管理，没有形成市场化融资、运营、决策的管理体系，不仅产生了大量的政府隐性债务，也使得经营性资产无法充分发挥其经济效益，导致很多国企存在单一规模小、信用等级低、负债率高等问题。二是Reits 等资本市场融资工具利用率低。国家层面于2020年4月正式启动基础设施公募Reits 试点工作，目前全国首批9 单基础设施REITs 已发行，但从我市国有平台资产排摸情况看，仅交投、水务有符合发行条件的标的资产，其余均存在成熟资产缺乏、现有资产规模体量较小的情况。

（三）市级国有企业等投融资主体功能发挥不足。一是部门联动有待加强。重大项目投融资是一个涉及多部门、多环节的系统工程，目前，很多涉及项目职能的部门对投融资的业务关注不够、系统研究不深入，靠财政资金安排推进项目建设的路径依赖未有效改变。同时，资金管理部门、项目实施主体、金融机构对项目融资方案的沟通不够顺畅，部门之间没有完全形成工作合力。二是市级国有企业参与积极性不高，开发建设的主体作用发挥不足。目前我市的国有企业存在资金总体实力不强、经营管理水平不高、与建设主管部门联动性弱等问题，参与开发建设的能力较弱，主力军作用没有很好发挥。受国资考核、决策机制不健全等因素影响，主动参与的积极性也不够高。在开发建设过程当中，没有参照市场化主体开发建设的规律，统筹考虑项目平衡的资金来源和渠道问题，造成国有企业观望等待的思想比较严重。

（四）政府债务管理体系不健全。一是缺乏地方政府债务的常态化管理部门。虽然 《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市政府性债务风险应急处置预案的通知》 （甬政办发 〔2017〕 69 号）文件中规定财政部门是政府性债务的归口管理部门，但主要针对的债务事后风险监管，并没有建立包括举债、用债、偿债在内的债务全过程管理体系，债务管理权责不清晰。二是债务总量和结构性数据缺乏定期统计和发布，也没有针对政府债务的相关会计标准，缺乏对债务的刚性动态管理，难以满足实时监管的需要。三是债务结构较为单一。政府投资项目融资渠道主要集中在银行信贷，剔除政府债券后，部分地区间接融资比例高达95%以上，且成本高、期限短的非标方式占比很高，直接融资金融产品运用不够导致融资成本逐年升高，也非常容易产生违约风险。

（五）社会资本进入存在多种障碍。一是准入门槛比较高。如交通等基础设施属于资本密集型领域，其投资规模大、前期工作复杂、周期长、流动性差等特点，导致投入资金容易形成沉淀，而民营企业融资渠道窄、融资方式少，较难取得相应的资本资质；医院等公共服务行业专业技术门槛高，民营企业对高水平医生吸引力不足，此外国有企事业单位具备政府信用背书，存在一定的信用门槛。二是公平的市场环境营造不充分。部分政府官员不愿意和民营资本打交道，认为不可控、风险高，加上项目操作复杂、技术要求高，和民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力，如果民营资本收益高了，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑；另一方面，民营资本的权益保障存在不确定性，公共领域项目合作期往往比较长，民营资本担心合同无法正常履行，如果政府方违约，缺乏有效渠道维护自身合法权益。

深化我市公共领域投融资改革的几点建议

针对我市公共领域投融资存在的突出问题，立足公共领域投融资新需求和财政金融政策发展新变化，提出以下几点工作建议：

（一）提高公共领域项目决策管理水平。一是按照项目的现金流情况设计经营管理模式。对于无现金流收入的项目，采用财政资金全覆盖或“政府付费”模式，同时要加强内部成本管控，提升精细化管理水平，提高财政资金使用效率；对于有部分现金流的项目，加大PPP、区块开发等融资模式创新力度，采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式，实现肥瘦搭配、以丰补歉；对于有充裕现金流的项目，要加大社会资本引入力度，提高市场化经营水平。二是强化片区开发的成本管理。发挥政策性土地开发公司的统筹作用，打破现有单宗土地收益平衡方式，采取更大范围的平衡方案，防止碎片化开发。鼓励土地开发公司提前介入零星地块和闲置资产的收购，强化在空间整治过程中的资产运营能力。优化片区空间资源规划，合理设置开发强度，把道路、医院、学校、市政设施等综合配套与片区开发建设有机结合起来，拓展低收益或无收益的公共服务、公益性项目的投融资空间。

（二）提升国有资产市场化运营水平。一是借鉴新加坡淡马锡集团模式，做大做强宁波市通商集团。推进国资统一集中监管，减少一级企业数量，加大扁平化管理和分级授权，形成层级清晰、权责明确的框架体系。全面梳理我市各类国有资产的收益、负债、现金流等情况，针对公益性资产和经营性资产建立分类管理机制，探索推广原国有划拨土地转性为国有出让土地、行政事业单位闲置的优质资产通过“非转经”注资划转给国有企业等模式，提升国有资产使用效率。二是提升城市经营性资产运营水平。对停车场、广告、物流堆场、矿产等分散的经营性资产进行梳理整合，研究资产的投融资模式，拓展股权融资渠道。对原有的高速公路、商圈等国有企业控股资产，通过股权溢价、适当减持股权、一定经营权转让、ABS 等方式，拓展筹资渠道，让一般性的经营性资产转化成再投资的资本，最大程度挖潜城市经营性资产的运作效率。

（三）充分发挥经营性国有企业的投资主力军作用。一是鼓励国有企业积极参与城市开发建设和公共服务领域投资。在高速公路、水资源保障、能源供给等重大经营性项目和管廊等准公共产品方面，鼓励支持城投、交投、水务、开投等市级重要国有企业积极参与投资开发。在项目前期策划、资本金注入、配套政策等方面加大支持力度，扩大国有企业的经营性资产，增强企业发展实力和市场竞争力。帮助国有企业制定重大项目筹资方案，实施利率优化引导，提高国有企业融资议价能力。二是优化国有企业负债率考核标准。对国有企业负债率要设置合理标准，对利润率考核要区别对待，防止过低负债率的懒政行为和过高负债率的风险隐患，增强企业的责任感和参与度。

（四）拓展多元化融资渠道。一是积极发挥政府性融资担保公司的增信功能。很多融资平台在割裂政府信用后，因自身运营能力弱、现金流不足，导致在银行和债券市场的融资难度和成本大幅提升，应做大做强政府性融资担保公司，按市场化原则为融资平台提供增信，降低融资平台融资成本。二是运用多层次资本市场扩大直接融资规模。深化对基础设施公募Reits 模式的认识，做好相关政策宣传指导，鼓励符合条件的项目申报国家发行试点，争创国家试点城市。充分挖掘已上市国企的资本市场融资功能，支持重组后的国有企业通过资本市场实现上市融资。同时，积极利用资产证券化ABS 等手段，盘活存量国有资产，缓解融资平台资金压力。三是积极吸引社会资本参与城市开发建设。对未来社区、保障性安居工程、限价房等市场化程度较高的项目，鼓励支持综合运营能力强的社会资本参与开发建设，采用公建民营、民建民营、政府购买服务、特许经营、股权合作等方式，拓展资金筹措渠道，降低运营成本，提高建设运营效率和专业化管理水。

（五）强化地方政府债务管理。一是健全政府债务统筹管理机制。进一步明确财政部门为政府债务统一管理部门，建立政府债务全过程管理体系，对不同层级、不同领域政府债务总量和负债结构进行全面梳理，严格核定债务限额，科学分析负债水平，根据债务等级（良好、有风险、风险暴露等）制定分类处置方案和债务重组计划。二是提升政府债务专业化管理水平。加强与国开行等专业化金融机构的合作，借鉴国开行在山西高速公路再融资项目、“健康长沙”医疗项目等政府投融资创新案例方面的成功经验，依托其开发性金融中长期投融资优势及丰富的资本运作能力，研究制定我市国有资产分类归并方案，调整优化我市债务结构，进一步拓展政府投资项目融资空间，实现债务良性循环。

（六）建立健全投融资工作机制。一是建立全市投融资协调机制。加强投融资机制的统筹领导，强化财政、发改、金融、行业部门等的协同联动，研究制定 《政府投资项目“闭环化”运作实施方案》，规范项目决策程序，建立资金统筹机制，及时研究重大项目投融资问题，严格控制项目建设成本，打造重大项目“投、融、建、营”的全链条闭环运作体系。二是强化财政资金统筹调度管理。完善优化集中财力办大事政策体系，加快制定出台在全域国土空间整治、城中村改造、重大片区开发等方面的支持政策。坚持资产性收入重点保障资产性投入的原则，研究制定土地资金的专户管理和调度办法，聚焦市委市政府重大决策项目，主动研究资金筹措方案，助力项目实施。强化财政存量资金清理盘活机制，及时收回结余资金进行统筹安排。