姚文捷

（1浙江水利水电学院经济与管理学院，浙江杭州 310018；2江西财经大学经济学院，江西南昌 330013）

2018年8月以来，非洲猪瘟疫情在我国发生给我国的生猪养殖产业带来了巨大冲击。非洲猪瘟疫情的持续（2018年8月至11月）导致生猪主产区猪肉价格下跌。为防止疫情传播扩散，大量生猪被动淘汰。同时，政府采取了活猪跨省禁运的严厉措施，使得近年来出现的“南猪北养西进”区域布局，以及通过大生产、大消费、大流通的方式在全国范围内竞争配置资源的总体格局被迫进行调整，造成生猪主销区猪肉价格上涨。由于大量生猪不能按时出栏变现，产能下降提前终结了猪肉价格下行的周期，从2019年3月开始，全国猪肉价格持续上涨，走势偏强。同时，在全球非洲猪瘟疫情和中美贸易摩擦抑制猪肉进口的影响下，由于风险顾虑与资金不足，生猪养殖户不敢或无力补栏，导致实际补栏效果十分有限。卓创资讯调研数据显示，非洲猪瘟疫情在我国发生1年（截止到2019年7月31日）以来，全国生猪存栏损失量已接近60%。各地生猪存栏损失均较为严重，尤其是市场交易活跃的省域。其中，福建、江苏、安徽、广东、广西等5省（区）的生猪存栏损失量均超过70%，河北、山东、浙江、湖南等4个省份的生猪存栏损失量均超过60%。至此，我国猪肉市场的长效供给保障能力受到了严峻考验。本文结合非洲猪瘟疫情冲击对我国生猪养殖产业的影响，分析其内在成因，进而提出进一步调整和优化我国生猪养殖产业扶持政策的思路。

1 非洲猪瘟疫情对我国生猪养殖业的影响

非洲猪瘟（African Swine Fever,ASF）是由非洲猪瘟病毒（African Swine Fever Virus,ASFV）感染家猪和野猪（如非洲、欧洲野猪等）而引起的一种急性、出血性、烈性传染病，被世界动物卫生组织（OIE）列为法定报告动物疫病。我国也将其列为重点防范的一类动物疫情。2018年8月1日，我国辽宁沈阳地区发生第1起非洲猪瘟疫情，之后非洲猪瘟疫情在国内迅速点状发生。据农业农村部统计，从2018年8月初至2019年7月底，全国已有31个省份共发生150余起非洲猪瘟疫情，其中家猪疫情147起，野猪3起，累计扑杀生猪116万头。2018年9—12月共报告疫情99起，平均每月约20起，占观察期报告疫情总数的66%；2019年1—7月共报告疫情51起，平均每月约7起，占观察期报告疫情总数的34%。从报告疫情的地区分布来看（图1），辽宁是观察期报告疫情数量最多的省份，计20起。辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古等4省（区）共报告疫情37起，占观察期报告疫情总数的24.7%，远远高于其猪肉产量占比，因而成为非洲猪瘟疫情的重灾区。此外，四川、湖南、湖北等生猪存栏量较大的省份报告疫情数量较多，贵州报告疫情11起，居全国第2位。

图1 2018年8月3日至2019年7月31日我国31省份累计报告非洲猪瘟疫情数量

非洲猪瘟疫情对我国生猪养殖业的影响主要体现在3个方面。第一，生猪产能大幅下降。非洲猪瘟疫情发生初期，大量生猪被动淘汰，加上农业农村部严禁活猪跨省调运，直接导致了大猪无法按时出栏，仔猪无法及时补栏，疫情风险也降低了养殖户的补栏意愿。同时，大猪不出栏继续饲养，不仅导致养殖户资金流紧张，而且占据猪舍限制了仔猪入栏，从而引发仔猪价格下降，造成大量能繁母猪被动淘汰。此外，出于对非洲猪瘟疫情的担忧，消费者的猪肉需求降低，增加了生猪销售难度，进一步降低了养殖户的补栏意愿。第二，猪肉价格从区域分化到全国普涨。以2019年3月为界，2018年8—11月非洲猪瘟疫情的持续引起主产区猪肉价格下跌，而主销区因供应链被切断，缺乏生猪调入，导致猪肉价格上涨。2019年3月后，生猪产能整体下降使全国猪肉价格普遍上涨，其中华南、东北、华东地区涨幅最大，西南地区涨幅最小。第三，行业进入门槛提高，行业集中程度提升。在我国传统饮食中，猪肉属于必需品，需求的价格弹性较低，猪肉价格提升幅度大于消费数量减少的幅度，因此，一些规模较大的生猪养殖户获益于供给短缺造成的猪肉涨价。

在非洲猪瘟疫情的冲击下，2019年上半年全国生猪出栏量为31 346万头，同比下降6.2%；但2019年1—7月，12家上市养猪企业①12家上市养殖户为温氏食品集团股份有限公司、牧原食品股份有限公司、江西正邦科技股份有限公司、天邦食品股份有限公司、新希望六和股份有限公司、北京大北农科技集团股份有限公司、唐人神集团股份有限公司、天康生物股份有限公司、福建傲农生物科技集团股份有限公司、雏鹰农牧集团股份有限公司、深圳市金新农科技股份有限公司、山东龙大美食股份有限公司。却销售生猪共计3 038万头，同比增长13.5%。由于上市养猪企业凭借资本优势，一直在进行产能扩张，补栏能力很强，且具有明显的技术优势与防疫优势，行业集中度加速提升。特别是正邦科技、牧原股份和温氏股份3家龙头企业的市场占有率从2018年的5.6%上升至2019年上半年的6.6%。在非洲猪瘟疫情冲击下，大量的中小规模养殖户与散养户实际上被迫整改转型甚或淘汰。且在非洲猪瘟疫情与猪周期的叠加影响下，无论是散养户还是规模养殖户都在寻求集约化发展。面临资源约束、市场波动、疫病风险、环境规制，生猪养殖户在优良猪种、生产设施、养殖技术、防疫体系、粪污处理等方面的需求十分迫切。

2 非洲猪瘟疫情冲击我国生猪养殖产业的内在成因

2.1 环境保护压力

多年来，随着生猪养殖产业的高速发展，生猪养殖废弃物排放所带来的环境压力也越来越大。2007年底，第一次全国污染源普查结果显示，畜禽养殖产业的COD、TN、TP排放量分别占全国排放总量的41.9%、21.7%、37.7%，农业面源排放总量的96%、38%、65%，此后这类占比逐年上升。生猪养殖产业是畜禽养殖产业的重要组成部分。生猪养殖污染作为农业面源污染的主要来源，对其加强环境保护监管的诉求与日俱增。

2014年1月1日开始实施的《畜禽规模养殖污染防治条例》，标志着我国生猪养殖产业的环境保护整改政策开始发力。2015年1月1日起施行的新《环境保护法》，进一步推动了生猪养殖产业进入环境保护监管增压期。同年4月国务院印发《水污染防治行动计划》，简称“水十条”，使以生猪为主的畜禽养殖污染防治成为推进农业农村污染防治的首要内容。同年11月，原农业部出台《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》，对我国南方5个水网区130多个生猪主产县提出调整生产政策的要求。特别是2016年4月18日原农业部印发的《全国生猪生产发展规划（2016—2020年）》，系统提出了“南猪北养西进”的区域布局。

2.2 “南猪北养西进”政策布局

“南猪北养西进”的区域布局调整方针把全国生猪养殖生产规划为约束发展区、潜力增长区、适度发展区、重点发展区等4个区域。其中，约束发展区未来的生猪养殖总量保持稳定；潜力增长区生猪养殖产业发展环境好，要求年均增长1%～2%，规划期年均增长5%～10%；适度发展区面临生猪养殖产业基础薄弱、部分省份水资源短缺，重点在于提升结构；重点发展区是猪肉供给的核心区域，要求规划期年均增长1%左右。显然，这一方针着重鼓励潜力增长区特别是辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古等4省份的生猪养殖产业，同时尤其强调对约束发展区规定禁养区限制生猪养殖生产。

随着人们收入水平的提高，公众对环境质量改进不仅提出了更高的要求，而且提升了潜在的支付意愿，对生猪养殖产业加大环境保护整治力度显然是必要的。我国北部和西部一些省份在生猪养殖生产上也确有某些地缘比较优势，如东北地区是生猪饲料原料玉米的主产区，且整体人口和经济活动密度较小，生猪养殖环境承载力较大，推进“南猪北养西进”区域布局调整显然是合理的。尽管如此，政策设计的某些局限性和实际执行层面出现的问题，仍会导致“南猪北养西进”区域布局政策面临一些困难和挑战。

2.3 “南猪北养西进”布局存在的问题

第一，“南猪北养西进”区域布局调整对东北地区大规模扩大生猪养殖生产的客观不利因素估计不足。气候严寒、水资源短缺、劳动力外流严重制约了东北地区生猪养殖产业的发展潜力。特别是东北地区生猪养殖生产环节的某些优势条件可能已在更早时期被市场自发套利活动发掘利用，使得当前生猪养殖产能提升面临困难。第二，“南猪北养西进”区域布局调整侧重于考虑生猪养殖环节的生产成本，而对区域布局调整后引起的流通领域的成本上升则考虑不足。“南猪北养西进”意味着“北猪南运东输”的运输成本增加，一定程度上抵消了“南猪北养西进”可能节省的生产成本。值得注意的是，“北猪南运东输”所采取的跨区域活猪转运的产业链配置方式，将对有效防控生猪疫病的跨区域传播带来额外的困难。这一点在非洲猪瘟疫情发生后已突显了出来。第三，大规模实施产业政策的自我强化倾向，导致禁养区管制措施在局部地区用力过猛并带来不良影响。禁养区划定范围过宽和禁养措施过于激进成为局部地区产业政策走样的主要矛盾。许多地方出现“一禁了之”“一拆了之”等“一刀切”的做法，对当地的生猪养殖业造成了不可修复的损伤。第四，“南猪北养西进”区域布局调整面临着“南猪”产能下降较快而“北养”扩大产能不力的困境，并伴随着全国范围内生猪产能过度下降的严峻态势。“南猪北养西进”区域布局调整的意图是要通过北方产能的提增来补充南方产能的调减，但南方禁养区管制措施用力过猛，北方从投资到形成猪肉供给整个决策和操作链条又较长，二者达成动态平衡十分困难。加上非洲猪瘟疫情冲击，最终使全国生猪产能大幅下降。

2.4 综合施策恢复生猪生产

2019年8月21日，国务院常务会议提出要“综合施策恢复生猪生产”，要求“地方要立即取消超出法律法规的生猪禁养、限养规定”，特别指出要“发展规模养殖，支持农户养猪”。2019年9月10日，国务院发布《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》，明确规定“各省（区、市）人民政府对本地区稳定生猪生产、保障市场供应工作负总责”，意味着“南猪北养西进”的区域布局调整方针已悄然转向，取而代之的是“大力发展标准化规模养殖”“不断完善稳产保供的约束激励机制和政策保障体系”。推动生猪养殖标准化规模演进，加快转变农业生产经营方式，有利于提升产业竞争力，优化产业布局，抑制价格波动，抵御疫情危机。引导养殖户采用先进适用技术与现代生产要素的标准化规模养殖，不仅是农业现代化发展的需要，也是克服风险、保障生产的内在要求。在2019年8月21日国务院常务会议召开之后的较短时期内，国务院及其各部委便密集发布了促进生猪养殖生产、保障猪肉市场供给的各项扶持政策。然而，鉴于政策偏差的经验事实，短时间内全国范围政策导向的调转难免使人产生疑虑，导致生猪养殖户对补栏踌躇不前。

3 调整和优化我国生猪养殖产业扶持政策的思路

2005年西南地区猪链球菌病的传播与2006年南方大部分省份猪蓝耳病疫情的发生，以及近年来养殖成本的持续上涨，使我国的生猪养殖产业受到了严重冲击。鉴于此，2007年与2008年，我国先后实施了3类扶持政策：一是特惠性扶持政策，涉及生猪标准化规模养殖场（小区）建设补贴政策、生猪调出大县奖励政策、生猪良种补贴政策；二是普惠性扶持政策，涉及能繁母猪补贴政策、能繁母猪保险保费补贴政策、生猪疫病防控政策；三是间接性扶持政策，涉及生猪收储政策与生猪生产消费监测预警体系。这些扶持政策虽然发挥了一定的优越性，但也存在着固有的局限性。2018年非洲猪瘟疫情发生后，我国生猪规模化养殖扶持政策亟需得到更为深入的调整与优化。

3.1 政策扶持对象

为集中优势资源、加大扶持力度以快速推进生猪规模化养殖，将普惠性扶持政策转变为特惠性扶持政策。确定年出栏500～999头的大规模养殖户与年出栏1 000头以上的超大规模养殖户为政策扶持对象；同时，鼓励年出栏50～99头的小规模养殖户与年出栏100～499头的中规模养殖户抱团组建年出栏不低于500头的生猪规模化养殖专业合作社，一并列为政策扶持对象。

3.2 扶持政策内容

为减少疫病风险与改善资金短缺，继续推行并不断完善以下6项生猪规模化养殖扶持政策。一是生猪标准化规模养殖场（小区）建设补贴政策；重点推进规模化生猪养殖户的设施化改造，提高专业化水平与标准化程度。二是生猪调出大县奖励政策；针对政策实施中存在的问题，将生猪出栏量作为单一的条件设置以进一步扩大生猪调出大县的入围标准。三是生猪良种补贴政策；通过推广优良种猪，提高育种质量，培育抗病能力强的优质仔猪。四是能繁母猪补贴政策；加大中央财政的转移支付力度，以减轻经济落后地区的财政负担，确保政策落实到位。五是能繁母猪保险保费补贴政策；全面推进以能繁母猪为中心的生猪保险制度，组织设立重大疫病生猪养殖户损失风险补助基金。六是生猪疫病防控政策；建立健全全国性的生猪疫病预防体系和预警机制，组织设立重大生猪疫病强制扑杀与无害化处理补助基金。

3.3 长效保障机制

2018年非洲猪瘟疫情的发生对我国生猪养殖产业造成的巨大冲击，本质上与一直以来缺乏有效的宏观调控特别是支持与保护政策不完善有着密切的联系。虽然2007年与2008年政府先后开始实施一系列生猪规模化养殖扶持政策，但并未健全良好的法律保障体系，往往是危机出现后就出台临时性措施，危机过后则不再重视。扶持政策的延续性较差，致使制定与执行的整个过程效率较低。为促进我国生猪规模化养殖，建立扶持政策的长效保障机制，即从实际国情出发完善相关立法，依靠制度性的适时调控体系，排除各种外部因素的干扰，实现扶持政策的稳健实施。

3.4 组织管理系统

从直接扶持政策的实施过程来看，生猪规模化养殖扶持政策的组织管理系统目前尚不完善，突出表现在执行子系统与反馈子系统层面。为确保生猪规模化养殖扶持政策的有效落实，建设科学高效的组织管理系统，即加大执行子系统的透明性与公平性，增强反馈子系统的及时性与准确性，实现扶持政策接受程度的全面提升。

3.5 政府职能定位

为更好地发挥市场机制对生猪规模化养殖的调节作用，政府职能部门实现由主导式向参与式转变。协调整合农业农村、环境保护、卫生防疫、质量监督等部门的公共资源，不断提高生猪规模化养殖扶持政策的执行效率。牵头组织生猪规模化养殖专业合作社，有效提升养殖户的组织化程度和抗风险能力。着力消除生猪规模化养殖政策扶持过程中发生的疏漏，改进工作作风，增强服务意识。

4 小结

非洲猪瘟疫情考验了我国猪肉市场的长效供给保障能力，而生猪养殖产业近年来承受的环境保护整治和“南猪北养西进”区域布局调整却是我国生猪产能阶段性下降的根本原因。为发展规模养殖，支持农户养猪，需要从政策扶持对象、扶持政策内容、长效保障机制、组织管理系统、政府职能定位等5个方面对以往的生猪规模化养殖扶持政策进行深入调整与优化。从长远看，将有利于稳定生猪生产、保障猪肉供给、平抑价格波动、抵御疫情危机。