◇肇庆学院体育与健康学院 吴 亮 杨海平

随着我国体育事业与体育法制建设的不断推进，地方体育立法不能满足现实需求的问题逐步凸显，成为我国体育法制体系完善必须面对和解决的难题。本文采用文献资料、逻辑分析等方法对我国地方体育立法质量问题进行研究，在分析地方体育立法的价值、现行地方体育立法存在的质量问题及产生原因基础上，认为立足地方体育发展实践、把握体育地方性法规这个“主要矛盾”、立法坚持权利本位、充分调动民众参与是地方体育立法质量提升的有效策略。

1 前言

地方体育立法的体系大致包括省、自治区、直辖市及设区的市人民代表大会及其常委会制定的地方性法规以及法定人民政府制定的地方性规章[1]。地方体育立法在我国依法治体过程中具有重要作用，现有司法实践过程中案件的最终裁决有赖于《体育法》与其它具体法律共同发挥作用[2]。根据国家体育总局最新发布的数据显示，截止到2020年6月30日，我国现行地方体育立法共有269件、接近现行体育法规总数（593件）的一半[3]。从数量占比和司法实践的现实需求来看，高质量的地方体育立法都是我国体育法治化的重要保障。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键[4]。”2015年《立法法》修改以后，法学界对地方立法研究热度持续，但体育界一直以来对于《体育法》为代表的中央立法关注较多，对地方体育立法的研究比较少、研究内容也多关注于现状或某一具体领域（例如高危体育项目经营）。在越发注重“立法质量”的新时代背景下，结合地方体育立法存在的问题及实际运用状况探讨其立法质量的提升策略问题具有重要意义。

2 地方体育立法的质量评价标准与价值

只有对地方体育立法的评价质量标准及价值有清晰的认识，才能对地方体育立法解决体育实践问题的成效进行判断。

2.1 地方体育立法的质量评价标准

根据《立法法》第四至六条的明文规定，地方性法规的质量评定应该依据以下标准原则：立法依照法定权限和程序；发扬民主、保障人民多途径参与立法活动；从实际出发合理规定相关法律主体的权利义务；法律规范明确具体、具有针对性和可执行性。这是《立法法》对依法立法、民主立法、科学立法的详细规定。决定、评价地方体育立法的质量高低也只能基于以上标准，这种质量标准既是法定要求，也是地方体育立法制定、修改过程中应该遵循的主要指导思想。

2.2 地方体育立法的价值

充分认识地方体育立法在体育法制建设中的特殊价值，是保障其立法质量的前提。《立法法》第七十三条明确了地方性法规的权限：执行法律、法规的规定；地方性事物需要制定地方性法规的事项以及全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。同时，明文规定：“地方性法规一般不重复上位法规定”（第八十二条规定了地方政府规章的权限，与地方性法规类似）。作为一般性规定，以上要求也是地方体育立法制订的基本依据。在遵循这些法定要求的同时，结合我国体育发展实践、体育行业的特殊性，地方体育立法的价值主要体现在以下方面。

首先，为地方体育特色发展提供制度供给与保障。国家立法一般是针对全国普遍存在的问题予以法律规范，事实上地方许多具体问题不可能也不宜由中央国家机关通过立法来解决[5]。别具地域特点的体育项目开展及其产生的相关活动，使得体育领域内的地区特色更为鲜明、地方体育立法具有更加不可忽视的意义。

其次，增强民众体育法制意识。随着我国经济发展、人民物质生活水平的提高，中央已明确提出建设体育强国与健康中国目标，这意味着对我国体育法治建设提出更高的要求[6]。同时，民众体育法制意识不强，体育权利意识淡薄等问题依旧存在。地方体育立法的出台同样需要经历提出、审议、表决、公示等法定程序。同时，地方体育立法作为下位法，理应具有更为明显的地区特色、更具可操作性的实施明细，相比中央法规，其与普通民众的切身体育权利义务关系更为密切。随着新兴媒体的产生和普遍使用，立法过程就是一次良好的法制宣传过程。

再次，为《体育法》等中央体育立法提供实践参考。《体育法》作为全国人大常委会制定的法律，在体育领域具有基本法的地位，其修订具有“牵一发而动全身”的效应。《体育法》修改的呼声很高但却不容易推动，说明条件依旧不够成熟。这一定程度与地方体育立法不能很好回应体育发展实践、引领中国体育法制发展有关。地方体育立法相当于“一只麻雀”，如果某个领域能够有所突破，汇集全国地方体育立法修订的有益经验和成果才能为《体育法》等中央体育立法提供实践参考。

2.3 地方体育立法目前存在的主要问题

本着科学简便、方便横向比较的原则，以国家体育总局正式公布的269件地方体育立法作为分析对象。在全面研读的基础上力求探究目前地方体育立法质量问题的特殊表现及其产生原因。

（1）问题的主要表现形式。

对269件地方体育立法的内容进行分析，认为以下问题是较为突出且没有引起足够重视的。

第一，重复上位法的立法现象没有根本好转。这一问题已有不少研究关注到，地方性法规重复中央立法是目前我国法制建设一个非常普遍的现象，并非体育法治领域特有。修订后的《立法法》之所以特别强调“地方性法规一般不重复上位法规定”，也体现了该问题的严重性。《立法法》修订并明确提出相关法定要求后，各地方体育立法应该依法对原有的“简单重复条款”进行修正或删除，但现实并不如人意。以《全民健身条例》为例，2015年3月《立法法》修订以来，有内蒙古自治区、北京、上海、山东、吉林、深圳、广州等多个省、市对地方性的“全民健身条例”进行了修改，但也有江苏、浙江等10省份没有结合《立法法》对本地区原有的“全民健身条例”进行修改。通过对有修改的“全民健身条例”进行文本分析发现，“重复”《全民健身条例》依旧是主基调。地方特色基本没有太大体现（例如，吉林没有任何关于冰雪类项目的条款）、法律责任依旧还是照抄照搬（仅河北省对社会体育指导员持证进行有偿服务做出了相关规定并明确了违法后需要承担的相应法律责任）。各地区“全民健身条例”都是由省人大常委会制定实施的，具有较高的法律效力和立法示范效果，一定程度反映了地方体育立法重复现象突出、立法质量需要特别关注的现状。

第二，立法内容缺乏科学规划。地方体育立法评价的科学合理性原则，理应包括“根据地方实际科学规划立法工作”的含义和要求，如此才能明确重点抓住主要矛盾、节约立法资源、最大程度发挥地方体育立法的法治效果。目前，我国地方体育立法按照立法规范的领域可分为9大类别，即体育综合类、群众体育与全民健身类、体育产业与市场经营、体育场地管理、体育项目活动、体育竞赛管理、青少年与学校体育、运动员管理与保障、特殊人群体育保障[7]。对269件地方体育立法进行分类统计发现，其数量依次为30、46、74、24、38、8、11、25、13件。整体看来，立法内容主要集中在体育产业与市场经营2个方向。现实状况是，司法实践中涉及到体育产业中人身伤害、合同纠纷等问题时，多是依据《侵权责任法》、《消费者权益保护法》以及《合同法》等法律规范进行裁决[8]。笔者在“中国裁判文书网”上对相关法律在司法实践中的引用情况进行查询，《上海市市民体育健身条例》（2017）、《上海市体育竞赛管理办法》（1999）、《上海市游泳场所开放服务规定》（2005）等法规一次都没有在司法实践中作为司法判决的依据，而引用《上海市住宅物业管理规定》（2018）作为司法判决的案件达到103个。作为经济社会发展较为发达的上海都如此，其它地区情况可想而知。分析可见，体育产业与市场经营类法规多在2014年国发46号文件之后，体现了地方体育立法落实中央文件精神的应有特质，一定程度也凸显了地方体育立法“试验性立法”工作偏少，立法还是以“被动姿态”为主。反映了有关部门和地区对体育法治和立法实验的重视程度不够的现实问题[9]。

此外，地方体育立法在立法实际中民众关注度和参与度低、立法无法为民众解决实际生活中的体育关系问题提供帮助也是立法质量得不到认可的重要体现。

（2）地方体育立法质量问题产生的主要原因。

地方体育立法以上质量问题的出现，原因是多方面的，既有我国法治发展的共性原因，也有体育领域的特殊情况，简要分析如下。

第一，历史欠账与专业力量缺乏。改革开放以来，我国经济社会转型发展加速、法治进程不断推进，体育领域也是与时俱进。本着“有总比没有好的态度”，20世纪90年代成为立法数量最多的时期，当时的主要立法目标是实现“有法可依”[10]。进入21世纪、进入新时代，很多法律规范已经不合时代要求，理应做出修改或废止。但由于基数大，地方人大与政府面临立法、修法、执法等繁重任务。新老问题汇集且没有外在的压力感，专业队伍中既懂体育又懂法律的人员缺少，地方体育立法的工作难以推进。

第二，法规制定者是重要的义务主体。在现阶段，由于各级地方政府在体育管理过程中具有十分重要的主导地位，它们往往是主要的义务主体。同时，它们也是地方体育立法制定的主要参与者和重要影响者，义务本位的价值取向使得地方立法在制定法律条文时往往形同虚设以避免“作茧自缚”。与中央立法、其它省市立法雷同，无疑是最好的策略选择。立法程序虽然是合法的，但立法参与性、可执行等方面的问题决定了立法质量必定不高。

3 地方体育立法质量提升对策

针对地方体育立法质量存在的问题及产生原因，结合《立法法》的要求与体育发展实践，按照面向实践、科学立法的基本要求，建议从以下方面提升地方体育立法的质量。

3.1 发挥体育地方性法规的示范作用

地方性法规，是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件[11]。其法律效力高于本级和下级地方政府规章，在地方体育立法中具有很重要的示范作用。目前，在269件地方体育立法中，体育地方性法规占49件，占比不高。地方体育立法质量提升应该以此为突破口，组织包括体育、法律、语言等专业的专家学者、律师、司法人员等，组建一支高水平的修法队伍。全面按照《立法法》对地方性法规的质量要求，考虑地区体育发展实践与特色及其它相关因素对现行体育地方性法规进行修改。

3.2 立足地方体育发展实践需求

地方体育立法作为针对体育领域的专门立法，应该避免“为立法而立法”、“竞争攀比立法”等不良倾向。各个省市自治区都有自身的体育发展特点，地方体育发展实践是地方体育立法应该首先考虑的因素。同时，必须明确法律法规只是社会管理手段之一，有些条件下它并不是首选或者最好的管理手段。体育作为整体社会生活的一部分，在与经济、文化、旅游等密切联系的同时，很多体育领域的法律关系也可以并且应当由民商法、劳动法等部门法进行调节和规制。严格控制不必要的地方体育新立法的产生，才能在控制数量的前提下逐步提高地方体育立法的质量。

3.3 调动民众积极参与立法过程

“民众立法需求、参与”在提高立法质量过程中具有不可替代的作用。地方体育立法是民众身边的法规，充分调动民众积极参与立法过程也能强化法制宣传，可谓一举多得。随着全媒体时代的到来，全民参与立法成为可能，地方体育立法制定过程中在坚持注重专家、民众代表、体育管理部门等相关群体参与的同时，应该特别注重民众体育立法需求，立法前和立法中通过多种媒体广泛征求意见、避免形式主义，在立法启动时就征求民众对于制定具体法规的需求、建议与要求，对于现实需求低、反馈意见少的法规不予立项，避免浪费立法资源。同时，对于民众提的立法建议如若不能采纳，应该通过网络平台或见面会等形式反馈以加强交流解决问题、增进民众对于拟新立地方体育法规的理解。如此，通过“关口前移”保障立法质量也能发挥民众的智慧以支持地方体育立法工作。

3.4 重视权利本位的立法价值取向

就我国各项事业的发展而言，从“权力”本位向“权利”本位转向是必然的趋势，我国体育法学界对公民体育权利的态度也是十分一致的[12]。《立法法》第八十二条规定：没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不能设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。采取权利本位的立法价值取向，立法过程成为明确各体育法律关系主体权利的博弈过程，在宪法和中央立法的规制下、在国家对于体育发展越发重视的大背景下是完全可行的。由于需要明确各自的权利（对应的法律关系主体即承担相应义务），体育领域特有的“强调规则意识”将真正有力推动地方体育立法工作开展，很多无法形成合意的内容很难成为地方体育立法的内容，也有助于减少地方体育立法的数量或法规的条文数量，如此也能实现减量提质的地方体育立法目标。

4 结束语

建设体育强国必须要有科学合理的体育法制体系做坚强的保障。目前，我国体育法制体系中地方体育立法是短板、也是推进体育法制建设必将面对和解决的难题。修订、完善、新增地方体育立法虽然有很多专业性强、复杂程度高的细节问题。但是，充分认识地方体育立法在体育法制中的重要价值，依据《立法法》的基本要求、把握体育地方性法规这个“主要矛盾”、立法坚持权利本位、充分调动民众参与其中是地方体育立法应该准确把握的基本策略。