吕贤旺

(江苏沿海发展研究院，江苏 盐城 224002)

高质量发展是新时代下促进我国经济稳定持续增长、推动产业转型升级、实现优势再造的基本要求和必由之路，它注重发展的“量”与“质”，追求高效率、多维度、全面性、高水平的动态平衡，是推进城市高质量建设发展的新标杆与新要求。面对新形势和新变化，作为长三角中心区城市，盐城市准确把握新发展阶段，贯彻践行新发展理念，盐城市委七届八次全会首次提出“产业新盐城、开放新盐城、生态新盐城、幸福新盐城”的“四新”盐城建设，奋力推动高质量发展走在前列[1]，并在产业转型发展、新旧动能转换、科技要素支撑、城乡协调融合等方面取得了较好成绩。

但是现阶段盐城尚处于工业化加速期、转型升级的关口期、重大战略的机遇期，发展不平衡、不协调、不可持续等问题日益显现，产业层次偏中低端，动能转换较为迟缓，人才流失严重，创新能力较弱，发展空间亟需拓展，经济空间紧密度较低等矛盾较为突出。化解盐城发展主要矛盾、推动城市高质量发展是摆在盐城社会各界面前的一道难题。因此，开展高质量发展视角下“四新”盐城建设路径研究，不仅仅是现阶段盐城市产业转型发展、提升城市首位度的内在要求，更是对盐城深入推进“三市”战略、走好“两海两绿”路径，谱写“争当表率、争做示范、走在前列”的盐城篇章具有重要的现实意义。

一、推进“四新”盐城建设的优势条件

“十三五”期间，面对错综复杂的宏观经济环境和艰巨繁重的改革发展稳定任务，盐城市坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真践行新发展理念，全面落实“强富美高”要求，大力实施“三市”战略，走好“两海两绿”路径，推进“四新盐城”建设，城市综合实力显著增强、城乡面貌焕然一新、城市价值凸显、人民生活水平大幅提升。

(一)经济发展提质增效，绿色生态优势显著

一是经济发展持续稳定。“十三五”期间盐城市经济保持稳健增长，总量规模进一步扩大，增幅持续位居全省前列。2020年，全市经济实现地区生产总值为5 996亿元，人均GDP超过1.2万美元，外贸进出口总额突破110亿美元，存贷款余额分别达到8 427亿元、6 969亿元。2020年全市常住人口城镇化率66.3%，比“十三五”末提高6.2个百分点。新能源发电量179亿千瓦时，约占全社会用电量的50%。单位GDP能耗累计下降17%，亿元GDP建设用地减少14.4公顷。积极开展“苏心游·最盐城”“消费促进月”等活动，社会消费品零售总额逐步回升。全年粮食总产143亿斤，生猪存栏252万头、出栏348万头，综合实力显著增强。

二是环境质量明显改善。空气质量优良天数308天，PM2.5年均浓度下降至33微克/立方米。大丰创成国家全域旅游示范区，盐都创成全国“两山”实践创新基地，长三角(东台)康养小镇项目签约落地。盐城市生态足迹整体呈逐年上升趋势[2]，先后完成沿海百万亩生态防护林工程，创成国家森林城市、全国绿化模范城市。地表水国省考断面100%达标，其中国考断面全部达优Ⅲ，创成全国水生态文明城市。阜宁金沙湖成为省首批生态样板河湖，盐都、建湖获批国家生态文明建设示范县。

(二)产业载体持续加强，数字赋能转化高效

一是现代产业体系加快构建。强化创新引领，推动产业迈向中高端，创成国家知识产权示范城市。大力培育汽车、钢铁、新能源、电子信息四大主导产业，DYK五年销售汽车192万辆，钢铁产业产值超千亿元，新能源和电子信息产业每年保持20%以上增速，规模均突破600亿元。电子商务、现代物流等加快发展，“互联网+”等新兴业态快速兴起，服务业增加值年均增速高于GDP增速2个以上百分点。农业企业集群初步显现[3]，海洋产业聚集度在增强，产业集群正在有序发展[4]。

二是发展动能持续转换。通过开展企业“争星创优”，税收超亿元工业企业20家，五年增加一倍。设施农(渔)业面积全省最大，在全国率先基本实现主要农作物生产全程机械化，建成现代农业园区186个，农业总产值1 180亿元。盐城高新区成为全国首批产城融合示范区，盐南高新区、盐城环保高新区、建湖高新区获批省级高新区，射阳港经济开发区获批省级经济开发区，省级以上开发区科技孵化器全覆盖。高新技术企业突破1 500家，呈现出南部转型、中部提速、北部抬头的良好局面，区域影响力和竞争力大幅提升[5]。

三是数字化赋能持续推进。盐城市深入推进创新型城市建设，通过实施“515”人才计划、“黄海明珠”人才计划，新创40多个国家级、省级产业基地品牌，成为国家可持续发展实验区、国家战略性新兴产业区域集聚发展试点城市、国家创新型试点城市和国家知识产权试点城市。充分发挥大数据产业园的集聚效应，承接上海数字经济产业转移，以“数字产业化、产业数字化”为主线，以促进大数据、智能制造与实体经济深度融合为重点，集中打造西伏河数字经济产业集聚区。

(三)对外开放快速发展，通道网络协同引领

一是立体化交通体系基本建成。盐城全面贯彻落实“交通强国”“交通强省”总要求，按照市委提出的“两海两绿”发展路径，围绕高质量发展目标要求，全力以赴加快交通基础设施建设，公铁水空港全要素协同发展，现代化综合交通运输体系日益完善，交通运输从“基本缓解”“总体适应”转向“引领发展”，抢抓国家战略叠加机遇，对外构建快速通道，全力推进通往北京、上海、南京、杭州、西安、青岛方向“5+1”高速铁路网。盐城海陆空交通便捷，基本形成高速公路、铁路、航空、海运、内河航运五位一体的立体化交通运输网络。

二是开放沿海、接轨上海呈现新局面。全面开放沿海、接轨上海，成为长三角中心区城市，积极推动环黄海生态经济圈和城市带建设。盐城市30%以上的农产品直供上海市场，占上海市场的10%以上，年销售超300亿元。在沪设立农产品直销门店、配送中心达800多家。连续举办两届中韩贸易投资博览会，复制推广自贸区政策127项，并获批国家级跨境电子商务综合试验区。

三是对外贸易取得新突破。抢抓江苏“一带一路”交汇点建设机遇，瞄准韩国、日本、新加坡、印尼等“一带一路”沿线国家，加大对接力度，积极寻求新能源、临港产业、海洋经济等领域合作，招引更多科技前沿、引领未来的产业项目，通过充分发挥进博会、中韩贸易投资博览会溢出效应吸引更多外资入驻。2020年外贸进出口实现119.4亿美元，首破“百亿美元”大关。

二、推进“四新”盐城建设的现实难题

盐城市经济保持平稳增长，社会秩序和谐稳定，但与经济社会高质量发展的目标比较，仍存在短板和弱项，制约经济发展的因素仍然较多，推进“四新”盐城建设面临结构性、体制性、周期性相互交织的发展难题。

(一)产业结构层次中低端，新旧动能转换迟缓

“十三五”期间盐城市产业发展有了质的飞跃，但仍存在产业结构层次低、不合理的问题。盐城经济实力明显弱于苏南，存在传统产业转型困难、战略性新兴产业拓展不充分、现代服务业发展滞缓等问题，而且在承接国内外产业与资本入驻的同时，需要承担一定的产业转移风险。

首先，传统产业转型困难。虽然盐城的工业企业数量在逐年增长，但规模小，量级低，往往通过增加生产要素投入量来扩大生产规模，赚取微薄利润。产业结构低端化带来一系列问题，对盐城市产业的高效运转、盐城市经济绿色高质量发展来说，都是一道急需解答的难题。盐城农业生产的层次不高，农产品深加工和高附加值产品少[6]，结构欠优，缺少新特农产品和科技含量高、经济效益高的农产品，高效农业、设施农业、特色农业、休闲农业、休闲渔业发展不足，知名度及影响力较小，尚未与新兴产业产生强大联动效应。

其次，新兴产业拓展不充分。相比江苏省内其他沿海地区，盐城的新兴产业发展较为滞后，知识技术密集、成长潜力大、综合效益好的产业较少，难以发挥战略性新兴产业对经济社会全局和长远发展的重大引领带动作用。文化创意、互联网平台、软件信息、养老、服务外包等新兴产业发展空间小，与传统产业的联动合作较少，缺乏对盐城市经济、社会、文化的深度挖掘与探索，战略性新兴产业拓展不充分。

最后，现代服务业发展缓慢。近年来，盐城市现代服务业GDP比重虽在不断增加，但是，与苏南城市相比，仍有较大差距。以第三产业增加值为例，2020年盐城市增加值为2 912.79亿元，占GDP比重为48.93%，高出“十三五”末5.4个百分点，增速高于苏锡常地区，但增加值总量以及在GDP占比方面差距仍较大，苏锡常地区第三产业增加值占GDP比重均在50%以上。

表1 盐城市与苏锡常第三产业增加值比较

理论上，伴随着盐城市工业化进程进入中后期阶段，现代化服务业主导作用将突出。但现实中，服务业仍以传统服务业为主，现代化发展水平较低，发展滞缓，现代科学技术特别是信息网络技术并不能有效便捷地服务于盐城市现代服务业的发展，影响进一步运用科学技术对传统服务业的提升，创新驱动服务业结构优化能力不足。

(二)高层次人才流失严重，创新能力亟待加强

经济和社会的发展离不开全要素生产率的提高，即实现技术升级、管理模式改进、产品质量提高、产业结构升级，盐城在产业升级与生产力发展方面缺乏核心竞争力，城市能级亟待提升。

一方面，科技产业人才不足且流失严重。人口是一切经济社会活动的基础，人才更是第一资源，盐城市目前高层次人才不足，并且流失较为严重。盐城虽地处江苏沿海地区，但长期处于发展洼地，且对高精尖人才的吸引力不够。而苏南经济高度发达，经济结构完善，工资待遇水平高，人才吸引力强，使得盐城市人才缺口越来越大。第七次人口普查表明，盐城市常住人口约为671万人，较第六次人口普查少50余万人，倘若与户籍人口820万人比较，10年间盐城市人口流失则达150万人。因此，人口基数不足，人口流出现象严重，人才集聚力不足，高层次人才不足，核心创新能力不足，严重制约了经济的发展。根据泽平宏观和智联招聘联合推出的《中国城市人才吸引力排名：2021》数据[7]，北京、杭州、上海、深圳等一线城市是高精尖人才的主要流向。

另一方面，技术创新能力不足。创新能力的不足导致盐城产业升级转型慢，在一定程度上阻碍了经济的发展。第二、第三产业非常依赖技术创新能力，如果没有核心技术创新能力做经济发展的支撑，就只能从事一些低附加值的经济产业。显然，盐城市当下的创新能力还比较低，不能满足经济高质量持续发展的需要，阻碍了盐城市的经济发展。盐城市目前在技术研发、成果转化、资源共享方面做得不足，科技研发资金投入力度不大，影响技术创新能力提升。

(三)亟需拓展新发展空间，经济空间联系度低

“十三五”以来，盐城市发展开放格局逐步往全方位多层次宽领域格局靠拢，取得了较好的成绩，但是仍然存在较大的发展空间。

第一，对外网络化交通体系尚需完善。依托沿海高速、宁靖盐高速、徐淮盐高速、新长铁路、盐通高铁以及南洋机场、大丰港等国家一类开放口岸，盐城市已经初步形成高速公路、铁路、航空、海运、内河航运五位一体的区域综合交通体系[8]。盐城承东启西、连南接北的综合交通枢纽地位更为突出，区位优势将成就盐城在江苏沿海地区无可比拟的竞争优势。但是，综合交通体系枢纽性不强，K字型高铁网络尚未完全形成，国内国际空港吞吐量较小，航线尚未全覆盖国内省会城市，这些均极大影响了城市发展空间。以盐城南洋国际机场旅客吞吐量为例，2020年为169.2万人次，与同为长三角中心区城市的温州相比，旅客吞吐量约为温州的1/5左右[9]。

第二，上海的辐射带动效应不足。长三角经济合作潜力格局呈现空间马太效应[10]，具有强者恒强叠加效应。以大丰区为例，现如今大丰是上海市粮食生产基地和规模化畜禽生产基地，是上海飞地，但更多作为产业转移的承接方，被动地接收上海辐射作用已经不能满足大丰区产业结构升级的需要，也不能满足盐城市经济高质量发展的需求，如果不能主动融入上海，难以形成互动交流、协同联动模式，那么上海对盐城市的辐射带动效应很容易停滞不前。

第三，空间经济联系不紧密。一方面，随着经济全球化和区域经济一体化发展，以海洋为载体和纽带的市场、技术、信息等合作日益紧密，发展蓝色经济逐步成为国际共识，然而，盐城市作为江苏沿海发展的中心城市，在与“一带一路”沿线国家和地区联系过程中，空间经济社会联系度不紧密[11]，亟需加强对产业发展、协同联动的深入研究，对于“对接”的层次、方位、具体度和精准度都缺乏深刻的探讨与改进。另一方面，在长三角城市群内部，由于跨省份、跨行政等制度壁垒存在，群内城市与上海龙头城市、省会城市互动联系较多，而与其他城市空间经济联系较少。

三、推进“四新”盐城建设的实现路径

推进“四新”盐城建设是盐城实现高质量发展的重要途径，是破解现有发展困难瓶颈的有力手段，三者之间相互制约、相辅相成。2021年4月，江苏省沿海发展座谈会议指出，沿海地区是江苏“十四五”发展的战略重点[12]，这一论断彰显了沿海地区是盐城未来发展的最大潜力和空间所在。因此，盐城要主动对标找差、补齐短板，立足因地制宜和因业制宜，坚持新发展理念，加快推动新旧动能转换，提升数字化创新水平；精准接轨上海，激活自身开放潜能，加快融入全球产业链，提升竞争优势；擦亮世遗品牌，彰显生态资源优势，打造国际生态康养城市；聚力民生福祉，聚焦富民增收，实施健康盐城工程，共同推进“四新”盐城高质量发展。

(一)加快推进新旧动能转换，建设产业新盐城

“十四五”期间，盐城要加快推动新旧动能转换，优化存量、培育增量，加快构建以战略性新兴产业为先导、先进制造业为主导、现代服务业为支撑、现代农业为基础的现代产业体系。

一是要重点培育战略性新兴产业。以打造新能源示范区建设为目标，系统化部署推进海上风电产业，加快推进海上风电规模化开发利用，主攻动力燃料电池、深海技术、风电电机系统等核心技术，加快推动15兆瓦级全尺寸试验平台和120米叶片试验、监测检测中心等载体建设，加快推进国家海上风电研究与试验基地落户盐城，推动海上风电连片集中开发，致力于打造千万千瓦级近海海上风电基地，形成辐射长三角、具有全国乃至国际影响力的新能源产业基地，推动盐城率先实现碳达峰应用先行典范。

二是要推进工业化与信息化深度融合。建设一批智能工厂、智能车间，打造一批工业互联网应用示范企业。树立质量效益导向，坚决处置“僵尸企业”和“低小散乱”企业，把圈地占地、经营粗放、效率低下的企业“腾笼换鸟”。重点壮大现代物流、科技服务、现代金融等生产性服务业规模，积极招引区域性总部和功能机构。要推动农业提质增效，加大农业供给侧结构性改革力度。全力推进农村一二三产融合发展，着力提高农业园区科技水平，以国家级现代级农业园区为龙头，省市级现代农业园为骨干，加快推动盐都、大丰、东台、射阳等农业园区升级，集聚农业资源，发挥互联网信息平台优势，集中打造一批销售超百亿元、50亿元的农产品加工集中区。

三是要加快构建数字产业创新体系。以宝武精品钢项目为龙头，加快配套项目集聚，建设国家沿海绿色精品钢铁基地，努力培育一批千亿级产业集群、百亿级产业链条，打造全市域地方标志性支柱产业。深化与上海、深圳等科创资源富集地区对接，精准引导各类创新资源向企业集聚，推进数字经济赋能。强化企业研发中心建设，突破一批省级首台(套)重大装备及关键部件，实施“专精特新”“小巨人”培育计划，努力实现高企数量和质量双提升。以主城为创新中心，加快盐城高新区、盐南高新区、环保高新区创新能力建设，打造大数据产业园、西伏河科创走廊、高铁商务区科创基地、中韩(盐城)产业园未来科技城、富力科创城等创新平台。

(二)全力聚焦接轨上海，双向开放新盐城

长三角一体化战略已展开布局，“十四五”期间要对照“路线图”，进入“施工期”，聚焦“上海总部、盐城生产”“上海需要、盐城配套”“上海成果、盐城转化”“上海市场、盐城供给”，扎实推进“六个一体化”，进一步深化产业、科创和市场的精准对接。

一是着力打造上海飞地基地建设。瞄准上海市场需求，依托上海科创雄厚实力，创新活力外溢等有利条件，结合盐城市发展需求，全面加强与上海高新技术产业、高等学校、科研院所、科技园区、创投机构的对接，促进上海科创资源向盐城流动，重点在风电光电、人工智能、智能网联车、新能源等领域推进产业与科创深度融合，加快融入长三角一体化协同创新体系。加快建设上海优质农副产品供应基地，充分发挥农副产品主产区的综合优势，主动对接上海标准、上海市场、上海模式，建设农产品冷链物流基地，打响品牌，提高附加值。

二是激发对外开放活力。坚持在国家战略和长三角城市群中谋篇布局，按照城市群发展的新规律新要求，不断提升城市能级和核心竞争力。融入长三角，推进产业、科技、体制等全方位接轨、全领域合作，发挥优势所长，连通环渤海，抓住沿海铁路大通道全线贯通契机，促进海运物流互联互通，推动环黄海生态经济圈和城市带建设。对外巩固韩日传统市场，开拓国际新兴市场，加强综合保税区和跨境电商综合试验区建设，促进外资外贸稳定增长。大力推进公铁河海联运、航空货运枢纽建设，加快与国内国际航运企业战略合作，先要打通国内省会间航运通道，不断畅通人流、物流、信息流、资金流，实现港航路贸全要素发展。

三是打造对标国际的开放环境。对标世界银行营商环境报告最高标准，参照上海优化营商环境“专项行动计划”，加快建设审批事项最少、办事效率最高、运营成本最低、政府服务最优、创新创业活力最强的长三角一流营商环境。全面落实国家减税降费政策，巩固“3550”改革成果，深化和扩大相对集中行政许可改革；深化综合行政执法体制改革，加大知识产权保护力度，实施有效激励政策，推进知识产权快速转化为生产力；加快信用体系建设，营造公平诚信、竞争有序的市场环境。

(三)擦亮世遗品牌，打造生态新盐城

世界自然遗产是一个地区自然资源和价值的顶级品牌，盐城要充分认识、倍加珍惜世界自然遗产这张城市名片，用世界级的理念、世界级的标准来重新审视以“为沿海、为长三角、为中国”造一道绿色屏障的决心，全面推进生态文明建设。

一是弘扬生态文化，挖掘湿地人文资源。通过开展文化和自然遗产日、城市生态卫士评选、城市生态行等活动，积极开展世界自然遗产知识宣传，打造盐城世界自然遗产品牌，加快推动《鹤魂》《一个真实的故事》等剧目演遍全国、唱响世界，将绿色生态理念渗透到社会风气、城市精神、市民行为等方面[13]。要进一步挖掘湿地绿色生态文化资源，与红色铁军文化、白色海盐文化、蓝色海洋文化共同打造盐城“四色”人文资源，整合多样化、多层次、立体化的湿地资源，推进弘扬生态文明，着力打造世界生态城市，要放大生态资源优势，围绕“生态+”新经济，促进旅游与文化、体育、工业、农业等领域深度融合。

二是做好世界自然遗产可持续利用的研究与规划。进一步整合湿地、森林、滩涂等独特资源，科学实施湿地生态修复工程，力争成为东亚-澳大利西亚候鸟迁徙路线上的样板。加强与相关科研机构的合作交流，开展湿地保护管理研究，坚决打好污染防治攻坚战，深入实施“263”专项行动，加大力度解决“气、水、土、废、乱”等突出问题。扎实推进百万亩生态防护林建设，全力抓好中央和省环保督察反馈问题整改，以“回头看”力促“向前走”，推动生态环境质量持续提升[14]。

三是打造世界级旅游胜地。世界自然遗产是世界公认的顶级生态旅游品牌。盐城要站在长三角一体化的发展高度，以创建全域旅游示范区为抓手，以建设引领性、标志性、功能性强的旅游项目为关键，高标准推进黄海湿地生态旅游业发展，积极筹办世界湿地生态旅游大会，用国际化语言讲好盐城故事。要主动借鉴瓦登海、梵净山等自然遗产地成功经验，打造世界知名的生态旅游目的地[15]，提升盐城作为世界自然遗产地的知名度和美誉度。

(四)聚力民生提质增效，决胜幸福新盐城

全面建设社会主义现代化国家最直接、最根本的目的是提高广大人民群众的生活水平和生活质量。“十四五”期间，盐城市要采取更加精准的有力举措，补短板，强弱项，确保小康成果经得起检验，开启全面建设社会主义现代化新征程。

一是重点聚焦富民增收。因地制宜发展乡村特色产业，不断探索致富新路。发挥农业资源优势，培育壮大特色产业，拓宽产品销售渠道，带动农户持续增收；通过“公司+农户”“专业社+农户”等多种模式，盘活农业资源，创新种植方式，生产品质高、附加高的农副产品，并依托电商等新的销售渠道，把农副产品的提质增产转化为群众的增收，变“能增收”为“稳增收”。要通过技能培训、政策宣传、引导激励等，实行积分激励，树立脱贫典型，开展技能培训，提升群众有效融入产业发展、适应产业发展的能力。

二是提升公共服务能力。推进健康盐城建设，重点面向上海、南京、杭州等长三角发达城市，引进名院名医，构建覆盖城乡居民的“15分钟健康服务圈”，完善以居家养老为基础的养老服务体系。统筹城乡教育资源配置，提升幼儿保教质量；学习借鉴浙江先进经验，组织实施农村人居环境整治三年行动，在农村生活垃圾污水处理、农村河道综合整治、畜禽养殖污染治理、村容村貌提升等方面下功夫、解难题，还农民群众一个干净整洁、田美水秀、蓝天白云的美丽乡村。

三是完善基层社会治理体系。推进市县镇村综治中心建设规范化，创新网格化社会治理机制，完成城乡社区网格划分、网格员配备、信息录入等重点工作，以每个网格的精细治理保障全市社会的和谐稳定。积极推进社会治理大数据平台建设，全面推进“政社互动”治理模式，着力净化规范网络舆论空间。持续开展安全生产大排查大整治专项行动，强化食品药品安全专项整治和综合治理。创新升级立体化社会治安防控体系，打造“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的升级版技防盐城。