“治理性失能群体”:公共卫生危机治理的一个解释框架

2022-01-19马光选

党政研究 2022年1期

〔摘要〕：公共卫生危机治理对全面性和彻底性的要求是基于健康和安全这些底线性价值提出的，但是在实践层面总会存在一些“不可及人群”主动或被动地逃脱公共卫生危机治理系统的管控，成为公共卫生危机治理的“治外之民”，导致“公共卫生危机治理悖论”的产生。借助生理性失能和政策性失能的分析框架，可以将这些群体定义为“治理性失能”群体。根据失能者的特征可以将治理性失能划分为主动型失能和被动型失能两种类型，对主动性失能者的治理主要以底线思维为标准、以司法手段进行严厉打击;对于被动型治理性失能者则要通过“替代性嵌入”、重构“本地化生存”和建立全面的“治理性吸纳”方式等手段重建其参与公共卫生危机治理能力，从而化解公共卫生危机治理悖论，确保公共卫生危机治理效果的完整性和彻底性。

〔关键词〕：治理性失能;国家治理体系;公共卫生危机治理;不可及人群

〔中图分类号〕D630.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）01-0119-10

面对新冠肺炎这种传染性极强的病毒，基于对健康和安全等底线价值的追求，政府要求疫情治理体系必须按照无例外一致原则对所有社会成员进行全覆盖，以便在政社互动中动员所有社会群体参与其中，实现国家公共卫生危机治理的目标。但在实践中总是存在部分无法被公共卫生危机治理体系吸纳〔1〕人群，他们主动或被动地逃脱了公共卫生危机治理体系的管控，成为公共卫生危机治理的“治外之民”和“不可及人群”。例如近期在杭州、西安和兰州等地出现的“毛老太”〔2〕等就使得公共卫生危机治理的可及性和彻底性变差，从而导致“公共卫生危机治理悖论”的产生，即国家公共卫生危机治理效果的提升取决于公共卫生危機治理体系对社会群体中受危机和风险影响最大群体的吸纳能力，但是这些群体却恰恰难以参与到公共卫生危机治理行动中来，成为了公共卫生危机治理的盲区，使得公共卫生危机治理效果前功尽弃。于是，如何将“治理性失能群体”纳入国家公共卫生危机治理体系，打破公共卫生危机治理悖论，成为一个待解的难题。

一、相关研究述评

在对这一群体的生成和演化情况展开研究之前，有必要对相关概念进行比较分析，以便能更为清晰地厘清这一群体与其他群体的异同。现有与“治理性失能群体”类似的研究，主要涉及“低欲望阶层”、“边缘群体”〔3〕、“弱势群体”和“剩余人群”等。

（一）低欲望阶层研究

日本学者大前研一提出，在日本社会现代化进行到一定阶段时，就出现了社会成员积蓄增加、消费低迷、欲望降低、上进心不足、人口在生产能力减弱等问题〔4〕，从而在消费和再生产领域形成诸多的低欲望阶层。2019年诺贝尔经济学奖获得者，迈克尔·克雷默、阿比吉特·班纳吉与埃丝特·迪弗洛也认为存在一个无法自我改善的群体，他们通过对贫困人口的贫穷与其自身认知结构和认知水平关系的探究发现，如果没有足够的有效激励机制，外界的援助很难内化为贫困人口可持续性改变的内在动力，贫困问题就会一直无法被改变。〔5〕陆汉文、董苾茜等人以“区隔”为视角对农村“光棍”群体的生活过程与逻辑进行探讨，发现农村“光棍”在居住条件、饮食消费、形象管理、信息接触等方面会主动选择也是被动接受其贫困的“宿命”，降低对未来的期望值〔6〕，成为低欲望群体。邹薇、郑浩等人从经济心理学出发，认为人力资本投资对于摆脱贫困十分重要，但是数据显示，相比于高收入家庭，低收入家庭普遍地无法，或者不愿让自己的子女接受较高教育〔7〕，这种低欲望心态使得贫穷的心态在代际之间持续传承。

（二）边缘人研究

罗霞通过对城市中各类人群处境的分析，从社会资本、人力资本和关系资本的拥有数量和质量的角度出发，认为边缘人具备三个特征：经济地位低下，缺乏改变自身经济地位的能力，低下地位的代际传承与积累。〔8〕大部分城市下岗工人和失业者、部分困难企业职工、部分离退休工人和进城的大部分农村流动人口属于城市边缘人范畴。马光选、刘强从政策资源和政策资本的拥有质量和数量出发，认为在政策资源竞争制逻辑下，由于对公共政策理解能力和政策资源获取能力的低下，部分人群因为政策性失能现象的发生沦落为社会边缘人群。〔9〕夏柱智认为的边缘人指的是为主流文化所排斥的，以“赖”为特征的群体，并把边缘人分为强势边缘人和弱势边缘人两类，认为边缘人的出现是因为地方权威和规范的弱化特别是基层政权的悬置所出现的权威真空。〔10〕田先红等人从村庄社会秩序、乡村治理和国家治理体制等层面对上访农民、钉子户、乡村混混等边缘人群的研究进行了梳理，认为边缘人就是行走于社会体制和社会秩序边缘，善于查找和利用体制漏洞为自己谋利的群体。〔11〕黄盈盈、潘绥铭通过考察发现，存在社会管理无法覆盖的特殊边缘群体，其边缘化是因为受他人限制人身自由而被隐藏于社会治理手段之外造成的。〔12〕

（三）弱势群体研究

社会转型期由于体制转轨出现的社会区隔、社会失衡、社会断裂都是弱势群体出现的原因。林晓珊认为在二元结构体制的特殊社会背景下，农民工在城市中受到了诸多不公正待遇，无法真正融入城市，并遭遇着市民的偏见与歧视，他们已成为一种独特的“弱势群体”〔13〕。杨云彦认为社会变迁通过正规和非正规人力资本失效，致使移民人群能力受损，进而导致介入型贫困，成为弱势群体。〔14〕王思斌认为社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会，而在社会上处于不利地位的人群。〔15〕钱再见提出弱势群体在其基本的群体特征上具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性。〔16〕杨团将发展中国家因城乡流动产生的城市边缘群体、犯罪或处于犯罪边缘的边缘青少年群体、丧失劳动力甚至丧失生理上的自主能力的老年群体、受到丈夫虐待、缺乏独立自主能力的妇女群体等等统统归入弱势群体范畴。孙立平在“断裂”理论中认为随着现代化进程的加快，会产生大量与社会脱节的人群，这些人群自我发展能力太差，沦落为弱势群体。〔17〕

（四）剩余群体研究

由于现代化的极化效应〔18〕，必然导致“社会折叠”、“社会排斥”或者“社会区隔”现象的频发，从而导致社会阶层固化问题的出现，社会上升渠道堵塞，一部分群体就会被社会所“遗弃”或者“隔离”。其中，社会排斥是一个用来分析西方国家社会问题的新概念，它不仅指因为缺少收入和财产而被排斥在基本需求之外，而且还指被排斥在劳动力市场、民权政治权利之外〔19〕，社会排斥的结果就会形成默达尔意义上的底层阶级，他们同国家的其他群体分离得越来越远，不能分享生活、进取心和成就〔20〕，从而导致底层阶级与整个社会关系网络的疏远，造成社会空间和生活空间的相对隔绝状态〔21〕。除此之外，还有学者探讨了制度区隔的后果，认为制度区隔阻断了绝大多数社会成员依靠自己获得知识、技能和其他社会资源的能力，以及通过自己的努力向其他社会阶层流动的可能性〔22〕。郝景芳的《北京折叠》里则以科幻方式预设了一种社会结构：顶层操控规则，中层高节奏工作，而底层的穷人，将连被剥削的价值都不再会有，从而成为社会中无足轻重被遗忘的剩余群体。〔23〕

（五）研究述评与概念建构

1.就概念的内涵来看，从上面的梳理可以看出，低欲望群体是从社会群体对外在资源获取的意愿角度来进行定义，其是由于资源获取意愿较差而沦落为低欲望阶层;边缘人的提出则是针对这一群体与社会主流规则的关系角度来进行定义的，意指这一群体不被主流社会所吸纳;弱势群体是从群体承担社会风险的能力和强度的角度出发来定义的，表明群体自我维持能力较差;剩余群体则是从其社会地位的高低或者为社会所做贡献的大小这一角度所做的定义，描述其社会影响力微弱的状态，对每一个群体的描述所强调的侧重点各有不同。对治理性失能群体的定义则需要从社会群体与公共卫生危机治理体系之间关系的角度出发，指的是那些因为自身主动或者被动参与公共卫生危机治理的能力较弱，无法被公共卫生危机治理体系和治理机制所吸纳，承担不了相应的公共卫生危机处置责任和义务，导致公共卫生危机治理体系和机制形成漏洞和盲区的公共卫生风险制造者群体。这一概念的提出有助于解决当前有关由新冠疫情导致的公共卫生危机治理问题探讨的话语贫困问题，也希望能藉此引发理论界和其他社会各界对现有公共卫生危机治理系统难以覆盖群体更为深入的讨论。

2. 就概念的外延来看，如果在现代化背景下来考察社会发展进程中淘汰者的实践类型话，上面提到的四种类型人群和治理性失能人群会存在重叠，因为低欲望阶层、弱势群体、边缘人群体和剩余群体都可能会存在与现代社会整体结构脱节的情况。但治理性失能者也有其特殊性，治理性失能主要特指社会成员在面对公共卫生危机治理时无法被其所吸纳而参与其中的状态，这里的“失能”仅仅偏重于考察社会成员参与现代化公共卫生危机治理的能力强弱，对于其和其他现代化体系和机制的融合度和适应性问题则不在考察范围之内。治理性失能者在实践层面表现为技术性失能者、知识性失能者和结构性（或者经验性）失能者等细分类型，具体在下文将进行详细阐释。

二、治理性失能概念的提出：内涵与表现类型

治理性失能旨在探讨“公共卫生危机治理”与“失能”之间的关系，对治理性失能概念的界定与理解，需要和生理性失能或政策性失能这两个比较成熟的概念做比较，在彼此异同的考察中，就比较容易领会到治理性失能的独特性。

（一）概念的生成

1.生理性失能与治理性失能

“失能”一词往往被用来描述人体的生活不能自理的状态，更多使用于老年人群体。中国老龄科学研究中心课题组“关于失能老人的判定标准”：选取“吃饭、上下床、洗澡、上厕所、穿衣和室内走动”六项指标〔24〕，可以将这种失能称之为生理性失能。治理性失能可以被界定为因无法习得融入公共卫生危机治理体系，或者缺乏跟上公共卫生危机治理节奏的技能或能力，导致在公共卫生危机治理进程中出现掉队或被遗弃的现象。在实践层面，以目前在公共危机处理中的“治理措施本地化现象”〔25〕为例，当老人①、与社会脱节的刑满释放人员、精神性疾病人群和跨区域流动人员无法获得本地公共卫生危机治理所需的信息、知識和技术时，就可能出现无法被治理体系和治理过程所吸纳的现象。其之所以出现失能现象，往往不是因为他们身体生理机能残缺造成的，而是因为他们参与公共卫生危机治理能力不足而导致的失能，故此称之为治理性失能。

就生理性失能和治理性失能的关系来看，生理性失能者可能会为治理性失能源源不断地输送人员，当社会成员出现生理功能障碍，可能会导致其参与公共卫生危机治理所需技术和知识的学习能力降低，从而由于生理性失能而导致治理性失能的产生。反过来，对于治理性失能现象严重的群体而言，由于其无法正常参与公共卫生危机治理体系和治理过程，被危机和风险伤害到的可能性剧增，一旦遭受伤害其身心健康必然会受损，产生生理层面的身心疾病，甚至导致死亡。可见，治理性失能与生理性失能会相互塑造。

2.政策性失能与治理性失能

治理性失能的出现，是因为在公共卫生危机治理的整体进程中，被治理对象的危害性、传播性极强，导致公共卫生危机治理目标总是指向无例外的整体性安全与健康。但是在具体操作过程总是会发现，有部分人群因为各种原因无法被公共卫生危机治理体系和治理过程所吸纳，对公共卫生危机治理的机制理念和知识无知，对公共卫生危机治理的各种机器和技术的使用表现出能力欠缺，对公共卫生危机治理的生活和工作节奏表现出不适应，成为公共危机之的“治外之民”。这种失能现象越严重，他们承担的危机和风险也就越高，公共卫生危机治理的漏洞也就越大，最终可能会因为治理性失能群体过于庞大而导致公共卫生危机治理的失效和失败。

政策性失能〔26〕也可以称之为制度性失能，政策性失能的出现主要是在公共政策语境下展开的讨论，意在探讨公共政策对象对于政策资源利用能力的强弱，即社会成员在面对公共政策时，因为自身对政策的理解、运用和执行能力较弱，无法将公共政策所带来的政策性资源转化为自身资源，只能让政策资源白白浪费。在公共危机发生时，如果将公共卫生政策看作公共卫生危机治理体系的一部分〔27〕，那么政策性失能也就属于治理性失能的范畴，这就表明治理性失能较之政策性失能的范围更为广泛，治理性失能不仅仅包括对公共卫生危机治理政策的失能，也包括对治理技术、治理知识和治理结构的失能等情形。

（二）治理性失能的表现类型

上面对治理性失能内涵做了阐释，这里有必要对治理性失能的外延，也就是结构和存在样态进行考察。从行动主体的主客观意愿出发，在宏观层面，可以将治理性失能分为被动性的治理性失能和主动性的治理性失能两种类型;被动性的治理性失能按照失能所涉及的具体方面可以细分为技术性失能、知识性失能和结构性失能三种存在类型。虽然在治理性失能的类型上有上面的细分，但这只仅仅是为了讨论的方便做的语义划分，在公共卫生危机治理的具体实践中，治理性失能是一个综合性的存在。生理性失能的老年人或者残疾人、精神性失能的精神疾病患者、经验性失能的跨域流动人员都可能因为技术、知识和结构性的交叉性或者综合性原因而无法被吸纳到公共卫生危机治理体系和治理过程中去，从而承担和传播相对于其他成员而言更多的危机与风险。

①《湖北十堰老人家中死亡，最新回应》，澎湃新闻，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6180363，2020年2月26日。

1.被动型治理性失能

被动型治理性失能指的是失能主体对于公共卫生危机治理体系的不熟悉与不参与状况，其往往因受教育水平过低、技术使用能力太差、社会适应能力不强等客观方面因素影响，导致无法掌握和利用好公共卫生危机治理系统，从而出现治理性失能。技术性失能和知识性失能是治理性失能的两种基本表现形式，结构性失能是被动性的治理性失能的终极表现形态，表明失能的彻底性。

第一，技术性失能。

技术性失能主要描述的是社会成员对于操作性技能的不擅长情况。现代化社会的典型特征之一就是技术革新，技术的进步可以分为技术迭代和技术升级，技术迭代〔28〕指的是原有技术框架的局部调整，小规模持续性、积累性的渐进式创新;技术升级指的是技术的整体性更新，是大规模颠覆性、革命性的激进式创新。技术迭代对于技术失能的作用相对比较缓慢，技术升级对适用群体的技术失能的作用就相对比较快捷。总体而言，一项技术一旦产生就会开始一段自我进化之路，在其进化迭代期内总是以“陌生化”〔29〕方式持续呈现在使用者面前，一旦使用者因为各种原因停止学习和使用该技术，则陌生化效果立显，技术与使用者就开始了分道扬镳的过程，除非学习过程的重启，否则这种分别可能就会成为永别。技术的更新速度越来越快，很可能一段时间之后，学习的重启也就徒劳无功了，从而技术性失能就由此发生。具体到公共卫生危机治理领域，技术性失能说到底是一个技术排斥人〔30〕的过程，指的是社会成员对公共卫生危机治理的“治理术”的不熟悉情况，这主要分为以下几种情况，一种是由于某种技术过于专业和复杂，使用者因而无法掌握;另一种是技术不断进步，而使用者的学习能力相对落后，就会产生陌生化的使用效果;还有一种是技术在短时间内频繁更新升级，技术会依靠自身特性完成对人们使用自己的能力的剥夺，断绝了人們和技术之间的关系。技术排斥是社会排斥的一种方式〔31〕，所以，技术性失能在广义层面也就是社会排斥的结果之一。例如，在公共疫情危机治理实践中，一些完全不掌握信息技术知识的社会成员对智能手机的应用存在困难，不会使用公共卫生危机管控移动客户端，从而因为技术对其的排斥，造成技术性失能现象的出现，成为公共卫生危机治理的技术失能人群。当然这里的技术，仅仅指那些和社会的技术治理有关的技术，比如阅读技术、信息技术、身份识别技术等。当然，技术在广义上属于知识的范畴，应用型的技术往往以基础性的知识为前提，所以技术失能和知识失能息息相关。

第二，知识性失能。

这里的知识性失能特指社会群体对于公共卫生危机治理所需要知识的匮乏与无知。“传统上，知识生产是一种个人性的活动，其产出则是一种个人知识，对这种个人知识，认知者负有完全责任”〔32〕，专业知识属于某一个团队，社会知识则具有更强的社会性和公共性，为尽可能多的社会人群所占有和再生产。在现代国家建构条件下，公共卫生危机治理的知识的公共性和社会性愈来愈强，这里的知识就主要指的是公共卫生危机治理风险知识、病理知识、舆论知识、制度知识和政策知识。由此看来，公共卫生危机治理知识不仅包括个人知识、也包括专业知识和社会知识，现代国家不断实现着对整个社会所有成员、所有知识、所有资源的全部整合〔33〕，不管是媒体、学校、政党等途径都在以政治社会化的方式普及这些知识，相应地，也就需要国民对支撑国家公共卫生危机治理运转所需的制度、政策和机构运作逻辑等知识必须理解和应用，这些知识成为国民政策性生存的基本技能。但是总有那么一些群体对这些政策和制度的理解能力相对欠缺，成为这些公共卫生危机治理知识的匮乏者，从而沦落为公共卫生危机治理的知识失能群体。

第三，结构性失能。

在现代国家建构的进程中，从国家治理的角度出发，社会成员从一出生，就开始了一个不断嵌入〔34〕社会和融入国家的过程。有些个体彻底融入社会，成为社会结构中的一部分，不断地结构化和再结构化，就成长为社会的正常成员;但是有一些社会成员一直未嵌入进社会结构中去，无法找到自己的社会身份、社会定位和社会功能，长期游离于社会之外。在公共安全治理的实践领域，有些孤儿因为失去家庭而无法完成社会化过程，走上犯罪道路，导致成为社会失序〔35〕的根源;还有一些社会成员如社会流浪人员的社会嵌入不够充分，从而长期脱嵌〔36〕于社会整体结构，与整个社会的关联度越来越弱化。从而，现代国家公共卫生危机治理的现代化程度越来越高，部分社会成员的脱嵌速度也就加快;社会的失衡和断裂变得越来越严重，社会成员的结构性失能就越来越严重。公共卫生危机治理与一般性国家治理不同的是，公共卫生危机治理的对象往往是重大疫情、重大危机和重大风险，面对这些有害对象，公共卫生危机治理的目标是健康和安全等底线价值。所以，公共卫生危机治理的基本原则是无例外一致性原则，公共卫生危机治理结构中不能允许有缝隙〔37〕、空白和盲区，也就是说，一旦社会结构性失衡出现，结构性失能现象就会出现，结构性失能群体也就会大量出现。

2.主动型的治理性失能

和被动型治理性失能不同的是，主动型的治理性失能是失能主体从主观意愿出发，在自身各方面身体机能、知识、技术、心智和社会经验等方面对公共卫生危机治理体系可以完全熟知、理解、掌握和自由运用的情况下，但是采取回避、逃避、隐藏甚至对抗的方式不服从公共卫生危机治理体系的管控。例如：那些从国外回来的或者从外地回到本地的流动人员，以其对公共卫生危机治理体系的运用能力而言，并不见得有困难，但是其仍然会选择对迁入地的新冠疫情治理措施不执行，以隐匿的方式对抗治理体系，在对公共卫生危机治理体系充分研究的情况下，找出漏洞与缺陷，隐匿的对抗就取得了成功，这一群体就通过自己的主观努力让公共治理体系出现了失效现象，把自己打造成为移动的“毒王”①。

三、“治理性失能”的生成逻辑与实践后果

治理性失能何以会发生？这就涉及到对治理性失能生发逻辑的考察，即考察治理性失能群体是在什么情况下失能的，其产生之后的后果是什么样的。治理性失能是在脱轨、时空分离和脱域化机制的作用下生发出来的，这是其生发的历史逻辑;治理性失能会导致公共卫生危机治理悖论的出现，这是治理性失能的实践后果。

（一）治理性失能生成的历史逻辑

在现代国家成长的过程中，公共卫生危机治理成为国家的基本职能，公共卫生危机治理体系是国家现代化治理体系的一部分，这是治理性失能现象生发的宏观历史背景，在传统时代这个现象是不可能出现的。

①《郑州“毒王”郭某鹏，你为了满足一己之私，把9600万人的努力全毁了！》搜狐网，https：//www.sohu.com/a/380078038_100036910，2020-03-14。

1.“脱轨”与治理性失能

具体而言，治理性失能之所以出现，与公共卫生危机治理体系的现代性特征有关，现代社会知识和技术不断更新，就会出现先进与落后、传统与现代之间的对立，在进化时间观之下，历史总是向前发展，落后就面临被淘汰的命运。法国社会学家阿兰·图海纳就“认为目前的社会从一种金字塔式的等级结构变为一场马拉松金字塔式的等级结构，人们的地位是高低不同的，但同时又都是在同一个结构之中，一场马拉松，每跑一段，都会有人掉队，即被甩到了社会结构之外”〔38〕，孙立平将这种社会现象称之为社会断裂，认为如果将社会的现代化看成一个序列，从落后走向先进，就会存在一个落后向先进靠近的“接轨”环节，一个社会中先进的部分变得更为先进的同时，这个先进部分与落后部分之间的差距会变得越来越大，反而形成了更为严重的脱轨现象〔39〕，社会的断裂使得社会各个部分几乎处于不同的时代。前面提到的公共卫生危机治理中的乡村老年人群体身上所出现的治理性失能问题，就与脱轨机制有关，他们由于经验结构陈旧、现代化技术使用能力低下、公共卫生危机治理规则习得能力较差等原因，存在与国家现代化公共卫生危机治理体系脱轨的情况，无法被治理体系所吸纳，就出现了治理性失能问题。

2.时空分离机制与治理性失能

吉登斯将时空分离看作是现代性之极端动力〔40〕，时空分离的结果之一是时空的压缩〔41〕。在当代中国，以地域面积之广阔，各种不同时代的事物和人群就会在同一个时间节点重叠出现在一个统一的场域中，造成时间观的重叠感和社会结构的错位，传统与现代、落后与先进、城市与乡村杂糅共处。从而现有完全以现代化单一标准构建起来的现代公共卫生危机治理体系和机制，无法覆盖多元社会结构和多性质人群，那些无法适应现代化公共卫生危机治理体系标准的群体就成为治理性失能群体，成为公共卫生危机治理体系的漏洞和盲区。换句话说，这种时间从空间中分离出来的情况，让依然保留传统生活方式的人群被直接嵌入到现代化公共卫生危机治理中来，会让他们产生一种恍若隔世的不适应感，从而难以配合公共卫生危机治理体系的运转。总而言之，对于部分保留传统生存方式的人群而言，这种现代化的公共卫生危机治理体系就会显得格格不入，产生治理性失能也就在所难免。

3.脱域化与治理性失能

脱域化机制使得各种符号与具体情景分离，这对于受教育不多群体而言，就很容易造成认知困难。脱域源于时空分离机制，其实质是抽象化，即超越具体的时间和空间，进入空虚的脱域;符号标志只有超越具体场景，依据其抽象的意义，才能具备重新构建时空的能力。〔42〕现代化的脱域机制让生活的抽象性提高，表现在公共卫生危机治理领域，体现为对治理体系和治理过程的抽象度的提升，从而使得现实生活中的鲜活个体对于公共卫生危机治理体系的理解难度也相应地升高，导致治理性失能现象的产生。在当前新冠疫情危机治理中，不管是跨区域流动的人口，还是跨国流动的人口，在疫情本地化和区隔化治理的情境下，很难对当地疫情治理方案有比较好的理解和习得，就会比较容易出现因为事实与符号的分离而导致各种误会的产生，甚至因此出现了部分治理对象暴力对抗，违法犯罪、殴打甚至杀害疫情治理人员①的情况。这就是被动型的治理性失能产生的逻辑。

（二）公共衛生危机治理悖论

公共卫生危机治理悖论是治理性失能的直接后果，意味着公共卫生危机治理体系运行的部分性甚至全部性失效。当前公共卫生危机治理体系的建构是在国家治理现代化背景下展开的，因为现代化结构性排斥的作用，导致公共卫生危机治理中存在大量的无法覆盖人群，但是公共卫生危机治理是非常彻底的整体性治理方式，其对于“安全”这一底线价值的极度追求，必然要求全体治理对象无一例外参与到公共卫生危机治理中来。但是社会现代化程度越高，现代化发展节奏越快，治理性失能群体积累的就越庞大，他们对现代化治理手段的敏感程度就越差。导致两个相反的作用过程的发生，即国家治理的现代化水平越高，产生的治理性失能群体越多，从整体而言国家的现代化程度就会被拉低。换句话说，现有公共卫生治理体系和机制的现代性与治理性失能人群的知识技能的传统性，就不会存在治理性失能问题。

①《从严从快！云南杀害防疫卡点工作人员凶手被判死刑山东首例妨害传染病防治案被告人一审获刑十个月》，央广网，http：//china.cnr.cn/yaowen/20200302/t20200302_524998816.shtml，2020-03-02 09：30。

四、对治理性失能群体的治理

由于治理性失能现象的存在，导致公共卫生危机治理悖论的产生，大量最需要治理的对象却没有被纳入到公共卫生危机治理之中，从而使得公共卫生危机治理的完整性和整体性目标面临失效的危险。可见，对治理性失能群体的治理是关系公共卫生危机治理成败的关键环节。基于此，下面将有针性对地对照不同类型治理性失能的生成逻辑，探讨治理治理性失能的路径。对于主动型治理性失能者，考虑到其主观意愿上对公共卫生危机治理系统的破坏，必须动用司法手段予以严肃处理。至于被动型治理性失能者，因为其失能是客观原因造成无法被公共卫生危机治理体系所吸纳，所以，就要求国家和社会补齐他们的能力短板，以“替代性嵌入”化解脱嵌所造成的问题，以本地化生存化解时空分离所带来的问题，以治理式吸纳化解脱轨所带来的问题，将他们拉回公共卫生危机治理体系中来。

（一）“替代性嵌入”方式的提出

对于公共卫生危机治理技术性手段的不可及难题，需要退回更为原始的人为操作层面来思考问题的解决方式。具体而言，针对治理性失能群体文化素质不高、政策理解能力低下、行动不方便等困难，可以建立专门的服务队伍，“以服务完成治理”，通过上门服务，肉身接触的方式，以耳提面命、口口相传、手把手教的方式，帮助治理失能群体以“替代性嵌入”〔43〕的方式参与到公共卫生危机治理中，顺利完成公共卫生危机治理任务。当然，这就需要大量公共卫生危机治理相关的社会工作组织的建立与培训。从疫情暴发以来的公共卫生治理实践来看，大量志愿者和疫情防控人员的介入，常态化地化解了失能人群因为对治理技术和知识不熟悉造成的困难，取得了比较好的效果。总之，以技术能力和知识能力较强者引导失能者进行替代性再嵌入是解决脱嵌所带来治理性失能问题的主要方式。

（二）“本地化生存”的重构

公共卫生危机治理悖论的出现，说到底是社会现代程度过高导致的时空分离机制〔44〕和陌生化机制〔45〕，让不同治理主体间的关联度〔46〕降低，相互之间难以达成一致性行动。所以，针对性的治理方案就是“重返社区”，再造本地化生活样式，在制度单元过于庞大导致陌生化机制出现的情况下，可以选择将治理单元分割成微小的模块〔47〕，让宏大的命题在细小的范围内被讨论，让分离的时空重新统一，使得每个社会个体的言行举止还原到一个彼此熟悉的熟人社会场景中，提高信息的对称性和社会成员间行为的可预期性。这种逆全球化的做法，使得传统的属地化管理模式被重构，人们在本地化的熟人社会中，可以通过守望相助的方式结成利害共同体〔48〕。在流动性丧失的情况下，一荣俱荣，一损俱损，从而相互监督，相互帮扶，协同完成公共卫生危机治理的使命和任务。目前新冠疫情治理中的社会隔离措施，其实就是这种本地化生存结构的一种类型，而且取得了一定成效，但是其中所存在的问题是这种隔离措施之下，人们处于一种杜尔凯姆的“无机团结”状态，社会变成相互隔绝的社区和家庭，彼此之间的联系却完全丧失，从而相互守望的关联没有建构起来，导致部分治理性失能人员出现失于照料的问题①。这就要求，下一步在保持相对独立隔绝的状态下，要建立适应公共危机管理需要本地化的社会勾连机制，保证对治理性失能群体进行治理吸纳的同时，也能够实现对生理性失能人群的服务与照料，增设现有公共卫生危机治理体系的服务功能。总之，重新本地化和社区化的方式，重新整合时空结构，是解决治理性失能问题的另一个途径。

（三）“治理式吸纳”的整体覆盖

①《湖北十堰老人家中死亡，最新回应》，澎湃新闻，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6180363，2020年2月26日。

在最初的意义上，治理式吸纳指的是“主张政社互动，是政府为了实现发展目标，以治理的方式有选择地吸纳社会组织的治理能力”〔49〕，主要是在“政府—社会”的框架內谈及社会组织对政府主导的社会治理过程的参与能力，在公共卫生危机治理中，由于治理对象的破坏性和传播性极大，对于安全和健康这些底线价值得追求，就必须要求社会主体的全员无例外参与，从而治理式吸纳的过程就丧失了选择性，而不得不考虑整体性和完整性。所以治理性失能问题的彻底解决，必须从治理式吸纳的整体性出发，从对社会人群的全覆盖入手，只有让每一个社会成员都被吸纳进公共卫生危机治理体系中，公共卫生危机治理悖论才有机会化解掉。目前在疫情重点热点地区推出的全员核酸检测，在全社会层面推动落实的全员疫苗接种，就是治理式吸纳对全体社会成员全面覆盖的具体实践。总之，治理式吸纳方式是化解因为公共卫生危机治理结构的脱轨与断裂所造成的治理性失能困境的有效路径。

〔参考文献〕

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