发展免税经济助力大湾区国际消费枢纽建设的路径探讨

2022-01-06汪田姣

对外经贸 2021年12期

汪田姣

（1.华南师范大学，广东广州510631，2.广东省国际经贸发展中心，广东广州 510087）

引言

国家“十四五”规划提出要“完善市内免税店政策，规划建设一批中国特色市内免税店”；商务部联合多部委出台的“十四五”服务贸易发展规划及其他促消费意见等均提出要完善免税业政策、发展免税经济。免税经济是引导消费回流、打造国际消费中心城市、实现内外贸一体化的重要抓手，国内主要大城市均在抢滩布局免税经济，大湾区当前免税经济的发展，与打造充满活力的世界级城市群定位有较大差距，亟需统筹谋划。发展免税经济不仅对建设大湾区国际消费枢纽意义重大，也是加快构建双循环新发展格局的重要支点之一。近年来，国内有部分学者涉足免税经济研究，如宋雨宸（2021）提出借助免税经济助力国内国际双循环构建[1]；毛慧红（2021）研究了上海的免税业的困难和挑战，提出要加强顶层设计等促进消费回流[2]；刘家诚等（2015）认为海南离岛免税政策对经济增长有正效应[3]；左冰等（2021）专门研究了离岛免税政策对海南旅游需求与消费的影响[4]；白彦锋（2021）认为离岛免税政策将使商品和要素流动型开放达到更高的水平[5]；赖穗怡（2021）围绕广州建设国际消费中心城市提出发展免税经济[6]等，多是围绕某地免税经济展开分析，尤以研究海南离岛免税居多；或在研究新发展格局时提及发展免税经济等，系统地分析中国免税业的发展格局，深入地横向对比研究京沪琼粤等免税经济大省的竞争态势不多。在对比中深度剖析了大湾区免退税业发展的不足，提出有建设性的发展建议，对加快相关行业发展、打造大湾区国际消费枢纽有着较好的现实意义。

一、免税经济的发展历史

（一）免税经济因跨境流动而生

广义的免税经济为免退税经济，既包括各种类型的免税店、也包括离境退税商店的相关业态。从免税角度而言，是指对进口商品免征进口关税、增值税和消费税；从退税角度而言，是退还货物价值中所包含的增值税。免税经济最早可追溯至19世纪，当时一些欧洲国家授权特定的零售商，向过境的国际航船及海员供应烟酒等少数杂货，但必须是离境后才可消费，因而给予免税待遇[7]。1947年爱尔兰香侬机场开设了全球第一家免税商店，1980年瑞典率先实施境外旅客购物离境退税。随着国际贸易及国际间旅游的迅速发展，出入境的国际旅客购物规模越来越大，以致于逐步受到各国的重视，并发展为一种新的业态。

（二）免税经营通过法律予以界定

从法理上看，短暂入境一国的国际旅客，并没有享受该国的福利，无需承担相应的纳税义务，因此货物售价中所包含的增值税和消费税等，应予以免除或退还，于是爱尔兰于1947年颁布了《机场免征关税法》，为最早从法律层面上宣告免税经济的诞生。因为免税商品具有较大的价格优势，对正常销售产生冲击，因此免税业是一种强政策行业，国家一般对此项业务通过相关法律或规范性文件明确予以界定。如中国2005年颁布的《中华人民共和国海关对免税商店及免税品监管办法》，对免税商品经营及免税商店设立等作出明确规定，实行资格授权、统一经营、统一管理的模式；后又陆续出台了2016年的《口岸进境免税店管理暂行办法》、2018的《口岸出境免税店管理暂行办法》等，以及2020年的《海南离岛免税店销售离岛免税商品免征增值税和消费税管理办法》等等。

（三）实质上为跨境旅游购物消费

免税经济实质上是一种商业零售行为，具备三个基本要素：特定的免退税商店、免税商品及国际旅客。免退税商店需由政府审批并授权经营，由于限定了特定人群及特定条件下才能购买，因此在交易流程上实行严格管理。目前，中国主要有免税店（主要分口岸及市内）、离境退税商店等类型。免税商品的品种最初以烟草、酒水类为主，逐步发展至化妆品、食品、时尚消费品等，不过当前的市内免税店仍不出售烟酒类商品。

中国免税店主要类型

二、发展免税经济的意义探析

（一）消费回流引导效应

由于供需适配性不够，中国大量消费外流，正常年份中国居民境外购买消费规模超过1.8万亿元人民币，占全球免税销售额的35%左右。免税业经营的主要为进口的高端消费品，发展免税经济不仅能满足人民群众对美好生活的追求，还能在很大程度上截留境外消费，将中高端消费红利留在省内。中国奢侈品消费回流空间较大，据贝恩咨询数据显示，到2025年中国居民奢侈品消费总额将提高至约1700亿美元，其中，在国内消费比重将提高至50%。另据中信建投预计2025年国内免税市场规模将突破1500亿元[8]。发展免税经济红利空间巨大。

（二）内外贸一体化联动效应

促进免税消费将直接带动进口扩大，如2020年海南免税品销售同比增长103.7%，占全省进口的四分之一，跃居各类进口商品前列，成为进口增长的主要拉动力。通过退税将国产商品向境外旅客零售，将大大刺激个体化、零散式的商品出口，产生以小聚多的效应。免退税消费将外贸和国内消费结合于一体，起到四两拨千斤作用，成为国内、国际双循环的有力结合点。

（三）国际消费枢纽载体效应

巴黎、东京、首尔等国际消费中心城市在知名商圈、特色商业街区内均布局了不少的市内免税店和离境退税店，汇集了众多全球著名品牌和当地的特色品牌，吸引了来自全球的消费，因此成为全球著名的消费中心和国际化大都市。市内免税店和退税店成为国际消费中心城市的标配之一。

（四）经济引擎效应

发展免税消费能带动上下游产业联动发展，促进旅游、航空、酒店、餐饮、文化娱乐等行业消费增长，据估算，免税店每卖出1万元商品，可以形成5万元以上综合收入的联动效益，将大大促进内需和服务贸易的增长。如海南自2011开始离岛免税业务后，10年间免税品销售额年均增长约 44%，带动来自国内的旅游收入年均增长14%，明显高于同期过夜旅客人数 8%的年均增速。

三、中国免税业发展格局

（一）从国家严控到适度竞争

我国对免税业实行特许经营管理，企业免税经营资质和免税店的设立均需国务院及其授权部门批准。免税业发展总体上经历了四个阶段。

1.20世纪80年代，为满足当时特定出入境人员外汇购物的需要，在深圳和珠海经济特区、北京等地相继零星地批准设立了几家免税经营公司，如深圳市国有免税商品集团有限公司（下简称深免）、珠海市免税企业集团有限公司（下简称珠免）、中国出国人员服务有限公司（下简称中出服）、中国免税品(集团)有限公司（下简称中免）、中国港中旅资产经营有限公司(中侨免税店)等。

2.在经历了近20年的发展后，中国于1999年首次也是唯一一次开放给外资经营，日上免税行相继在上海和北京成立公司（后来被中免以51%控股收购）。此后中国免税业进一步发展壮大，零售网络体系、经营形式及商品结构等不断丰富。自2000年以来，中国密集出台相关政策，主要就免税业务的经营方式及监管等给予明确规定[5]。

3. 2011年海南实施离岛免税政策，中国免税业进入一个新的阶段。海南省免税品有限公司获批成立（2020年被中免以51%控股收购），离岛免税逐步显露出巨大的增长空间。2014年中免吴哥免税店开设，中国免税业开始迈向国际市场。2016年，中国免税业销售收入 281.5 亿元人民币，超越英美两国，跃居为全球第二大免税消费国。

4.国家鼓励适度开放和竞争，免税业迎来了2019年以来的大增长。如中免于2019年一口气在全国不同城市设立了5家市内免税店。2020年更是成为中国免税业的一大转折点，在多年未新批的情况下，王府井获批全牌照的免税经营资格；海南的离岛免税业务也迎来大规模爆发，成立了两家本土离岛免税经营公司，同时另外有五家外地公司获批离岛免税经营资格。全国适度竞争格局初步形成。

（二）从一支独大到一超多强

中国到目前为止曾有8家企业获批免税经营资质，经并购后为6家，另外还有两家海南本土离岛免税经营公司。中免集团经过37年的发展，先后与全球逾千家世界知名品牌建立了长期稳定的合作关系，在全国30多个省（市、自治区）及柬埔寨等境外地区设立了涵盖各类型的240多家免税店，先后控股收购了日上行中国和上海公司、海免公司，在国内设立5家市内免税店，在大连、青岛、上海、深圳、三亚和香港建有覆盖全国的6大海关监管物流中心，年免税销售额逾400亿元，成为中国免税业的巨无霸，2020年收购海免后国内市场份额迅速上升至九成左右。随着国内免税业的开放，其他免税公司也开始向全国各地渗透，如中出服在北京、大连、杭州、南京、重庆等九市设店。广东两家本土免税经营公司也纷纷向国内他地市场进军，如珠免中标了天津、南宁机场免税店；深免中标了西安机场免税店等，近期也开始涉足海南离岛免税业务。珠免和深免目前分列全国第二和第三的位置，占全国比重约为5%，随着业务范围的不断扩大，合计占比有望逐步提升。

（三）京沪琼引领全面开花

京沪免税业在全国起步早，海南作为后起之秀发展势头猛，其他省市竞相入局，免税业在全国呈燎原之势。2019年，上海（167.4亿元）、海南（134.9亿元）、北京（约100亿元）分列全国免税业的前三强，但随着海南离岛免税业务的大爆发，免税业务规模已跃居全国各省市之首。早期的中免和中出服、以及后来的日上行中国公司均起步于北京，2020年8月北京市政府推动王府井成功获批免税全牌照经营资格；北京还出台了建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案等，加快布局口岸和市内免税店，业务将进一步扩大。上海免税业务渠道已实现全覆盖，机场免税店营业规模居国内第一（全球第三），离境退税销售额占全国比重达六成，中免和中出服均在上海设立了市内免税店。近三年以来，上海促消费的系列举措均涉及免税业的发展，例如增设免税店、扩大免税额等。2020年海南自由贸易港建设总体方案及离岛免税新政推出后，海南离岛免税业发展迅猛，在岛上从事离岛免税业务的免税公司达6家之多，有7家大型免税店开业，吸引了来自全国各地的买家。2020年其他省市免税销售额大幅下降，而海南离岛免税销售额则实现274.8亿元，逆势上涨103.7%。据有关报告，海南自贸港有望在未来两年内成为全球最大的旅游免税零售市场。

另外，随着免税经营公司在全国范围的扩张设店，各地免税经济不断发展，例如中免除了大量经营的口岸免税店外，已在北京、上海、青岛、厦门、大连设立了市内免税店，另据媒体报道，还将与广州、武汉、天津、西安、长沙、程度、福州等市合作设新店；中出服已在全国九市设店；深圳也在加紧布局，出台的相关方案及促消费政策均提及要建立大湾区免税城、增设市内免税店和放宽服务对象等。

（四）免税业态不断创新

我国免税业态主要分为四大类：口岸免税、市内免税、离岛免税及运输工具免税，其中口岸免税营业额占主导地位，尤其是集中在机场的口岸免税店，市内免税店发展相对滞后，像广州、深圳这样的国际性都市目前尚无一家市内免税店，这与日韩等国家市内免税店营业额占主导地位的经营模式差别很大，导致了中国免税业发展总体滞后。口岸免税店旅客往往行色匆匆，且处于旅程末端消费动能不足，而市内免税店面积大、商品丰富、购物时间充裕，更能激发国外游客购物欲望，全球第一的韩国免税市场有85%销售额来自市内免税店，仅乐天免税店2019年的免税销售额（约77亿欧元）就超过了中国一年的总额（约540亿元）。目前市内免税店正成为各省市抢滩布局免税业的主要阵地。

早期获批的免税经营公司往往固化于已经营的领域，如深免主要从事口岸免税和运输工具免税业务，中出服主要为市内入境免税店及口岸免税店等，现在则出现混业经营的趋势，如中免和王府井拥有全牌照经营资格，中出服和深免也开始进军离岛免税业等。另外，海南离岛免税新政实施后，购物形式也有创新，如离岛旅客和岛内居民可在经批准的网上购买，且新增“邮寄送达”“返岛提取”等方式，便利程度大大提升。各省市也在探索免退税经济的业务创新，如北京和上海在离境退税领域实行了“即买即退”和“集中退付”等做法。

四、广东与主要省市免税经济发展比较

（一）广东免税经济发展水平与开放型经济大省地位、大湾区国际消费枢纽建设要求不相符

与广东发展历史比，广东先行开放，外向度高，深圳及珠海作为特区在全国设立了最早的市内免税店，且当前经济总量、社消零全国第一，消费能力强，出入境客流也居全国首位，但是境内无一家市内免税店，免税经济规模也无法比拟京沪琼，远没有发挥出对经济应有的促进作用。跟其他省市对比，从京沪到东部的杭州、南京、大连，再到中西部的南昌、郑州、重庆等，均意识到免税经济对构建双循环格局、拉动经济的重要作用，纷纷抢滩布局相关业态。与国际大都市比，巴黎、东京、首尔等均设有不少市内免税店和离境退税商店，吸引国际消费人群，成为全球著名的消费中心。广东致力于打造大湾区国际消费枢纽、建设国际消费中心城市，免税零售业的滞后成为短板。

（二）广东发展免税经济有着较好的支撑基础，但相关产业发展滞后

从国际旅客流量看，广东接待入境过夜游客和组团出境旅游人数均居全国首位，2019年分别占全国的25.7%和16.8%，近五年间年均接待入境过夜游客达3600万人左右，分别是北京和上海的9倍和5倍。深圳为全国出入境旅客最多的城市，珠海拱北为全亚洲出入境客流最大的单一陆路口岸，但是庞大的国际客流没有转化为有效消费力。从经营载体看，2019年广东有80余家以口岸类为主的免税店，数量全国最多，但免税销售额约50多亿元，仅占全国10%左右，上海和海南免税销售额分别是广东的2.9和2.3倍，占比分别为约31%和24%。另外，广东境外旅客购物离境退税商店有200多家，但是入境旅客人均购物消费额不高，约为900元/人，与北京、上海人均约2200元和1800元相比有较大差距。

（三）机场免税店是广东主要销售渠道，业态单一且分布格局不尽合理

在四大类型免税店中，广东暂无一家市内免税店，主要为口岸免税店，其中业务又主要集中在机场的口岸免税店。从多维比较来看，广州虽同为国际性的大都市，但与京沪在免税销售规模和商店布局方面差距较大。从销售额看，2019年，白云机场免税店销售额约19.2亿元，但上海浦东（138亿元）、北京首都机场（86亿元）、海南美兰机场（23.1亿元）免税销售额分别是广州的7.2、4.5和1.2倍。从口岸免税店布局看，广东部分口岸仅设离境免税店，无进境免税店。如亚洲最大的客货综合性公路口岸深圳湾口岸、24小时通关的横琴口岸均未设进境店。旅客反映出境时看中的商品入境时却无法购买。从经营面积看，白云机场免税店免税经营面积4644平米，而上海浦东（1.7万平米）、北京首都（1.5万平米）免税店经营面积分别是白云机场的3.7、3.2倍。另外，广东港口和陆路口岸免税店经营面积普遍偏小，多在50-200平米。从免税店经营品类看，商品九成以上为进口，以烟酒类为主，具有传统文化特色和民族特色的本土品牌不多，难以吸引国外游客。而韩国政府规定免税店须设立至少20% 的面积来销售本国商品，成功打造了“韩流”品牌，如化妆品、旅游食品和保健品占免税店销售额的比重高达 41%；法国、日本等国也积极通过免税零售渠道大力推广本土的香水、红酒和化妆品等[2]。

（四）广东有免税经济发展意向，但政策支持力度不明显

广东“十四五”规划建议、贸易高质量发展行动方案、国际消费中心城市建设及促消费系列举措等，均提及要大力发展免税经济，但在执行层面尚没有明确政策支持和实施路线图等，与走在前列的省市有差距[6]。在奖励扶持方面，上海自贸区临港新片区、青岛市等对符合条件的市内免税店或新设免税店，给予一定的开办费补贴等。在发展路线方面，上海提出加快发展机场、邮轮港等口岸免税店及市内免税店，支持中免集团、中出服等国内主要免税品企业在沪选址，积极培育本地免税品经营企业。在免税政策突破方面，海南已争取将免税额度上调至每人每年10万元，免税商品品类扩大至45种，放宽单价与件数限制，增加离岛旅客邮寄送达、岛内居民返岛提取的提货方式，购物便利性持续提高。上海也在积极争取进一步放开国内居民在市内免税店的购物额度等。在创新做法方面，广东目前仍实行传统的“四步曲”做法：购物→取得退税单据→离境口岸海关验货验单→前往口岸隔离地带的退税代理机构退税。北京实行“即买即退”,由离境退税商店先行垫付实现当场退税；上海实行“集中退付”，对同一商场购物额进行累计加总计算退税，解决了单一店铺购买额小不达起退点的问题,且退税款由专门的退税代理机构办理,不会对商户带来现金压力。广东的退税流程便利化和体验感不及北京和上海的创新做法，后两者做法在一定程度上提升了购买者的消费体验感、刺激了购买欲望。

（五）入境游增速放缓及客源结构变化对广东未来发展带来一定影响

从整体看，2015年以来，广东入境游增速放缓，2019年下降0.6%。虽然“一带一路”沿线及其他国家入境游客略有增长，但客源消费力有限，而日韩、美欧游客比例不断下降，制约着免税经济发展。从机场口岸看，国际旅客流量占比较低。2019年，白云机场旅客吞吐量高于仁川机场、略低于上海浦东，但后两者的国际旅客分别是广州白云机场的3.8倍和2.1倍，也在一定程度上影响了广东免税消费的发展。

五、发展路径建议

商务部等部门联合发文明确提出要进一步完善免税业政策，科学确定免税业功能定位，坚持“服务境外人士和我出境居民并重”，加强对免税业发展的统筹规划，健全免税业政策体系。大湾区要培育壮大免税经济的发展，在路径上应积极推动本地企业申请牌照、留住免税红利；优化选址布局、避免重复建设及恶性竞争；高标准打造免税综合体、争取制度创新打造后发优势等。因此，建议加强省级层面统筹谋划，积极向国家有关部门争取政策，推动免税经济成为大湾区的经济新增长点。

（一）积极向国家争取相关政策

一是以“两个合作区”建设为契机，争取“特区中的特区”特别政策，参照海南发展经验，探索在合作区指定区域试行免税相关政策。二是争取调整免税购物额度及离境退税免征点。在广深等国际消费中心城市先行试点，比照跨境电商标准率先探索适度放宽进境免税购物额度等；参照韩国德国等国际发展经验，争取降低退税物品起退点。三是探索扩大免退税商品购买人群。探索市内离境和入境免税店的混业经营模式，便于符合条件的归国入境居民和离境外籍旅客购买。在人、货真实离境情况下，扩大离境退税购买人群至出境的本国公民，最大程度刺激国内消费和商品出口。

（二）省级层面加强统筹规划

一是把免退税业发展作为贸易高质量发展的重要抓手，加强省级统筹，推动商务、财政、海关、税务、旅游等部门协调联动，出台相关配套政策。二是高起点规划打造大湾区免税城等综合体，建设高端免税消费中心。三是推动相关地市完善免税消费相关配套政策，提供土地、融资等支持。支持推动离境退税业务创新，在借鉴京沪最新的离境退税做法基础上，优化流程真正实现“即买即退”，提升退税便利化水平。

（三）推动免退税商店扩容提质

一是在有良好消费基础和出境客源支撑的广深珠等地加快布局市内免税店及增设口岸免税店。二是在入境游客较多的地市增设离境退税商店，扩大设店的四星、五星级酒店数量；支持广深等城市创建离境退税示范街区；争取实现重点商圈离境退税商店全覆盖。三是推动名优国货精品、老字号商品进驻口岸免税店和离境退税商店，打造扶持国货精品、展示自主品牌、传播民族传统文化的重要平台。

（四）培育免税经营企业及进口平台

一是支持广东大型百货、零售型国企申请免税业务牌照，建议省政府层面统筹推进。二是鼓励珠免、深免集团积极竞标国内边境口岸免税店，积极布局“一带一路”沿线国家免税店，向海外扩张。三是借助前海、横琴自贸片区政策优势和区位优势，依托本土免税经营企业建设免税产业链综合服务平台，打造全球、亚太免税品分拔集散中心。