中国民航科学技术研究院 王湛春

自十八届五中全会首次提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的理念后，五大发展理念就成为时代发展的重要方向，成为指导社会各领域和全过程发展的重要原则。牢固树立并深入贯彻五大新发展理念，体现着社会发展的内在要求，关系着社会发展的方式路径。当前我国经济进入新的发展阶段，高质量发展成为“十三五”“十四五”乃至未来较长一段时间我国经济发展的主旋律，五大发展理念点明了高质量发展的着力点，是激发发展动力和找准发展路径的行动指南，始终践行新发展理念，才能不断在辩证思维和系统观念中推动高质量发展。

五大发展理念在实践中互相交叉、互相促进，其中“协调”理念主要针对经济社会发展不平衡问题。习近平总书记在中央和地方的座谈会及调研中指出：“协调既是发展手段又是发展目标,同时还是评价发展的标准和尺度,是发展两点论和重点论的统一,是发展平衡和不平衡的统一,是发展短板和潜力的统一。”[1]协调发展的内涵就是首先树立整体“一盘棋”的观念，坚持在整体大局的视角下统筹兼顾，在动态发展的基础上保持平衡，其关键在于补齐系统中的短板漏洞，在提升效率的前提下缩小行业、区域、各市场主体之间的差距，通过对现有存量资源的整合和盘活，腾挪出新的发展方向和空间。

“十四五”时期，中国民航将进入新的发展阶段，处于新的历史坐标方位，并且面临外部环境的不确定性和复杂性，协调发展是推动民航高质量发展的应有之义，是解决民航发展矛盾的必要手段，是保障新时代民航强国目标顺利实现的思想指引。这里定义协调一词是指整个系统中对等的分析维度之间（宏观）或市场地位相近的参与方之间（微观）的相互联系、相互平衡的关系，因此，在长期和短期的时间维度视角下，民航协调发展问题包括但不局限于以下几个问题的平衡，即安全与发展、需求与供给、经济与生态、区域协调。

一、安全与发展的协调

民航安全是一切发展的底线和红线，应当在保证安全的前提下进行发展。尤其是短期，自疫情爆发以来至2021年10月，全球累计确诊病例超过2.4亿人次，累计死亡病例超过500万例，中国之外220个国家和地区有感染病例，民航安全压力猛增。民航作为人口和产业流动的基础交通载体，是防止对国内扩散、杜绝从外防输入的关键防线之一，安全上升为不容质疑的首要任务。民航投入大量人力物力，实施了包括客运航班熔断、防疫风险等级和防控要求升级等最为严格的防控策略，严格落实了内防反弹、外防输入和人物同防等各项要求，有效防止了疫情扩散。但长期来看由保障安全带来的资源冗余可能对发展造成挤压，如何有效协调安全与发展是新时代民航发展面临的长期问题。

期望有效平衡安全与发展，需要增强临时应对突发风险的应变能力，建立平战结合的运行模式和应急联动的协调机制，加强与应急管理部和地方政府的工作协同，需要积极采用数字化技术，参与推动与世界各国政府的健康互认，推动形成全球范围内的应急响应互助机制。长期来看，需要在统筹平衡安全与效率关系的基础上，持续提升整体风险防控能力，加强系统安全管理，向“盯组织、盯系统”的安全监管模式转变，提升行业安全管理的科学性、规范性和实效性。

二、需求与供给的协调

2015年11月，“加强供给侧结构性改革”在中央财经领导小组第十一次会议上一经提出，便成为我国经济工作的主要抓手，自2016年起，民航持续推动供给侧改革，针对自身发展的深层矛盾和瓶颈制约，不断整合各类资源，优化生产运行的组织方式，不断扩大有效供给，努力实现提质增效。当前在疫情防控常态化的背景下，国家为应对新变化提出建立以国内循环为主的双循环发展新格局，提升需求成为当下的重要任务，要求民航既能抓牢供给侧结构性改革这条主线，同时又要重视需求提升，在更高的层面上动态平衡供给与需求的关系。具体来说，要求民航在持续优化行业发展环境，实现供给服务质量转型升级的基础上，深挖市场潜力，激发更深层次的有效需求，不断补短板，优结构，推动供需矛盾化解，推动行业不断前行。

据国际货币基金组织统计，2020年由于疫情影响，全球经济萎缩了3.3%，同年我国民航总周转量较去年下降了38.3%，旅客周转量下降46.1%，其中国际航线下降86.1%，疫情使得需求不足成为最大挑战，同时国际市场由于疫情封锁，运力大部分改投国内，致使国内市场出现运力严重过剩。立足恢复和扩大国内市场这一战略基点，民航局通过实施积极财经政策、推进降费减负、加大基础设施建设投资，促进航空运输市场恢复。例如，及时出台一揽子“16+8”项扶持政策为企业纾困，给航空公司年减负约100亿元，2020年依然完成基本建设和技术改造投资1千多亿元，较2019年增加11.6%。同时持续优化供给侧，在航线航班审批许可、时刻调整上持续优化，加强对货运市场的开拓，在航线航班审批、加大运力投入、增加货运航权时刻等方面给予较大政策支持力度，精准施策促行业发展。

长期来看，为协调供需平衡，民航可以从以下几个方面持续发力。通过进一步发展支线航空和通用航空，强化干支衔接、通支衔接，激活偏远地区航空出行潜在需求，利用低成本航空的低票价和差异化服务来刺激和释放竞争市场的需求，建设与经济布局和城市发展相适应的现代化国家机场体系，打造运转流畅、覆盖面广的航空运输网络服务，积极推动一体化的现代立体综合交通枢纽建设，从而培育和扩大出行需求，扩大市场渗透。加快智慧民航建设，充分利用新技术改造传统交通，通过新型基础设施建设和流程再造、便捷化服务等措施提升服务质量，满足更深层次的人民出行需求。通过深化改革空域管理体制，完善政策法规，持续优化民航核心资源的市场化配置机制，缓解制约民航发展的关键瓶颈，破解民航发展的体制机制障碍。通过推进民航运行服务链、创新链和产业链的协同发展和深度融合，推动民航服务链向高端跃升，培育壮大新业态，引导和带动上下游产业链升级发展。通过加强民航人才培养，深入实施科教兴业战略，加大民航人才供给，强化民航人员素质。通过一系列措施不断协调民航需求与供给此消彼长或此强彼弱的矛盾。

三、经济和生态的协调

加强生态环境治理，减少碳排放造成的负外部性，是球人类实现可持续发展的必然选择，我国是人类命运共同体的一部分，也必须遵循这一科学发展路径。但是鉴于各国发展阶段不同，国际民航组织的施压容易造成国际航空业竞争的不公平，同时民航业减排又受到技术研发与应用的限制，空域资源匮乏和管制效率不高的限制，以及能源燃料供需制约，因此如何协调民航物质文明和生态文明的关系是未来40、50年乃至更长一段时间的热点和焦点。

2019年，美国、中国、英国为全球三大航空客运CO2排放市场，CO2排放量达1.79亿吨、1.03亿吨、0.32亿吨，占比达23%、13%、4%，合计占全球航空客运市场CO2排放量40%以上，发达国家CO2排放年均增速较低，而我国CO2排放年均增速超过8%。[6]2021年我国发布的“十四五”规划中，负责地提出了“力争在2030年前达到碳排放峰值，2060年前实现碳中和”的目标，相应地，民航业在行业规划中应将国家绿色发展总体目标内化为行业细分目标，近年来，中国各航空公司及各地机场等民航业发展主体通过不断努力，通过机型更迭、精细化飞行管理、精准配载、“油改电”、科技环保等等各类手段积极响应民航业和国家生态文明建设。

我国民航尚处于快速发展阶段，面临方方面面的压力，目前由于环境保护的压力，发展的空间被进一步压缩，只能努力走高效和创新的路子，加大对新型燃料的研发应用，发展自主的生产技术标准和认证标准，建立健全绿色发展政策管理体系，在立足现有发展阶段的基础上，不断协调行业高效发展与节能减排的平衡关系，加大行业在国际上的影响力和话语权，在高效组织和利用现有资源的前提下实现减排，推动民航在创新的基础上，探索出一条高效运转和绿色低碳相结合的可持续发展道路。

四、区域协调

区域协调是我国多年来空间布局发展秉持的重要战略原则，能够起到深入挖潜、平衡发展的作用。民航区域协调不仅仅是区域外不同地区的民航发展协调，还包括了区域内部民航行业内外的资源协调，是复杂的系统性工程。

近年来相继出台的重要地区的民航协同发展战略规划，是民航落实国家区域协调战略的直接体现。针对助力解决东北地区经济落后问题，民航局发布了《关于加快东北地区民航全面发展的实施意见》，加快东北民航改革步伐，培育东北民航发展新动能，从民航层面先行带动东北地区老工业基地全面振兴。针对发挥东部重点地区的率先和引领作用方面，相继印发了京津冀、长三角、粤港澳大湾区的民航协同发展实施意见，从规划定位、发展路径、产业生态、管理体制机制、人财物的配置和流动等方面打造东部地区发展新的动力源。

长期来看，民航区域协调对外要继续顺应国家全球战略需求，对内能够配合国家区域发展策略，在全球视野下和国家发展的角度进行区域枢纽的功能定位，打造世界级机场群，引领世界级领先技术和高端产业至我国的迁移和发展，服务城市群与都市圈一体化建设，服务于实现东中西部地区协调发展，缩小板块差距。

综上来看，协调发展是解决民航发展主要矛盾的必然选择，是熨平民航经济运行波动的有效之举，能够协助维护社会稳定，促进经济高质量发展。坚持贯彻协调发展理念，遵循协调发展路径，能适时补齐行业短板，不断实现动态平衡，能有效破除行业制约，系统推进整体发展，为实现新时代民航强国目标牵针引线，为实现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦铺路架桥。