蒋黔蓉，毛秋红

(贵州省科学技术情报研究所，贵州 贵阳 550004)

近年来，我国无人机行业呈现高速发展态势，在2020年新冠肺炎疫情期间，无人机更是成了战“疫”利器。政府出台了一系列政策法规大力扶持民用无人机产业的发展，以进一步激发消费级无人机巨大的市场增长潜力，拓展工业级无人机下游应用领域。未来无人机发展还将加速，在载人载货、巡航测绘、应用救援等场景的价值将得到进一步发挥。

1 无人机概述及分类

我国公布的法律法规及行业政策中存在“无人机”与“无人驾驶航空器”两种描述方式。2013年民航局发布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》对其下了定义：无人驾驶航空器是一架由遥控站管理(包括远程操纵或自主飞行)的航空器，也称遥控驾驶航空器。我国的无人机按照用途可划分为国家无人机和民用无人机，国家无人机指用于民用航空活动之外的无人机，包括用于执行军事、海关、警察等飞行任务的无人机；民用无人机指民用航空活动的无人机，又可分为工业级无人机与消费级无人机[1]。根据运行风险大小，2018年民航局发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》将民用无人机分为5种类型：微型、轻型、小型、中型、大型。

2 无人机行业政策整体分析

我国无人机政策主要集中在建设、监管和标准方面。近年来，我国政府十分重视无人机行业的发展，政府在生产技术、产品试点应用等方面加大扶持力度，在一定程度上有助于健全行业标准体系，但形成规范标准相对滞后。此外，由于我国无人机行业发展迅猛，而监管政策相对缺乏，国家也逐步发布了多项政策，规范无人机行业发展。笔者在国务院、民航局及部分无人机重点省市政府等相关网站中对“无人驾驶航空器”“无人机”等相关内容进行检索，根据检索结果进行统计，搜集到2006年-2021年无人机相关政策文件及规章制度共计80篇，其中国家政策51篇，地方政策29篇。

2.1 国家层面：对无人机发展与监管作出部署，促进行业发展

2.1.1 行业鼓励政策。为助推无人机行业发展，国务院、工信部、民航局、教育部等部门陆续发布了无人机相关鼓励政策，笔者共搜集到34篇，其中主要包括以下内容：无人机制造、无人机经营性飞行活动、飞行保障体系建设、航空物流业发展、无人机人才储备、无人机导航设备开放等。如2016年，国务院发布了《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，提出要推进民用飞机产业化，首次将无人机产业提升到国家战略层面；2017年，工业和信息化部发布《关于促进和规范民用无人机制造业发展的指导意见》，明确提出要大力促进我国民用无人机制造业健康有序发展；2018年，民航局发布《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》，对无人驾驶航空器运营商如何取得经营许可证等诸多问题进行了明确，企业从事经营性飞行活动将从此合法合规；2019年-2021年，人社部、教育部等部门确定了无人机相关新职业，印发了与无人机相关专业职业教育目录，为无人机行业的发展提供了充足的人才储备。国家相关部门在无人机注册、适航、空域管理、运行管理、飞行执照管理等方面作出规范，为其发展保驾护航。

2.1.2 行业监管政策。近年来，我国无人机呈爆发式增长——从旅游景区、影视基地到重大新闻现场，频频可见无人机“忙碌的身影”，然而，从无人机行业管理到使用者的飞行资质、行为准则等，仍存在监管漏洞，频频出现的“黑飞”“闯入禁飞区域”等现象，更为无人机的发展蒙上阴影[2]。因此，加强对无人机的监管，引导行业健康、有序、可持续发展势在必行。近年来，民航局和交通运输部等部门陆续发布了相关监管规定，笔者共搜集到17篇，其中包括实名制登记、驾驶员管理、飞行动态数据管理等内容。2016年，民航局发布《民用无人机驾驶员管理规定》，对民用无人机系统驾驶人员的资质进行了管理，并对无人机系统驾驶员实施分类管理；2017年，民航局发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》要求民用无人机的拥有者必须按照管理规定要求进行实名登记；2017年，交通运输部发布的《民用航空空中交通管理规则》规定民用无人驾驶航空器飞行活动应当遵守国家有关法律法规和民航局的规定；2019年，民航局发布的《轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定》要求从事轻、小型民用无人机及植保无人机飞行活动的单位、个人应当按照该规定的要求，及时、准确、完整地向民航局实时报送真实飞行动态数据。这些重大监管政策的出台和相关立法工作的进行，完善了无人机产业的运行体制和机制，促进产业发展的同时引导无人机活动的单位和个人合法飞行，确保了军、民航的飞行安全与秩序，进一步推动无人机产业法制化，推动民用无人机产业步入强监管阶段。

2.2 地方层面：紧跟国家政策，布局无人机行业发展

在无人机产业发展过程中，在国家相关发展战略和监管政策的引领下，各地方政府和立法部门也相继出台了相关产业政策法规，积极推动无人机产业安全、有序、健康发展。与其他地区相比，北京、上海、广东地区更加活跃。北京作为国内无人机产业发展重要区域，依托其丰富的科研院所、高校资源，在核心技术研发与关键技术应用方面走在全国的前列，从政策发展趋势上看，北京市政府鼓励物流无人机等智能仓储物流技术产品的发展，提出要重点推进无人机等新一代信息技术和产品与消费融合展示，在智能制造与创新战略的驱动下，工业无人机发展前景较为乐观。上海作为全国无人机消费最大城市之一，目前已形成了完整的无人机产业链和数目庞大的无人机消费群体。近年来，上海市制定了若干管理规则和临时管控措施。深圳市作为世界无人机之都，其无人机的发展与政策支持密不可分，深圳市制定了《深圳市航空航天产业发展规划(2013-2020年)》，并每年分批次进行扶持，其中无人机就是重点支持领域。此外，深圳的行业协会也助推了无人机产业的发展，陆续发布了《民用无人机系统通用标准》《单旋翼直升机系统通用标准》《公共安全无人机系统通用标准》等多个无人机行业标准。政策支持加制定行业标准，为中国的无人机产业占领市场奠定了良好的基础。政府将无人机列为发展重点，深圳和广州在科研实力、企业排名等各方面处于领先地位，深圳和广州已成为产业领头羊，使得广东省逐渐成为国内最大的工业无人机生产基地，其民用无人机技术国际领先。但通过对广东省无人机相关政策的搜索，发现其在民用无人机管理办法尤其是安全管控标准方面政策还有待健全。湖北、贵州等多个省市，也适应当地省情，出台了相关政策。湖北省工业无人机主要应用于农林植保领域，2018年，湖北省农业厅发布了《湖北省2018-2020年植保无人飞机购置补贴试点实施方案》，对植保无人机实行定额补贴。2021年，贵州省人民政府发布了《2021年〈政府工作报告〉重点工作责任分工方案》，提出要实施产业基础再造工程，依托航空航天支柱企业，打造先进基础零部件、高精密结构件基地，加快航空发动机、无人机产业发展。从总体上看，随着无人机产业飞速发展，无人机相关政策也得到了进一步完善。国家政策导向和地方政府的务实推进，正促进无人机产业产生巨大经济效益。

3 无人机产业政策的推进规律

3.1 成立无人机行业协会

在促进无人机产业发展时，许多省市高度重视无人机行业协会的筹建，旨在推动无人机飞行应用标准的建立。行业协会不仅能够发挥桥梁和纽带作用，推进协会成员之间信息共享，开展技术协作，以技术带动产品，以产品促进应用，以应用升级服务，而且能够深入开展行业调查研究，向政府反映企业诉求，加大在政府拟定行业发展规划、产业政策法规中的参与度。

3.2 扩充无人机应用场景

目前，工业级无人机的主要应用领域包括：农林植保、安防监控、地理测绘、快递物流、医疗急救、航空测绘、旅游业、气象监测等。随着工业无人机技术水平的不断提升及各行各业对无人机应用需求的增加，工业无人机应用领域将更加深化、细化，应用领域将不断扩大。如近期5G+北斗无人机智能巡检逐渐进入人们的视野，5G网络+无人机技术在广泛的场景中开始发挥关键性作用，为城市发展、安全保障等诸多行业提供更大的想象空间。

3.3 民用无人机产业政策走向

在促进和推动无人机产业发展上，国家出台相关政策，鼓励无人机相关产品研发，推动产业智能化发展，给予无人机发展引导与红利。进入2021年，政策支持也将一如既往并可能进一步加大力度。在“黑飞”盛行的环境下，已通过制定标准及监管政策引导无人机使用者合法飞行。今后也将加快无人机法律法规建设，确定标准体系，强化技术革新，让政策与科技并行，确保飞行安全。

4 面临的问题

与军用无人机相比，民用无人机更注重实用性和经济性，技术要求和准入门槛更低，各行业对其需求更大。我国民用无人机受到政策法规、市场、应用、技术等方面的制约，使得无人机行业发展面临诸多障碍。

4.1 缺乏统一的技术质量标准

目前，在无人机技术方面，我国在大疆等企业的助力下，产业化水平得到了大幅提升，暂时具有一定优势。但无人机产品生产缺乏统一的技术质量标准，国内尚未形成统一的研发制造体系，各生产企业都按照自己的标准生产，导致质量参差不齐，同质化竞争严重，以至于产品适航性难以保证，影响行业竞争力。

4.2 产业市场尚未完善

我国工业无人机主要应用于农林植保领域及测绘领域，推广工业无人机主要依靠政府补贴和项目扶持的模式，在一定程度上制约了工业无人机的发展。无人机在诸多领域都有很大的应用前景，如环境保护、灾害预防和管理、物流载重等，但工业无人机却面临着价格高、渗透低、普及窄的问题，充分挖掘这些领域的民用无人机需求后，将呈现出难以估量的产业发展潜力。

4.3 空域使用问题制约产业发展

无人机空域使用问题在一定程度上制约了产业发展。现行无人机空域准入制度以传统飞行监管制度为蓝本,将空域准入作为一种特权,无人机难以获得合法飞行身份,限制了其价值的发挥[3]。在我国，所有的飞行活动都要向相关单位提出申请，经审批同意后才能执行。

4.4 监管政策尚不健全

绝大多数消费级无人机准入门槛低，上手操作较为简便，飞行灵活性强，使得民用无人机坠毁、伤人伤物、扰乱秩序和危害公共安全等事件时有发生，造成严重的安全隐患。对于国家法律法规规定设置的禁飞区域，难以通过技术手段实现禁飞区域设置，只能依赖于无人机驾驶员掌握运行守法要求。但是，相关法律法规宣传力度薄弱，无人机用户对具体政策知之甚少，且现有监管政策较为笼统、简单，法律责任承担主体仅限于无人机使用者，而监管主体的相关法律责任未作规定，亟待形成完备的监管体系。

5 对发展民用无人机的政策建议

5.1 制定民用无人机生产制造标准

实施民用无人机唯一产品识别码管理，制定民用无人机生产制造标准，建立民用无人机生产制造产品信息系统。规范民用无人机生产制造相关活动，维护国家安全、公共安全和飞行安全，促进民用无人机产业健康有序发展。

5.2 释放政策红利，助推民用无人机产业发展

政府要积极鼓励、引导和推动民用无人机的发展。如制定无人机产业发展专项政策，在金融、人才、产业生态、配套服务等方面设立无人机专项资金，鼓励无人机产业项目引进和投资。无人机龙头企业也要利用研发、品牌、渠道等优势推动工业无人机的加速普及，力争我国能在工业无人机的全球发展中占据优势、拔得头筹。

5.3 提升空域使用效率，促进“两翼齐飞”

加强军民航沟通交流，增进了解，达成共识，灵活使用空域，提高空域使用效率和容量，最大限度发挥区域空中交通管理效能，减少空域资源的浪费。建立空域使用评估机制、强化新技术应用、改进管理模式。扩大低空空域开放范围，尽快完成全国低空空域的划分。进一步简化民航和地方政府飞行计划审批手续，提高审批效率，并逐步转变管理方式，逐步将审批改为备案管理，提升飞行的灵活性、便捷性。

5.4 建立健全民用无人机监管体系

建立健全民用无人机法律法规，从事前、事中、事后监管3个方面完善民用无人机飞行监管措施，确定标准体系。明确民用无人机监管部门权责，建立监管问责机制，对监管主体不履行职责的行为进行规制，完善工作流程。丰富民用无人机违法违规检测手段，实现智能监控。广泛宣传民用无人机管理相关制度及系统，搭建信息共享平台。

6 结束语

通过对国家及各个省市出台的无人机相关政策的搜集与分析不难发现，从国家战略层面对无人机的发展与管理作出部署，通过相关航空标准和无人机通用技术标准的制定，在注册、适航、空域管理、飞行执照管理等方面作出规范，极大地促进了无人机行业的发展。如今，民用无人机已经在农业植保、地理测绘、海洋监测、智慧物流、灾害救援等诸多领域实现了广泛应用。在国家战略的引领下，各地方政府也积极吸引无人机产业相关项目落地，相并陆续出台相关配套政策和行业监管法规，积极扶持无人机行业的发展。随着相关政策的不断完善和技术的进步，各个领域的发展对无人机的需求将会越来越大，未来国内无人机市场规模必将进一步扩大。